草根NGO登記制度改革探析

曹志友

（南京大學政府管理學院，江蘇 南京 210093）

草根NGO登記制度改革探析

曹志友

（南京大學政府管理學院，江蘇 南京 210093）

隨著經濟和社會領域權力的逐漸生長，草根NGO應運而生并蓬勃發展，草根NGO對社會的影響力日益提升，但相當一部分因未登記注冊而成為“不合法組織”，這些組織反映社會需要卻不符合法律要求。法律上合法地位的缺失，使眾多草根NGO受身份資格的制約，普遍存在生存困境，發展倍加艱難。因此，降低登記門檻，變“許可登記”為“自愿登記”和“分類登記”是草根NGO登記管理制度改革的可行途徑。

草根NGO；自愿登記；分類登記

中國經濟和政治體制的改革與發展引起了權力的轉移和社會結構的變遷，經濟和社會領域權力的逐漸生長，NGO應運而生。公民社會的發展要求社會組織承接更多政府和市場提供不了的公共服務。當下，草根NGO在環保、艾滋病防治、婦女保護、打工維權、社區服務等各個領域不斷生長與壯大，逐漸成為公民社會中一支不可忽視的重要力量，它有利于培育公民社會，具有輔助政府職能轉化、克服政府合法性危機、制約政府權力、溝通政府與公民對話，以及維護公民結社自由、憲法權利、促進民主法治建設等作用，尤其在干預危機、化解矛盾、關懷弱勢群體、提供社會服務、培育與傳播誠信合作互助等道德倫理價值觀念方面具有重要的作用。

然而，由于受限于草根NGO登記制度，大部分草根NGO在法律上身陷“非法”境地。截至2006年底，中國登記注冊的各類草根NGO約35.4萬個［1］。但這只是登記團體的數量，根據政府部門和專家調研的估算，草根NGO的實際數量可能是登記數量的10倍［2］，因為有大量草根NGO往往不具備依照現行社團登記管理條例登記的條件，未獲得現行法律的認可和保障。這些草根NGO受身份資格的制約，普遍存在生存困境，發展倍加艱難。

草根NGO的客觀存在符合社會發展和經濟、社會活動的需要，僅僅因為登記制度的要求而無法取得合法身份，這說明我們現行的登記管理制度已經不適應實踐發展的要求。必須改革政府對草根NGO的登記管理制度。

一、中國草根NGO“不合法”的根源——現行登記管理制度的缺陷

合法身份的缺失是草根NGO進一步發展的重要障礙，而合法身份缺失主要歸因于現行的登記管理制度。中國第一部關于NGO管理的法規是在1950年頒布的《社會團體登記暫行辦法》。1951年又頒布了《社會團體登記暫行辦法實施細則》。自改革開放以來，NGO的發展引起了黨中央的高度重視。國務院于1988年和1989年先后發布了《基金會管理辦法》、《外國商會管理暫行規定》和《社會團體登記條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》。1999年頒布了《中華人民共和國公益事業捐贈法》。2000年為了進一步規范社會團體的行為，民政部頒布了《取締非法草根NGO暫行辦法》。這些條例的頒布對管理社會團體，促進社會團體健康發展和維護社會秩序起到了一定的積極作用。但是，法規“管控型”取向的雙重管理模式，將許多NGO排擠在合法組織之外。

按照目前管理制度，“社會團體”、“民辦非企業單位”和基金會作為我國主要的草根NGO形式，其成立必須先經業務主管機關審查同意，再由民政部門登記注冊才“合法成立”，成為典型的“雙重管理”。這種登記制度直接導致很多草根NGO在實踐中無法成功登記，只能以“不合法”身份存在，大量“草根NGO”得以形成。具體原因如下:

1.“雙重管理”使草根NGO很難找到業務主管部門。草根NGO在登記注冊成為合法組織之前，必須預先找到一個黨政部門同意作其業務主管單位。但實踐中多數黨政部門抱著“多一事不如少一事”的心態，不愿承擔草根NGO的巨大責任而找理由拒絕草根NGO的申請，導致很多自身具備條件的草根NGO因找不到業務主管機關而登記注冊不成，不得不以“草根NGO”的形態生存。“雙重管理”實際上提高了登記注冊的“門檻”，不利于中國草根NGO的發展。

2.登記管理力量的不足刺激了草根NGO的“不合法生存”。目前登記管理機關在草根NGO申請登記、年檢、重大活動報批、備案事項變更以及注銷登記等程序中承擔著大量的工作，需要一個龐大的草根NGO管理系統和人、財、物的支撐。但實際上，多數民政部門的登記管理機關只是一個處或室，管理力量嚴重不足。以上海社團管理局為例，“全市19個區縣的登記管理機關只有60多人，而全市有6279家草根NGO都要由區縣管理，平均每人要管理100多家草根NGO。結果是，顧得了培育發展，顧不了監督管理；顧得了登記年檢，顧不了執法調研。”［3］登記管理力量的不足，使得草根NGO的登記管理很難一一到位，在處理草根NGO的問題上多數情況是呈放任的局面，這刺激了某些草根NGO干脆“不合法生存”。

3.現行登記制度與公民結社權相沖突。結社權是憲法保障的公民基本權利。按照結社自由的一般理念，公民有不經行政當局許可就成立和加入組織的自由，政府不得非法干預。因此，草根NGO一旦成立，合法地位就應受保障，既包括積極意義上的人、財、物和政策支持，也包括消極意義上的“不侵害”。至于該組織是否履行了登記程序，是否具備取得法人地位或稅收優惠的特定條件，是否違法以及違反什么法律，都是下一階段的鑒定。而當前的規定，明顯是一種嚴格許可和資格準入，本質上是政府對公民自由和結社權的一種變相限制，與憲法的原則和精神相抵觸，也不符合現代法治的發展需要。登記制度的核心是國家權力在草根NGO成立時的態度和作用———是寬容還是禁止?是控制還是放任？“國家對草根NGO的寬容和容忍態度反映了一個國家社會發展水平和人權保護的程度。”［4］。我國的“雙重管理”是典型的“許可登記”，是以被管理對象的“不成熟”為立論的，但國家對草根NGO的“成熟與否”并沒有明確的評判標準，也沒有建立權威的社會評價機制。“民間”現象的出現說明了這種管理機制有待完善。

二、草根NGO登記管理制度的改革方向——變“許可登記”為“分類登記”

草根NGO是應社會需求、志愿滿足某一領域或群體的呼應，在市場中自發形成的。對這種自下而上產生、有助于公民獨立、自主精神培養的組織，政府應當盡量放權和鼓勵，應當盡可能給予其在社會中應當的地位和權利，并在方法上加強引導和規范，促使它們提高服務水平與能力。我國許可登記在一定程度上有利于國家對草根NGO的控制，有利于草根NGO取得公信力，但這種許可登記管理制度，凸顯了政府對草根NGO的固有偏見和懷疑，阻礙了草根NGO在同等的法律平臺上實現自由競爭和自然淘汰，對草根NGO獨立地位和合法權益的保障重視不夠，使公民的個人需要很難通過自由結社的形式得到滿足和保障。針對這一問題，有人提出國家對草根NGO從“控制型管理”轉向“培育型管理”，制定《草根NGO法》以推進管理制度變革的主張［5］，但從當前中國的現狀來看，草根NGO發展的成熟度確實還不夠，很多問題并未形成定論，爭議較大，制定專門的法律為時尚早，條件還不成熟。因此，應對目前的法規進行修改和完善，在減少控制色彩、增加草根NGO合法權益保護條款的基礎上，改革當前的雙重許可登記制度，降低“入口”門檻，擴展草根NGO的生存和發展空間。

1.應當建構“分類登記”制度。分類登記制度是指：對于一般的、不必要許可的組織，可直接由登記機關登記備案；對于特定范圍、需要經過許可的組織，則需經過必要的審查批準，才可依法給予許可登記，如那些直接或間接受到政府各種特殊的資助、支持以及控制或支配的草根NGO。“分類登記”確立了對特定草根NGO的“許可登記”，體現了國家權力與個人權利、國家規制與個人自由在一定范圍內的博弈，因此有必要進行限制。限制的內容包括具體的分類標準、分類事項、許可范圍、許可對象、許可程序、違法許可的責任追究和被許可方的救濟保障等方面。重點是防范登記管理機關和業務部門的“尋租”現象或“不作為”。對一般的、不必要許可的組織，登記具體方案如下:

（1）變許可登記為“自愿登記”。草根NGO的成立、存續和發展是社會力量的選擇結果，登記上的“高門檻”在事實上變成政府替社會選擇，增加了政府管理的難度和成本，導致“民間”現象出現。從尊重公民結社權的角度出發，將“登記”與“身份”脫鉤，實施“自愿登記”是較明智的選擇。在此原則上，國家可通過規定稅收、資助和其他方面的優惠，對登記的草根NGO進行鼓勵，促使草根NGO主動、自愿進行登記。對多數草根NGO而言，只有它需要以獨立的法人身份從事特定行為，獲取如募捐、免稅等資格或從事政治活動時，登記才有必要。

（2）登記程序由“審查”改成“備案”。許可登記是一種嚴格的“登記審查”，隨著草根NGO的成長壯大，登記管理機關承擔的行政負擔加重、管理成本增加，不得已走向實際放任的局面。因此，將當前的“登記審查”改為“登記備案”，有利于減緩政府負擔，降低管理成本。實踐中也有這樣的嘗試，2002年6月，青島市下發了《關于加強社區草根NGO培育和管理的意見》，對社區草根NGO實行備案制度，產生了良好的社會效果。

2.在草根NGO的業務主管問題上，對“自愿登記的組織”，可依其具體的活動范圍和開展的事項確認其主管機關和部門；對須“登記許可的組織”，則事先確認其業務主管機關，具體的業務活動和監督管理都由業務部門負責，登記管理機關只需負責登記程序上的業務。此外，實行“追懲制”立法［6］，對人們的自由結社，國家除特殊事項外一般不予干預，但社團成立后的違法行為，必須依法處罰。草根NGO成立環節上的“追懲制”更能體現現代民主國家的法治精神。事實上，將“雙重管理”的許可登記制改革為“分類登記”管理制度，通過制度建構鼓勵公民社團正常發育不會產生社會混亂，更不會對國家權力構成顛覆性影響，相反，它有利于社會關系的正常調節，有利于培養公眾的民主自治與參與合作精神，有利于現代公民社會的發展。

綜上所述，在國家—市場—社會的關系體系下，草根NGO扮演著不可忽視的角色。草根NGO盡管擁有社會合法性并獲得政府主體所默許的生存空間，但未能取得合法律性的生存資格，這大大制約了其的良性發展，而改革登記管理制度是解決此問題的第一步，究竟如何在具體層面上對登記制度進行改革還有待于進一步探索。

［1］國家民間組織管理局.民間組織能力亟待加強.http://www.sina.com.cn.2007-11-25.

［2］［5］謝海定.中國民間組織的合法性困境［J］.法學研究，2004，（2）：17-34.

［3］王名，劉培峰.民間組織通論［M］.北京:時事出版社，2004.

［4］［6］王建芹.NGO 的理論闡釋［M］.北京:中國方正出版社，2005.67，217.

NGOs Registration SystemReform

CAO Zhi-you
（School of Government Administration，Nanjing University，Nanjing 210093，China）

As the gradual growth and flourish of economic and social rights，the grassroots non-governmental organizations came into being and flourish.and the impact to the society rising，but partly because not to sign the register and become an“illegal organization”，the organization reflect the needs of the society but it was not in accordancewith law.Because the illegal status of the numerous non-governmental organizations it's development is doubly hard.Therefore，reducing the registration threshold，change“enrollment”for the“voluntary registration”and“category registration”is a grassroots non-governmental organizations registered feasibleway ofmanagement system reform.

NGO；oluntary registration；category registration

D638

A

1009-6566（2011）02-0089-03

2011-03-10

曹志友（1982—），男，湖南桂陽人，南京大學政府管理學院碩士研究生。