基于治道變革視野下的資源型城市可持續發展問題
——以甘肅省華亭縣為例

詹彥凱

（華僑大學公共管理學院，福建 泉州 362021）

基于治道變革視野下的資源型城市可持續發展問題
——以甘肅省華亭縣為例

詹彥凱

（華僑大學公共管理學院，福建 泉州 362021）

資源型城市在我國的現代化建設中做出了突出的貢獻，但也因其特殊性，現階段面臨著嚴峻的可持續發展困境。資源型城市發展的困境系由過時的政府治理模式導致，要實現資源型城市的可持續發展，必須轉變政府的治理模式，發揮政府的引導作用，進而實現資源型城市的可持續發展。

資源型城市；可持續發展；治道變革

一、資源型城市的定義及其發展規律

（一）資源型城市的定義

資源型城市是隨礦產資源和森林資源的開發而興起，并以資源開采為主導產業的城市。在國際國內學術界有以下幾種說法：一是指向社會提供礦產品及其初加工品等資源型產品的一類城市。二是指依托資源開發而興建或者發展起來的城市，作為一種特殊類型的城市，其主導產業是圍繞資源開發而建立的采掘業和初級加工業。三是指伴隨資源開發而興起的城市，或者在其發展過程中，由于資源開發促使其再度繁榮的城市［1］。大體來說，資源型城市就是指以當地森林和不可再生性自然資源開采和加工業為主導產業，在一段時期內主要依靠資源型產業作為整個城市經濟發展支柱的一種特殊工業城市和地區類型。華亭縣位于甘肅省東部、關山東麓，地處陜、甘、寧三省（區）交匯處，素有“煤城瓷鎮”之稱。主要礦藏有煤炭、陶土、坩泥、石灰石、石英砂等。其中煤炭儲量33.74億噸，占全省煤炭儲量的40.2%，是全國13個重點產煤基地、西北3大產煤礦區之一，也是甘肅省煤、電、化、運一體化綜合產業開發的核心區，是一座典型的資源型城市。

（二）資源型城市的發展規律

資源型城市是伴隨著資源開發而興起的城市，故而資源型城市的發展規律和資源型產業的發展規律是一致的，資源型產業的發展會經歷開采建設期（投產，資源量多），達產穩定期（達到設計生產能力，儲量尚多），成熟期（穩產，資源量開始減少），衰退期（減產，資源量趨于減少），最后關閉（不產出，資源枯竭）。在資源開采初期成本相對較低（不包括一次性投入）收益相對較高，隨著資源的耗竭，開采難度越來越大，成本越來越高，收益逐步減少，即所謂成本遞增，收益遞減。而資源型城市的發展也因為資源型產業的特點而呈現出相應的規律，即經歷興起期、繁榮期，之后如果能夠實現產業結構轉型，資源型城市會迎來自己發展的新生期，如果未能實現轉型，就會出現“礦竭城衰”的悲劇。為避免這種悲劇，資源型城市走可持續發展的道路是必然選擇。

二、現階段資源型城市可持續發展的困境

（一）產業結構轉型單一，過度依賴資源產業

資源型城市是因資源開發而形成的城市，在其發展中往往形成資源型產業獨大，第一、第三產業薄弱的產業結構。而資源型產業的興衰又依賴于資源存量的多少現階段全國資源型城市共118個，占全國城市總數的18%。近些年隨著我國2/3的礦山進入中老年期，1/4的資源型城市面臨資源枯竭［2］。而一旦資源枯竭，資源型產業衰落，替代產業又發展不足，那么“礦竭城衰”的局面不可避免。甘肅華亭90%的產煤都是以燃煤的形成走上市場，附加值很低，煤炭采掘收入分別占全縣GDP和地方財政收入的73%和78%，農業發展緩慢，第三產業畸形發展。三次產業結構為8.90：78.93：12.17，與上年相比，第二產業所占比重增加7.1個百分點，第一、第三產業所占比重分別減少3.43、3.67個百分點［3］。華亭縣現探明煤炭儲量34.7億噸，近年來，隨著礦區開采規模日益加大，據測算按年穩產2000萬噸計算，只能穩產50年，而鄉鎮煤礦剩余可采儲量僅為2000多萬噸，整體可采不到20年，可持續發展問題突出。

（二）環境污染嚴重，生態遭到破壞

資源型城市的發展是建立在對資源的開發的基礎之上的，無論是計劃經濟時期還是改革開放之后，資源型城市一直都只注重開采而忽視環境保護，致使現階段資源型城市生態環境問題特別突出，例如地表植被被破壞、地下水匱乏、河水斷流，地表塌陷，水土流失，土地沙漠化，以及“三廢”污染等問題嚴重。華亭縣每年由于煤炭開采新增塌陷面積在3000畝以上，塌陷區面積不斷擴大流經城區的河流也因礦業排污，污染嚴重［4］。生態環境的惡化嚴重地影響了資源型城市的可持續發展。

（三）貧富懸殊，城鄉二元結構明顯

資源型城市的發展因其特殊性必然是不均衡的發展，首先是對資源的開采，其次是伴隨著資源開采的城市建設，最后才是向周邊農村的輻射。在收入分配中，亦是資源型企業，政府財政優先，通過涓流效應，這部分收入會轉化為消費流入城市商業，服務業從業人員手中，而資源型城市的農民很難分享到資源開發所帶來的收益，所以資源型城市不僅城市中貧富差距懸殊，而且城鄉二元結構異常明顯。而可持續發展的一個重要的因素即是追求公平，注重當代人內部的公平和代際公平，一方面，生活在貧困狀態的人們會更關心當前的生存問題，對保護環境資源以供未來之用不感興趣，換言之，這樣的社會中會存在很高的社會貼現率，從而導致廣泛的掠奪式開發和普遍的短期行為。另一方面，貧困狀態下的人口缺乏人力資本，這就使他們缺乏以可持續方式利用自然資源的能力［5］。而收入分配不公也會引起社會動蕩，危及地區的經濟社會發展，2007年的甕安的群體性事件的深層原因就是開發當地資源，而本地人承受資源開發所帶來的環境污染而沒有得到相應的補償。甘肅華亭在這方面也表現突出，華亭縣2008年城市人均可支配收入為11200元，農村人均純收入2180元，2009年城市人均收入13800元，農民人均純收入3308.2元［6］，而作為華亭縣資源開發主體的甘肅華亭煤業集團的職工平均工資是6萬余元，可以看出整個地區貧富懸殊，城鄉二元結構明顯。

（四）社會風氣奢靡，可持續發展意識薄弱

如上所述，資源型城市的城鎮人均可支配收入要高于全國平均水平，而資源型企業員工的收入更是遠高于全國平均水平，而近年來資源的價格穩步上升，又造就了一批新的百萬甚至千萬富翁，所以資源型城市的購買力異常旺盛，加之資源型城市一般分布于較偏遠地區，人們的知識文化素質水平相對偏低，這造成了資源型城市奢侈品消費旺盛，社會風氣奢靡，人們缺乏可持續發展的意識。韋伯在其名著《新教倫理與資本主義精神》中充分論述了人們的精神文化對經濟發展的重要性，甚至是決定性因素，如果資源型城市的人民缺乏可持續發展的意識，何來經濟轉型的努力，所以這種不良的社會文化氛圍極不利于資源型城市的可持續發展。

（五）城市布局不合理，規模效應不強

資源型城市是伴隨著資源開發而興起的，而資源的分布不可能是集中的，這就造成了資源型城市“點多、面廣、線長”的城市布局，形成以各個礦區為中心的小型衛星城、學校、醫院，集各種基礎設施都處于一種低水平重復建設狀態，這在無形中削弱了中心城區的經濟聚集作用，而且一旦礦區資源枯竭，那里很快就會被廢棄，故而城市的規模不經濟現象嚴重。華亭縣在這方面也表現明顯，形成了多點布局的城市格局，教學、醫療、社會娛樂等原本不寬裕資源被嚴重分散，而一些城鎮如安口鎮因為安口煤礦、楊家溝煤礦的相繼停產，經濟迅速衰退。

三、基于公共管理角度的資源型城市可持續發展的困境原因探析

在新中國成立后我國的公共管理模式經歷了兩次轉變，即從政治導向型到經濟導向型，從經濟導向到公共服務型導向的轉變［7］。在一定的時期這三種不同的政府的價值取向都有其存在的歷史意義，對中國的發展建設起到了推進作用，但隨著時間的推進，前兩種公共管理模式日益和現實需求不符，被新的公共管理模式代替。1978年十一屆三中全會召開，做出了全黨的工作重心從階級斗爭到經濟建設的決定，標志著經濟導向型政府的價值取向正式確定。三十多年改革開放的輝煌成就，展現了經濟導向型政府的成功。但隨著時間的推進，這種以經濟建設為中心的政府治理模式帶來的弊端越來越明顯。第一，片面追求經濟增長使我國付出了沉重的資源代價；第二，片面追求經濟增長導致生態環境受到嚴重破壞，礦產資源、森林資源遭過度采伐，土地被過度利用或濫用，環境污染極為嚴重；第三，片面追求經濟增長導致經濟與社會發展之間的嚴重失衡問題；第四，政府直接充當經濟建設的主角，使政府過深地介入經濟運行之中，從而會影響到國民經濟的健康發展；第五，片面追求經濟增長使政府在很大程度上忽視“三農”問題的解決；第六，片面追求經濟增長使政府權力過深地介入到經濟運行之中，從而導致“權力尋租”，腐敗現象愈演愈烈；第七，片面追求經濟增長造成了政府越位、缺位、錯位現象嚴重，導致公民的需求得不到有效滿足，從而影響到人的全面發展；第八，片面追求經濟增長造成了政府越位、缺位、錯位現象嚴重，政府職能轉變一直未能到位［8］。經濟導向型政府造成的弊端在資源型城市中表現得異常明顯，所以筆者認為正是經濟導向型政府這種治理模式造成了資源型城市可持續發展的困境。

（一）片面追求GDP的增長，忽視資源的承載限度

由于政府工作以經濟建設為中心，政府官員的個人仕途與地方經濟的發展緊密相關，在這種工作思路中，出現GDP崇拜就不足為奇，而資源型城市的發展本身就是建立在對資源的開采基礎之上，如果強調高速的經濟增長，那么就只有加大對不可再生資源的開采利用。雖然這在短期內能迅速地增加地區的GDP，但這種線性的增長方式顯然是不可持續的，一旦資源耗竭，就面臨“礦竭城衰”。

（二）在環境保護方面政府的“不作為”，重開發不重保護

由于片面追求經濟發展，追求高速度，缺乏環境保護意識和可持續發展觀念，在資源型城市發展中政府對環境污染幾乎是睜一只眼，閉一只眼，環保局形同虛設，重開發不重保護，致使礦產資源和能源被過度開采利用，森林遭受過度砍伐，出現大面積的坍塌區，嚴重危及當地人民群眾的生活。

（三）在精神文明建設中政府作用的缺失

在從計劃經濟向市場經濟過渡中，政府必須擔負起精神文明建設的重任，物質文明和精神文明兩手抓，在向公眾灌輸市場倫理的同時，倡導健康消費。資源型城市的政府更應該肩負起培育市民可持續發展意識的重任。但經濟導向型政府雖然表面說兩手硬，但實際上有意無意間忽視了精神文明建設，導致資源型城市市民素質普遍偏低，消費理念扭曲，奢侈品消費需求旺盛，社會風氣敗壞。華亭在這方面也表現突出，房屋一平米均價達到2500元以上（中心城區高達3800元），遠遠超出同規模縣城的房價水平，各種炫耀性商品在華亭隨處可見，人民沉浸于消費文化中，可持續發展意識淡薄。

（四）在利益分配中的不公，致使貧富差距，城鄉差距過大

由于強調經濟的高速增長，而農業的資本投資回報率遠低于工業（資源型城市所在地往往在山區，當地農業的投資回報率更低），這使得資源型城市的政府在實際操作層面片面發展資源開采業，忽視農業的發展，致使城鄉差距巨大，二元結構明顯。而在資源型城市內部的收入分配也極不合理，大型壟斷企業和國家財政得到主要收益，人民群眾并未分享到資源開采所帶來的收益，兼之現階段政府在收入分配中的調節力度不大，又使得資源型城市內部貧富分化嚴重。貧富差距、城鄉差距使社會存在潛在的不穩定因素，危及社會的可持續發展。

（五）政府權力過多介入經濟建設導致尋租、腐敗嚴重

我國的市場經濟并不是自發產生的，而是由政府自上而下推動建立的，所以一段時期內政府參與資源的配置是允許的，甚至是不可或缺的，基于此，李曉教授提出了政府替代說，“所謂政府替代，是指政府通過強制性的行政、法律手段，替代一部分尚不發育、殘缺或運行‘失效’的市場機制，通過直接或間接地干預企業所有權、決策和經營運行等手段自覺地組織市場，實現資源的合理配置和有效運行，推動經濟發展。”［9］但是，隨著市場經濟的逐步完善，政府就應該相應減少對經濟運行的干預。而資源型城市因為其發展是建立在開礦的基礎之上，政府手中有極為重要的行政審批權，這為地方政府官員的腐敗提供了肥沃的土壤。山西省是我國最大的煤炭輸出省份之一，當地爆出的煤老板“綁架”地方官員的新聞之多，讓人瞠目結舌。而尋租、腐敗不會產生任何的效益，只會增加這個社會的運行成本。

四、治道變革視野下資源型城市可持續發展的對策

治道就是人類社會治理公共事務的模式。對于人類社會來說，無限政府、人治政府、專制政府和集權政府，都是傳統治道的制度平臺。與此相反，有限政府、法治政府、民主政府和分權政府，構成現代化的治道構件，這些構件構成了現代治道的制度平臺［10］。而治道變革就是政府公共管理模式的轉變，在自有國家以來的人類社會發展歷史上，公共管理領域已經發生了三次主要的范式轉換，即從統治行政到管理行政再到服務行政［11］。而中國公共管理又有其獨特性，即從政治導向型到經濟導向型再到公共服務型的轉變［12］。每一次公共管理模式的轉變實質上是政府職能的轉變，即政府職能與社會發展相適應的過程。張康之教授根據中外政府發展總結出有三種政府職能模式，即在近代早期，與自由主義的有限政府相伴隨的是保護型政府職能模式；到了20世紀30年代，伴隨著大蕭條干預型政府職能模式開始建立起來；引導型政府職能模式是亞洲新興工業化國家和地區的積極創造［13］。他指出引導型政府職能應是未來的政府的主要職能，當然這一觀點有待商榷，但是對資源型城市的可持續發展來說，引導型的政府卻是必要的甚至必須的，因為市場經濟的本質就是承認每個人有追求個人利益最大化的權利，這在一個不完備的制度下必定會導致對資源的掠奪式開發，所以在資源型城市的可持續發展中政府要負起主要責任。

（一）變革政府的治理模式，樹立可持續的發展觀

1.中央政府的政策支持。中國的政治體制是高度的中央集權，雖然在改革開放之后中央與地方的關系有了一些變化—中央與地方經濟關系調整中的權力下放；中央與地方政治關系調整中地方擴權［14］。但這并沒有改變中央之權遠大于地方的權力分配現狀，尤其自93年分稅制改革之后，財權收歸中央，這種情況下如果沒有中央政府的支持，資源型地區的地方政府就是想推行可持續發展的戰略方針也是心有余而力不足。首先，中央政府應把資源型城市的經濟轉型可持續發展與國家整個大的發展戰略相結合；其次，給予資源枯竭地區以財政補貼，也有學者論述稅式補貼（馬洪范，2004）的可行性，總之就是在財力上支持資源城市的可持續發展；最后，成立類似于國務院振興東北辦這樣的機構，在總體上統籌安排資源型城市的發展，給予地方以技術、人才等方面的支持。

2.地方政府的治道變革。政府政府要切實改變過去那種以經濟建設為中心的政府管理模式，在科學發展觀的指導下，經濟，社會，生態，文化協調發展，在政府內部成立與中央對口的可持續發展辦公室，依據本地區的實際情況，科學規劃本地區的發展方針，促進資源型城市的可持續發展。

3.建立新的考核體系。傳統的經濟導向型政府之所以片面追求經濟的高速增長，很大原因是因為把經濟增長作為考核政府及其官員政績的最主要標準，在這種制度體系下，政府官員不得不忙于招商引資，縱容對環境的破壞，漠視民生的疾苦。要改變政府的行為方式，引入新的綜合經濟、社會、環境、文化，突出可持續發展的評價指標極為關鍵。

（二）延長產業鏈，實現產業多元化

在資源型城市的可持續發展中，雖然政府要起到引導的作用，但歸根結底還是要通過市場的力量來實現，這里使提出整合主導產業，加強下游產業和發展替代產業三條路徑。

1.整合主導產業，提高資源開發的利用率。在資源型城市的發展中往往存在著一個悖論，即宏觀上資源總量日漸萎縮，微觀開采上資源浪費嚴重。這主要是因為從事資源開發的企業眾多，雖然國有企業居于主導地位，但是私人、集體小礦井依然為數不少，這些小礦井大多基礎設施落后，管理混亂，在資源開采中浪費極其嚴重，而且往往存在安全隱患，而大型國有資源企業相對來說設施完善、管理科學、安全保障到位，在資源開采中浪費相對較少，具有明顯的規模經濟效益。所以可以讓當地政府引導，以當地大型國有企業為主體實行兼并政策，走集約化、大型化、規范化的發展道路。2002年由甘肅省政府牽頭，把原屬不同部門的華亭縣礦務局、華亭縣煤礦管理委員會、華亭煤礦三個大型企業合并為甘肅華亭煤業集團，變之前的惡性競爭為局部壟斷，不僅經濟效益迅速提升，而且安全事故也迅速減少，體現了規模經濟的優勢，具有一定的借鑒意義。

2.加強下游產業，延長產業鏈。從經濟角度分析，原煤燃燒價值為1，洗選價值為1.5，發電價值為3，煉成焦炭價值為3，加工成焦油增值10倍，加工成活性炭增值16倍，加工成塑料增值90倍，制成藥品可增值750倍，制成合成纖維增值高達1500倍［15］。資源型城市可以依托自己的產業優勢，發展下游產業，延長價值鏈，增加工業的附加值，具體講就是實現煤電聯營和煤炭深加工。華亭縣在延伸產業鏈方面也有不俗的表現，華亭電廠二期擴建項目通過可研初審。華煤集團20萬噸二甲醚前期工作進展良好。60萬噸甲醇項目累計完成投資25.8億元［16］，經濟社會效益顯著，為華亭的可持續發展打下了基礎。

3.發展替代產業，實現產業結構多元化。資源型城市的產業結構往往第二產業獨大，第一、第三產業發展薄弱，為了實現可持續發展，必須優化產業結構，大力扶植第一、第三產業的發展，并把產業結構的優化與解決三農問題相結合。新中國成立之初，由于歷史原因，我們引進了蘇聯的發展模式，通過工農業剪刀差為工業化籌集資金，由此造成中國農業長期落后。而資源型城市普遍位于山區，自然條件惡劣，農業更加落后，而一個貧富分化嚴重，城鄉之間鴻溝明顯的社會顯然是不可能實現可持續發展的。因而資源型城市想要實現可持續發展，必須實行工業反哺農業，發揮政府轉移支付的職能，利用工業所得利潤發展農業，推進新農村建設，切實增加農民收入，實現城鄉之間公共物品供給均等化，縮小城鄉差距，只有這樣才能實現資源型城市的可持續發展。河南焦作市是一座典型的資源型城市，在實現產業結構轉型中重視旅游業的發展，不失為一種可操作的實踐模式。1999年，焦作市旅游綜合收入1.48億元，占全市GDP的比重不足1%；到2006年，焦作市旅游綜合收入73.97億元，在焦作市GDP總量中比重超過了10%［17］。華亭縣在發展中也注重產業結構的優化，依托本地豐富的人文旅游資源，打秦皇祭天的文化品牌，米家溝、雙鳳山公園擴建項目全面完成，蓮花湖3A級景區通過國家命名。推動鄉村旅游業快速發展，建成了西華生態觀光農業示范長廊，新建“農家樂”32戶。實現旅游綜合收入6495.3萬元。華亭縣發展特色農業成績斐然，“華亭大黃”、“華亭獨活”、“華亭核桃”地理商標通過國家核準注冊，經濟效益顯著［18］。

（三）加強區域合作，建立區域性中心城市

1.理順政府間關系，加強區域合作。市場經濟發展要求國家市場的統一為前提，政府間關系的橫向阻隔造成了市場的分割，阻礙了資源和要素在地域上的自由流動，降低了整體的經濟效率，因此政府間的合作使他們獲得了“共贏”的機會，有助于全社會的發展［19］。這在資源型城市的可持續發展中顯得尤為重要，因為資源型城市是處于一個經濟體系中，而不是一個封閉的經濟體，不能以一城論一城，而應該把資源型城市的產業結構轉型放在一個大區域中加以考慮，這就需要當地政府與鄰近地區的政府之間的良性互動，建立區域經濟合作圈。華亭縣地處陜甘寧三省交匯處，203、204國道，天平、寶中鐵路穿境而過，交通發達，因此應該把華亭縣的發展和鄰近的平涼、寶雞、天水相聯系，在作為以上城市的能源供給地的同時，發展休閑旅游和特色農業。

2.統籌城鄉發展，建立區域性中心城市。在資源型城市的發展中，城市布局不合理，城市服務功能不強一直是一個嚴重的制約因素，所以必須依據當地的情況，進行科學規劃，改變之前有建設無規劃、低水平重復建設的局面，加強中心城區的經濟聚集作用，完善衛星城的社會基礎設施，建設先進的公交系統，打造區域經濟中心，實現區域經濟良性互動統籌城鄉發展，加強其極化效應和輻射效應，真正做到規模經濟。華亭縣在《華亭縣城總體規劃2010—2030》中對華亭縣城的定位為華亭縣政治經濟文化中心，平涼地區中部片區次中心，這個城市定位應該是比較準確的。

（四）加大對環境，社會，文化事業的投入

可持續發展是經濟、社會、環境、文化相協調的發展，資源型城市在其發展中無論是環境保護，社會建設還是文化發展都留下大量的歷史欠賬，在這方面政府必須發揮主導性作用，加大對環境、社會、文化事業的財政投入，發揮政府的財政轉移功能，保障低收入人群的正常生活，建立綜合各項指標的政府考評體系。同時借助社會本身的力量，積極和非營利組織合作，為非營利組織發揮作用提供制度上的保障，切實做到生態保護、社會建設、文化發展與經濟建設相協調。華亭縣近年來在上述方面有了巨大進步，華亭縣2008年環境質量進一步提高，二氧化硫、氮氧化物年日均值控制在國家一級標準之內。城鄉飲用水水質達標率繼續保持在100%，地面水水質達到國家3類標準。城市綠化覆蓋率達到80%。區域環境噪聲和交通干線噪聲分別控制在了國家規定的排放限值之內。全縣在崗職工工資總額110021.8萬元,比上年增長31.4%。在崗職工年平均工資41123元，比上年增長28.9%。城鎮居民最低生活保障人數8450人，農村居民最低生活保障人數10100人，社會救濟人數20726人，享受低保人員數占救濟總人數的比例89.5%，社會建設取得可喜成就［20］。

綜上所述，資源型城市可持續發展面臨著巨大的困境，而且這些困境很大程度上是由于政府不合時宜的公共管理模式所致，必須通過政府自身革命，轉變公共管理模式，實現治道變革，改變以往GDP至上的發展目標，同時借助市場和社會的力量，堅持走科學發展，永續發展和綠色發展的道路，從而實現資源型城市的可持續發展。

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Abstrat：The resource- based cities in China’s modernization has made outstanding contributions, but also because of its specificity at this stage of sustainable development is faced with severe difficulties and the plight of resource- based urban development, governance by the outdated mode of lead, To achieve the sustainable development of resources cities have to change the government’s governance, role of the government’s lead role in achieving sustainable development of resource- based cities.

Governance Change Based on the Resource-based View of Sustainable Development of Cities——Take for example Huating Country Gansu Province

ZHANYan-kai
（Huaqiao University，Quanzhou 362021，China）

resource-based cities；sustainable development；governance reform

D616

A

1009-6566（2011）02-0053-06

2010-12-25

詹彥凱（1987—），男，甘肅華亭人，華僑大學公共管理學院行政管理碩士研究生，研究方向為治道變革、非盈利組織。