特殊權力理論視角下高校與學生之間關系的分析

馮 磊

（南京大學 政府管理學院，江蘇 南京 210093）

特殊權力理論視角下高校與學生之間關系的分析

馮 磊

（南京大學 政府管理學院，江蘇 南京 210093）

高校與學生之間的關系已被納入特殊權力的理論和實踐范疇。目前國內一些高校對學生取得相應學位都有相關的規定，如一些高校規定學生在取得相應學位之前必須取得一定的外語和其他一些測試證明。以下將以特殊權力理論為支撐，對高校對學生的日常管理和自主管理權限的使用范圍作出劃分；同時探討作為相對方的學生，如何采取合法的救濟途徑維護自身權利。

高校；特殊權力；救濟

當前高校之間的競爭日益激烈，高校與學生之間的關系也逐漸成為顯現的話題。高校在對學生的自主管理過程中，由于對權力的行使界限十分模糊，會不可避免地引發和學生之間的隱形矛盾。高校在學位授予等方面的特殊權力只有在一定范圍內行使才能保持其合法性，因此，對這種特殊權力進行界定，有利于均衡高校與學生之間的關系，尋找矛盾發生時可以采取的解決途徑。

一、高校與學生之間的特殊關系

德國行政法之父奧托·麥耶將特殊權力分為公法之勤務（公務員與國家）、公營造物（學生與學校）、公法之特別監督（服刑人員與監獄）三類關系[1]9。按照奧托·麥耶的劃分，高校與學生之間屬于公營造物之利用關系，被納入特殊權力關系范疇。這里所說的“特殊”是指學校擁有相對于一般主體而言的特殊權力，高校可以制定內部規則來對成員實施管理，而內部規則卻可以沒有法律依據。

在中國，高校被定位為事業單位，事業單位的性質決定了高校有別于企業的特殊地位，即兼有民事主體和行政主體的地位。高校既承擔一般主體的民事責任，同時，學校與學生之間又形成了一種教育與受教育、管理與被管理的特殊關系，基于這種特殊的關系，高校又具有形似行政法律關系的主體地位，承擔著某些行政責任。但是目前，高校在學位授予、開除學生等方面所承擔的行政責任，卻沒有相應的法律予以規范，甚至沒有一項法律明確涉及高校與學生之間的矛盾處理原則。雖然之前的“田永案”似乎暗示了高校的行政主體地位，但是在司法實踐中仍然有很多涉及學生受教育權事項沒有被納入行政訴訟的范疇，甚至很多案件也被排除在民事訴訟的范疇之外，以至于很多權利受到侵犯的學生不能通過有效的司法救濟途徑保護自身的權利。

奧托·麥耶特別權力關系的意義就是為達成公行政之特定目的，使所有加入特別關系的人，處于比一般意義上的人更加從屬的地位。換言之，特殊權力也是以維護公共行政為目的的，而不是以犧牲個人權利為代價。然而在現實中，由于高校的這種特殊地位，作為一種震懾力量和懲罰手段，高校在對學生的日常管理中不可避免地運用這一特殊權力，致使學校與學生之間存在一些糾紛。

二、對高校行使特殊權力的探討

(一) 高校行使特殊權力合理性思考

高校在法律授權范圍內行使自我管理是必要的，這種管理需要建立在合法的基礎之上，當然合法的同時，應該最大可能的維持它的合理性。

當前高校對學生畢業前的一些硬性規定有其特殊的背景根源：一方面大幅度的研究生擴招導致有限的教學資源緊張，在此情形下學校采取一些手段和措施應對擴招，是加強監督的一種方式；另一方面，高校科研機構存在著一般組織沒有的權力——學術權力，爭取在學術領域的話語權可想而知有多重要。學校的競爭壓力越來越大，學校之間需要爭取有限的辦學資源。高校將這種由競爭導致的壓力的一部分直接轉嫁給了每一位學生，片面地認為高標準和高要求就會造就高水平學校。

值得注意的是，高校在對學生進行日常管理的同時，自覺不自覺地運用特殊權力帶來的威懾力對學生進行約束。相對于校方的強硬規定，學生方卻很難在產生糾紛時獲得救濟渠道。這些強制性規定造成的弊端主要表現在以下幾個方面：

1. 研究生學業壓力。當前碩士研究生教育在2～3年之間，在此期間，學生需要在規定時間內修完相應的課程完成學分，有些跟隨導師做項目，畢業論文也是一項很艱巨的任務。如果在此之外強制學生另行考取一些測試等級證書，會一定程度上造成學生額外的學業負擔，擾亂學生正常的學業安排。

2. 評價激勵機制的單一化。學分制已經不僅僅是很多高校對學生的要求，各種等級測試同時納入學生生活，日趨任務化的高校生活很容易導致學生在學習生活中失之偏頗，并且各種獎學金的評定也與等級測試掛鉤，由此造成的學生學習重心的轉移，從長遠來看，將會對學生正常的專業學習產生不良影響。

3. 對導師的評價機制變為一種負擔機制。對于導師而言，這也是一項額外的承擔。從目前來看，隨著大學生的擴招，老師帶的學生也越來越多，很多研究生導師自身有著繁重的科研任務，但是還需要抽出時間監督學生的等級測試，這樣既不利于學生潛心用心的開展學習研究，也造成了老師的工作負擔。

(二) 合法性思考

根據一些高校學生手冊中關于學生申請學位基本條件的規定，如通過一定等級的外語水平測試、計算機等級測試和其他水平測試，成為取得學位的必要條件。也有一些學校在校規校紀中，對學生的考試作弊行為采取了取消學位的處罰措施。我認為這種規定看似具有合法性，但是卻超越了法律授予的權限。理由如下：

1. 法律依據。《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國學位條例〉的決定》第八條規定碩士學位、博士學位，由國務院授權的高等學校和科學研究機構授予，明確肯定了高校作為學位授予單位的法律地位。但是該條文同時規定，高等學校和科學研究機構的研究生，或具有研究生畢業同等學力的人員，通過碩士學位的課程考試和論文答辯，成績合格，達到下述學術水平者，應授予碩士學位：(1) 在本門學科上掌握堅實的基礎理論和系統的專門知識；(2) 具有從事科學研究工作或獨立擔負專門技術工作的能力。

從上述條文可以看出，雖然高校在學位授予上是法律授權組織，但是法律僅僅授予高校學位授予的權限，為了規范和限制高校對授予權力的濫用，法律對學位授予的標準又做了明確的規定，這就使得高校只能在制度框架內行使學位授予的權力，如加強對學生的課程考核、嚴格規范課堂秩序、規范學位論文的質量等。

2. 特殊權力適用范圍的有限性，即特殊權力必須在一定的約束條件下行使。《教育法》第28條規定學校及其他教育機構可以行使多項權力，其中有“對受教育者進行學籍管理，實施獎勵或者處分”的權利。從這條法規可以看出，高校作為行政主體，可以在無具體法律依據的情況下，享有制定校紀校規、對在校學生進行紀律處分等特殊權限[2]。盡管高校擁有法律賦予的權力，但這種權力下的自主管理不等同于具體管理行為的無限延伸，必須在程序上約束和規范這種自主管理權的使用，才能保證其合法性和公平性。因此，《教育法》第42條明確規定：“受教育者享有對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益提出申訴或者依法提起訴訟的權利。”[3]64由此可見，高校對學生的強制規定，涉及學生的受教育權，并且與學生的人身發展權息息相關，并不能由高校在沒有相關法律授權的情況下自行規定，否則，在發生矛盾時會形成多種判案結果，對相對人不公，對法律體系的完善也是一種警示。

三、完善救濟機制

我國著名行政法學家羅豪才教授在展望現代行政法制的發展趨勢時明確指出，特殊權力關系救濟將成為現代行政法制發展的一個重要趨勢[4]。我個人認為，高校納入特殊的權力關系范疇，在適用范圍上也必須堅守重要性理論的核心——只要涉及公民基本權利的重要事項，不論出于什么目的，必須由國家立法機關以立法的方式確定，而不能由行政機關自主決定。烏勒教授在1956年“德意志公法學者年會”上提交的一篇名為“論特別權力關系”的論文中，開始檢討該理論，并提出了一種區分“基礎關系”與“管理關系”的理論，以此來取代“特別權力關系”理論[5]。

高校對學生的這些硬性規定，法律尚未給出明確的救濟途徑和合理化的解決方案，基于此，我們認為針對一些硬性規定應該在程序上做如下的調整：

1. 建立違憲審查機制。從長遠發展來看，要從根本上解決特殊權力關系下的高校與學生之間的糾紛，必須建立有效的違憲審查機制。只有當司法機關擁有了審查學校的特別規定是否違憲的權力，才能使重要性理論和正當程序原則真正發揮法律救濟的功能，才能在憲法層面上保護學生的受教育權。另一方面，為了及時解決現實中存在的沖突，有必要對特殊權力關系下處理矛盾的原則以法律形式確定下來。

2. 建立完善的訴訟救濟制度。由于高校事業單位的性質，決定了高校在與學生之間的特殊權力關系中兼具民事責任和行政責任，所以他們之間的糾紛應該同時納入兩種訴訟制度，將兩者之間涉及基本權利的糾紛納入行政訴訟的受理范圍內。為了防止出現兩庭互相推諉的現象，應當賦予當事人自由選擇的權利。

3. 規范內部行政程序，拓寬救濟渠道。當前學生對高校做出的行政處分行為基本解決途徑是向有關部門申訴，這就使得很多因高校特殊的行政管理權力引起的爭議成了司法救濟的真空地帶。為了能夠在最大限度上保護相對人的利益，有必要完善程序，申訴、行政復議、行政裁決、信訪、行政調解等方面對這種特殊關系作相應的規定，保證在此范疇下的爭議能夠多渠道解決。

規范高校的性質，保證大學的自主管理和責任承擔相協調。在涉及學生重大權利的事項上細化規定，例如處分學生的程序規范化，將民事責任和行政責任明確區分開。“特殊權力關系，在為實現其關系所設定的目的所需要的范圍和限度內”，另一方面，“在特別權力關系中，在為實現其關系所設定的目的所必要的限度內，應尊重它的自主性的裁量權，司法審查不介入維護內部紀律而采取的懲戒處分。”[6]39并不是說高校所有的事務都是均由大學自主處理，而是指為實現基本法規定的科學自由和藝術自由，國家保障大學自主安排教學科研活動和其他內部事務[7]331。同時，保障受教育者在高校管理中維護自身權益的權利。

高校在中國的特殊地位決定了它在實際管理中的雙重性，一方面承擔著日常管理的民事責任；一方面承擔著行政處分和學位授予等方面的行政責任。如果對特殊權力在法律和程序上明確的加以限制和規范，那么高校與學生之間的矛盾和沖突自然減少，不僅有利于保障受教育者的合法權利，同時也有利于維護高校的正常秩序。

[1] 蔡震榮．行政法理論與基本人權之保障[M]．臺北：五南圖書出版公司，1999．

[2] 申素平．論我國公立高等學校與教師的法律關系[J]．高等教育研究，2003(1)．

[3] 秦惠民． 高校管理法制化趨向中的觀念碰撞和權利沖突——當前訴案引發的思考[C]//中國教育法制評論：1集．北京：教育科學出版社，2002．

[4] 羅豪才．現代行政法制的發展趨勢[J]．國家行政學院學報，2001(5)．

[5] 陳新民．中國行政法學原理[M]．北京：中國政法大學出版社，2002．

[6] 室井力．日本現代行政法[M]．吳微，譯．北京：中國政法大學出版社，1995．

[7] 高家偉．德國的自治行政制度[C]//羅豪才．行政法論叢：6卷．北京：法律出版社，2003．

Relationship between Colleges and Students on the Base of Special Powers Theory

FENG Lei
(Nanjing University, Nanjing Jiangsu 210093, China)

The relationships between colleges and students have been included in the areas of theory and practice. At present,some university force students to obtain degree before English level and other formal test finished. Daily management and self-management is divided based on the theory of special powers. How to take relief ways to guard students’ legitimate rights is also discussed.

university; special powers; relieve

G647

A

1006-5261(2011)04-0131-03

2010-03-04

馮磊（1988―），女，山東臨沂人，碩士研究生。

〔責任編輯 朱占青〕