強制拆遷中非直接利益沖突的成因及對策研究

楊勝江

（ 銅仁學院，貴州 銅仁 554300 ）

強制拆遷中非直接利益沖突的成因及對策研究

楊勝江

（ 銅仁學院，貴州 銅仁 554300 ）

我國社會轉型時期，強制拆遷中各種利益關系發生沖突，勢必導致非直接利益沖突的產生。其有用行政權力取代法律，忽視民意民生的主觀訴求，對各種利益關系未作平衡，以公共利益的名義假公濟私濫用行政權力等原因，均是引發社會不安定的因素。因此，必須貫徹以人為本，執政為民，依法辦事，健全制度，維護好公民的合法權益，并在實踐中及時化解矛盾，妥善處理問題，嚴格實行責任追究制方能有效地解決這一問題。

強拆； 非直接利益沖突； 成因； 對策

強制拆遷在特定條件下，依照一定的法律程序進行，只能是一種應急措施和權宜之策，并必須做好相應的輔助工作。在堅持以人為本，構建和諧社會的過程中，強拆其實是非理性不和諧的行為，如果盲目進行或在強拆中處理不當，都可能會導致社會群體心理上的共鳴和行動上的聲援，在各種誘因之下聚集人群，以非直接利益沖突的方式介入事件，把本應理智解決的問題演變成了復雜的、極端的矛盾漩渦。本文想就強拆中這種非直接利益沖突的成因及對策作些探討。

一、拆遷到強制拆遷的演變

改革開放以來，由于城市規劃和各種專項建設的需要，對城市國有土地的使用權實行再分配，以達到土地資源的合理配置，使土地利用效率最大化，這就需要拆除大量的舊房，在原有土地上進行各種新的開發建設。于是拆房、搬遷、補償、還建等行為便應運而生，隨之便產生了一系列的利益關系和法律關系。為此，多年來，有關部門制定了許多關于拆遷補償和安置的法規和規章。1991年3月國務院正式頒布了《城市房屋拆遷管理條列》（以下簡稱《拆遷條例》），標志著城市建設走上了依法拆遷的道路。但各地從自己的實際情況出發，有的是從特殊利益出發又相應推出了一系列拆遷規則和辦法，采取了各種不同拆遷方式，如：拆遷公司拆遷、行政機關強制拆遷、房屋主管部門的拆遷、政府拆遷辦的拆遷、開發商的擅自拆遷、街道拆遷辦的拆遷、政府委托拆遷等。甚至衍生出了一系列違法強拆、野蠻強拆、暴力強拆、欺騙強拆、流氓強拆，甚至停水斷電逼迫拆遷等。

愈演愈烈的強拆引發了社會不安與動蕩，不僅極大地破壞了和諧社會的踐行，而且進一步激化了干群矛盾，極大地影響了黨和政府的威信，損害了黨和政府的形象。雖然2011年1月21日《國有土地上房屋征收與補償條例》已明確取消了行政強拆，把強制拆遷的權利交給了法院，然而，新拆遷條例的出臺難絕暴力強拆，直到2011年7月28日中央電視臺還報道了安徽馬鞍山秀山新區在無批文、無手續的情況下仍在繼續強占農民耕地，致使農民無地可種，引起公憤的事；5月9日，貴州茅臺鎮為建白酒展示一條街，在搬遷補償和安置均未落實的情況下采取強拆手段，繼而導致群體事件；[1]5月17日，山西大同因強拆引發群體事件等。[2]這些接連不斷的暴力拆遷引起的群體事件、流血事件，不僅關系到公民財產權益的保護，更是關系到社會的穩定。

二、強制拆遷中導致非直接利益沖突的原因

近年來，因強制拆遷、野蠻拆遷、暴力拆遷而引發的社會矛盾日益突出，因被拆遷者不滿政府或開發商的強制拆遷而引發的暴力對抗、進京上訪、自焚等惡性案件不斷發生。這些惡性強拆案件，不僅引起社會公憤，而且還可能發展成群體性的不穩定因素，導致非直接利益沖突的產生。究其原因：

（一）強權代替法律。拆遷是城市改造中的必然舉措，拆舊建新是件好事。但是，由于拆遷與被拆遷的矛盾背后存在著土地征收、拍賣、建設等環節的利益，地方政府乃至更高層面都牽涉其中。法律對于行政機關的自由裁量權規范不多，房屋征收作為可能產生損害性的行政行為本應依法謹慎行事，但卻時常發生憑主觀意愿、憑長官意志在違法、違規地進行暴力拆遷的現實。除了政府自己違法強拆以外，多數暴力強拆、流氓強拆等雖不是政府直接行為，但多數是委托強拆的變種。委托他人強拆，這顯然是一種市場經營行為，實際上就是把權力與金錢利益結合起來。拆遷公司為了自己的經濟利益，就會不惜使用任何手段，暴力也罷，威脅也罷，欺騙也罷，流氓也罷，只要能達到目的就行。作為執行者的拆遷者在產生矛盾后還可順理成章地推脫為是執行任務，這就難以問責個人，這樣的情況明顯不利于被拆遷人。很多地方的拆遷已陷入野蠻拆遷的怪圈。拆遷人只考慮自己的任務，不考慮被拆遷人的利益，于是很多捍衛自己權利的住戶被扣上“釘子戶”的帽子，維護自己的合法權利成了沒有大局意識的違法行為。在拆遷中，先補償后拆遷是起碼準則，然而，被拆遷人常常是在沒有收到合理補償，有些甚至是什么補償都沒有得到的情況下就被強拆，這是典型的侵權行為。本來拆遷必須在雙方平等自愿的基礎上依法進行，可是，政府部門及委托的拆遷人卻無視法律，自恃強權，直接以強權代替法律，實行野蠻拆遷、暴力拆遷，甚至采取斷水、斷電、斷路等逼迫拆遷。如此嚴重侵犯老百姓合法權益的行為必然遭到群眾的共同反對，這些不滿情緒一有機會便會借機宣泄，產生不良的社會效應，導致非直接利益沖突的發生。

（二）忽視民意民生，激起社會群體的公憤。拆遷直接關系著人民群眾基本的生存條件，有的世代居住于此，有故土難移的情結，也有環境條件變化引起的失落情緒，有補償不足或補償不平的怨氣，更有的是全部家當就是唯一的生存條件，一旦失去就無法生存。此外，強拆產生的影響和壓力使被拆遷人背負一腔的怨恨和不平，心里承受力特別脆弱，一旦遭遇強拆就顯得極度弱勢，在萬般無奈的情況下只能絕望地以自焚、自殺等極端方式表示抗爭。由于事物是相互聯系的，現實中的每一個事物和現象猶如普遍聯系大網上的網結，各種事物和現象之間不僅有直接聯系，還有間接聯系。同理，在涉及利益關系時，沒有直接的利益關系，也必然存在間接利益關系。因此，每當聯系著的大網上任何一個事物和現象有情況時，就會給其他事物和現象造成直接或間接的影響，其他事物和現象就會從自己的立場出發對事物情況作出相應的反應。在別人遭遇強拆時，盡管不是自己的直接利益受損，但作為與自己相聯系的他人的利益受損，也不可避免地會影響自己，使自己遭受間接利益的損失。這種情況的出現，必然會引起非直接利益者的怨恨、抵制和反對，這種情緒一旦被別有用心的人利用或借助來制造混亂，就有可能會導致“非直接利益沖突”的發生。

另一方面，當這些非直接利益者目睹他人受損時，感受到公民利益無法得到保障，任何人都有可能成為受害者，必然會聯想到下一個受損的可能會是自己，于是，對弱勢群體遭受暴力的、野蠻的、非法的強拆就會產生心理上的共鳴、同情和行動上的聲援，在一定誘因之下聚集人群，以非直接利益沖突的方式介入事件，從而擴大沖突。對于這種沖突，如不能及時處理或處理不當，就可能會轉化為非直接利益者參加的沖突事件。

（三）假借公共利益之需，過度使用或濫用強拆，引發民憤。根據2011年1月21日公布實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》的規定，只有因公共利益需要征收房屋的，才可以實行強拆。該公共利益規定了六個方面的內容。①可是現實中，人們所見到的強拆并非都是因為公共利益的需要，有的是假借公共利益之名行個人利益之實，有的純粹是為了個人盈利，還有的強拆是官商勾結搞開發，為達到共贏目的假借公共利益之需而進行強拆，更有甚者是某些政府為賤買農民的使用權地，高價賣給房開商以賺取高額差價所進行的非法強拆。之所以會出現這些形形色色的強拆，其根源就是因為《國有土地上房屋征收與補償條例》的規定被擴大了，被濫用了，條例被曲解、被濫用就會貽害無窮。這種由部分強權濫用、官商勾結而產生的強拆，加上既有的一些不利于社會穩定與和諧的負面社會心理，就會導致多種不良社會心理，就可能會助長不滿心理的蔓延，這些不滿情緒在一定誘因之下就可能會聚集人群產生轟動效應，引發“非直接利益沖突”的發生。

（四）忽視了利益平衡原則的作用，損害了群眾的根本利益。拆遷導致的利益沖突和社會矛盾是各種各樣的，這些矛盾、沖突，無論哪一個處理不好，都可能引發影響社會和諧穩定的糾紛事件。近年來，暴力拆遷、暴力沖突或群體事件不斷的原因之一是當地政府和相關的主管部門在拆遷中沒有堅持利益平衡原則，未能用利益平衡原則規范拆遷行為。

第一，利益平衡原則要求正確處理公共利益與私人利益、整體利益與局部利益、長遠利益與短期利益的關系，平衡經濟發展與對特定公民、法人、其他組織權益保護的關系。現階段，在公共利益與私人利益、整體利益與局部利益、長遠利益與短期利益關系的處理上，在平衡經濟發展與特定公民、法人、其他組織權益保護的關系上，絕對的前者優于后者、或后者無條件地服從前者都是不可取的。必須是兩者兼顧，即使在兩者難于兼顧時，也不應絕對選擇前者而舍棄后者，而應在進行利益權衡的基礎上做出合理擇優。但目前很多拆遷糾紛和事件的發生，往往均源于當地政府過于重視GDP，過于重視經濟發展而忽視對公民、法人和其他組織權益的保護。錯誤地以為發展就是GDP增長，而GDP增長就是公共利益、整體利益、長遠利益。又因為房地產業被認為是拉動 GDP增長的靈丹妙藥，于是，支撐房地產業發展的拆遷就成為他們在一定時期內壓倒一切的“中心任務”，被拆遷人的一切利益都要給拆遷讓路。為此，暴力拆遷、野蠻拆遷在他們的“中心任務”和他們的“公共利益、整體利益、長遠利益”的旗號下均獲得了正當性。[3]這種片面的、絕對的以重視一方面而忽視另一方面的形而上學的做法，只見矛盾雙方的區別和對立，忽視矛盾雙方的統一和相互依存，無視雙方的相互作用會推動發展，極大地損害了私人利益、局部利益和短期利益，忽視了對公民、法人和其他組織權益的保護。必然激化社會矛盾，增加對抗情緒，引發群眾對政府的不滿，處理不當就會影響社會的和諧和穩定。

第二，利益平衡原則要求關注和照顧弱勢群體的利益。在涉及拆遷的各種法律關系中，被拆遷人往往是弱勢一方。很多拆遷糾紛和由此導致的暴力事件和群體事件的發生，大多是因為拆遷人、拆遷管理機關過分忽視被拆遷人的利益，肆意侵犯和損害被拆遷人的利益，如拆遷補償標準過低、安置住宿太差或是斷了人家的謀生之道，[3]處理方式過于野蠻、粗暴。如2011年3月15日安徽阜南工業園區假借國有工礦棚戶區的名義強行在城郊鄉六里村李莊、大田莊等幾十個村莊強拆民房，搶占耕地，官員買地，強搶成風，用武力強行征用耕地，強拆民宅，非法拘禁、威脅、堵截、打傷、打殘農民，甚至（村干部）揚言“打死一人頂多花八萬元了事”。[1]這些極端的做法引發了群眾的不滿，激起了公憤，在特定條件下必定造成惡劣影響。中國老百姓歷來同情弱者，藐視暴虐，敢于伸張正義。在拆遷中如若無視被拆遷人的實際困難，自恃強勢，必然激化矛盾，引發沖突，引起群眾的反感，導致包括非直接利益者在內的群體沖突事件的發生。

三、當前應對強拆中非直接利益沖突的措施

（一）要切實把以人為本、執政為民貫徹落實到城市規劃建設和征地拆遷的各項工作之中

要推動經濟社會發展，促進城市規劃建設，必須緊緊依靠人民群眾，充分調動人民群眾的積極性、主動性、創造性。要做到這一點就必須把以人為本、執政為民貫徹落實到我們的全部工作之中，不斷實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益。在現實的城市規劃和征地拆遷中，一些城市的領導者們，在重視“物”的建設過程中，極大地忽略了“人”的因素。在這些人看來，城市建設發展是“人”讓“物”，而不是兩者兼顧，更不是“物”讓“人”，以這樣的理念來指導決策，必然導致大量過度使用強拆，致使暴力強拆、違法強拆有了賴以生存的基礎和條件。城市規劃建設不能只見高樓大廈不見蕓蕓眾生，要體現以人為本的執政理念，關注民生，就不能“折騰”生活平穩祥和的居民。[4]否則只會加劇社會矛盾，增加對抗，最終導致暴力沖突。因此，規范強拆，禁止暴力強拆和違法強拆，首先就必須著力加強以人為本、執政為民的教育。要牢固樹立和自覺實踐以人為本、執政為民的理念，持之以恒地開展思想政治建設，打牢黨員干部堅持以人為本、執政為民的思想基礎；要加強馬克思主義哲學理論的學習，樹立科學的世界觀和方法論，力克唯心主義和形而上學。引導黨員干部牢固樹立群眾觀點，堅持黨的群眾路線，自覺站在群眾的立場上，堅持思想上尊重群眾、感情上貼近群眾、工作上依靠群眾，始終與人民群眾同呼吸、共命運、心連心。其次，要著力建立健全體現以人為本、執政為民要求的決策機制。做決策、定政策必須充分考慮群眾利益，充分尊重群眾意愿，統籌協調各方面利益關系，最大限度地防止因決策不當帶來損害群眾利益的問題。要堅持把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應作為制定政策的依據。把實現好、維護好、發展好最廣大人民的利益作為一切工作的出發點和落腳點。要建立健全民意反映機制，建立重大工程項目建設和重大政策制定的評估機制，健全決策失誤糾錯機制和責任追究制度，凡涉及群眾切身利益的重要改革方案、重大政策措施、重點工程項目在決策前都要廣泛征求群眾意見。

（二）嚴格依法辦事，建立健全制度，切實維護公民的合法權益

2011年1月21日國務院頒布了《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《條例》）決定取消行政強制拆遷，強制拆遷必須由政府申請法院強制執行；規定先補償后搬遷，禁止采取暴力威脅迫使搬遷；明確了征收補償標準和公共利益范圍；被征收人有權請求行政救濟和司法救濟等，為保障被征收人的合法權益提供了依據。然而有法可依是一回事，是否依法辦事又是一回事，《條例》的出臺并沒給暴力強拆畫上句號，最近仍然頻發的強拆事件提醒人們要真正貫徹落實好《條例》，切實維護公民的合法權益，除了必須強化責任落實、堅持依法行政外，如何在制度上有效節制乃至禁止強拆，仍是亟待解決的難題。

首先，必須規范強拆的適用條件。強拆應當是在極少數情況下才能使用的強制手段。作為一種例外手段，在數量和頻率上，肯定不能過多和頻繁使用，不能動輒用強拆對付大眾，必須是由作出房屋征收決定的市、縣級政府依法申請法院強制執行，法院方可據此執行強拆，甚至對于“拆違”（違法建筑物、構筑物、設施等）行為，2011年6月30日通過的《行政強制法》規定，當事人在規定期限內不申請行政復議、提起行政訴訟的，行政機關可以依法強拆。因此，決不能把強拆當成城市規劃建設的常態，否則，就會招致濫用強拆和強拆泛濫。

第二，必須對公共利益需要作出限制。客觀地說，《條例》規定的六個方面的公共利益需要在范圍上是恰當的，但在實際執行中，幾乎每個條款都可能被作出這樣或那樣的不同理解和解釋。因此，必須對六個方面的公共利益作出嚴格限制，對其進行具體的列舉、解釋，盡可能地縮小曲解、濫用的空間。

第三，重視公眾參與，合理確定補償標準。強拆對抗糾紛常常是因為補償標準“談不攏”。盡管有關部門相繼制定了很多、很細的補償標準，并有各種資質標準的評估機構和各種頭銜的權威專家進行房屋價格評估，但似乎都陷入公說公有理、婆說婆有理的爭論中。被拆遷人指責對方補償標準太低、太不合理；拆遷方則抱怨對方漫天要價、蠻不講理。面對各地不同的具體情況，怎么才能確定一個相對合理的補償標準呢？楊小軍先生提出的“就地購買標準”不失為一個大多數人可接受的標準。[4]也就是說，被拆遷人用補償款在自己被拆遷房的附近可以購置到符合補償面積的新房。現行的補償標準是評估標準、規定標準、重置標準、談判標準，各種各樣的標準幾乎都是按照房屋建筑價格計算的，但實際生活的房屋購買標準，不僅是建筑價格標準，而且還包含土地使用、地理位置、資源稀缺等因素。如若按照現行的補償標準，被拆遷人就無法用補償款在房屋被拆遷地購置符合補償面積的新房?，F行補償標準很大程度上是一個理論標準和建筑物標準，是一個與居民生活實際有差距的標準。要改變這種狀況，合理確定標準，就必須從實際出發，堅持就地購置補償標準，并建立與當地經濟發展水平相適應、收入增長幅度相協調的補償標準動態調整機制。另外，在制定規劃和拆遷補償方案時，必須堅持引入被拆遷戶參與決策的制度，對拆遷方案中的補償標準問題，必須完全公開，而不應是開發商和政府關起門來做。而且，還可以商定一個預防辦法，即被拆遷戶不同意拆遷補償方案的，政府就不批準拆遷補償方案，這樣就減少了因補償標準差距分歧引發的大量對抗沖突。

（三）及時化解矛盾糾紛，妥善處理突發事件，嚴格實行領導責任追究制

對征地拆遷中出現的矛盾糾紛，絕不能回避，更不能掩蓋，各地各相關部門都要建立健全群眾利益協調機制、訴求表達機制、權利保障機制、社會輿情匯集和分析機制，完善矛盾糾紛排查調處機制，及時化解矛盾糾紛，妥善處理突發事件。要認真做好矛盾糾紛風險評估和防范工作，分析評估易引發風險的環節和因素，提出預防和化解的對策措施。要認真搞好征地拆遷信息溝通與協作工作，及時掌握和化解苗頭性、傾向性問題，防止矛盾積累激化。要認真做好征地拆遷群眾信訪工作，暢通被征地拆遷群眾反映問題、表達訴求的渠道，各級領導干部要深入到問題反映較多的地方去接訪、下訪，廣泛聽取群眾意見，妥善解決群眾的合理訴求，把問題解決在初始階段。要建立健全應急預案，對征地拆遷突發事件，要及時采取有效措施，防止事態擴大。對社會廣泛關注的違法違規、強制征地拆遷典型案件，要及時公布查處結果，回應社會關切，避免出現過度炒作等不利局面。要及時總結依法拆遷、“陽光”拆遷、和諧拆遷的好經驗、好做法，組織力量正確引導社會輿論。

要認真貫徹落實《國務院辦公廳關于立即在全國開展征地拆遷制度規定落實情況專項檢查的通知》，加大查辦違法違規強制征地拆遷案件的力度，重點查處采取中斷供水、供熱、供氣、供電和交通等非法方式迫使搬遷的行為，采取暴力、威脅手段或突擊、“株連”等方式強制征地拆遷行為，以及2011年1月21日《國有土地上房屋征收與補償條例》頒布后仍然組織實施行政強制拆遷等行為。對有令不行、有禁不止、違規動用警力參與征地拆遷的，對工作不力、簡單粗暴、失職瀆職引發惡性事件和群眾性事件的，對違法違規征地拆遷行為不制止、隱瞞不報、壓案不查的，應嚴肅追究有關領導人員的責任。涉嫌犯罪的要移送司法機關依法追究刑事責任。對征地拆遷中官商勾結、權錢交易的案件，必須發現一起查處一起，絕不姑息。

以上對于強制拆遷中非直接利益沖突的成因及對策的探討僅屬作者的拙見，盼能有拋磚引玉之用。在建設和諧社會的實踐中，隨著事物的不斷發展，人們對此問題的探究會不斷深入，認識會不斷深刻，辦法和措施也一定會更全面、更完善、更具有科學性。

注釋：

① 2011年1月21日公布實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》規定，只有因公共利益需要征收房屋的，才可以實行強拆。該公共利益需要被規定為六個方面：國防與外交的需要；由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護，防災減災，文物保護，社會福利，市政公用等公共事業的需要；由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要；法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。

[1] 2011年多起強拆事件的背后，到底隱藏了什么？[EB/OL].http：//bbs.nfdaily.cn/viewthread.php actin=Printable&cti d=1120958.

[2] 山西大同官方證實居民樓遭拆遷公司半夜強拆[EB/OL].http：//news.qq.com/a/20110518/001371.htm.

[3] 姜明安.用法制平衡原則規范拆遷行為[EB/OL].http：//news.jcrb.com/xwjj/201011/t20101124-470579.htm.

[4] 楊小軍.如何從法律上治理暴力拆遷問題[EB/OL].http：//theory.gmw.cn/2011-05/30/content-201373 8.htm/.

On the Causes and Countermeasures of Indirect Conflicts of Interest in the Forced Demolition and Relocation

YANG Sheng-jiang
（ Tongren University, Tongren, Guizhou 554300, China ）

The emergence of the indirect conflicts of interest in the forced demolition and relocation is an inevitable result of various benefit conflicts during China’s social transformation period, which includes the serious consequences of power surpassing law and the impact of neglecting the people’s livelihood and opinions. Jobbery and abusing authority regardless of the effect of the principle of interest balance are factors which cause social unsteadiness. We must carry out the concept of humanism and assuming the power for the people, deal with issues in accordance with law, perfect the system, and protect the lawful rights and interests of citizens, as well as timely dissolve the contradictions and properly handle problems in practice. This problem can not be solved effectively before the system of accountability is strictly enforced.

forced demolition and relocation;indirect conflicts of interest;causes;countermeasures

（責任編輯 馬俊鋒）

C913 < class="emphasis_bold">文獻標識碼：A

A

1673-9639 （2011） 04-0071-05

2011-04-16

該文為國家社會科學基金項目《和諧社會視閾下“非直接利益沖突”現象研究》（09BSH010）的階段性成果。

楊勝江（1952-），男，貴州石阡人，銅仁學院副教授，主要從事法哲學的研究。