淺析農民工權益的法律保障

周 蓮,呂 軍

(1.武漢冶金管理干部學院 文法教研部,湖北武漢430081 2.武漢鋼鐵集團公司 宣傳部,湖北武漢430080)

縱觀當下,任何一個國家在從傳統社會向現代社會轉型過程中,必然經歷一個產業結構和城鄉結構的轉換過程,以及與此相聯系,經歷著由農業人口向非農業人口、農村人口向城市人口、農民向工人的轉換過程。由于特殊的二元經濟制度使然,我國的城鄉人口轉移并未像西方國家那樣經歷了農民向市民的職業、地域和身份同步的徹底轉變,而是經歷了由農民到農民工,然后再由農民工到市民的“中國”路徑。因此中國的農民工權益保護問題有著強烈的中國特色。

一、農民工權益遭受損害的表現及原因

(一)農民工權益遭受損害的具體表現

1.同工不同酬,工資待遇低,欠薪現象普遍存在

企業視農民工為“廉價勞動力”,降低工資水平,拖欠、克扣工資時有發生。據有關部門統計, 2009年,我國農民工年均收入10000元左右,而城鎮職工年均收入18000元左右,二者相差近一倍。即便是低水平的工資,企業也想方設法拖欠。2003年至今,清欠農民工工資的工作取得了一定成績,但由于維護農民工權益的長效機制尚未建立,拖欠農民工工資問題并未從根本上解決,在 2006年僅吉林省就查處拖欠農民工工資案件1145件,行政處理129件,涉及金額1075萬元,行政處罰47件,涉及金額81萬元。正是這種愈演愈烈的拖欠工資,以至于使農民工討要工錢的個別行為演變成群體的非理智行為。

2.同工不同權,超強度勞動普遍存在,休息權得不到保障

企業把農民工作為“超時勞動力”,作為農民工不僅工作時間長,而且從事超負荷的繁重勞動。據新華社2007年5月對北京、石家莊、運城三個城市外來勞動力的調查顯示,進城農民工每月工作約28天,每天工作約9.8小時。大大超出《勞動法》規定的每日工作不超過8小時,每周工作不超過44小時的法定工時。與城市本地勞動力相比較,進城農民工每月平均要比城市本地勞動力多工作56小時,相當于一周以上的正常工作時間。同時,有86.7%的農民工周六或周日得不到休息,有73.2%的農民工公共節假日得不到休息,女性農民工能夠享受有關生育法定假日的比例不足14%。

3.同工不同享,社會保障缺乏

農民工似乎是“高危勞動力”的代言人,面對各種安全事故的頻頻發生,農民工只能自認倒霉。那是因為對于城市職工而言,一旦成為一個單位的職工,單位就會按照《勞動法》的規定為其交納醫療、養老等保險金,而進城務工的農民工所享受到的社會保障幾乎為零。由于不是城市居民,他們無法享受城市居民所能享受的醫療保險、失業保險、養老保險、工傷醫療保險等社會保障。據四川有關部門調查,在縣級以上企業就業的農民工,僅有3.41%參加工傷保險,0.84%參加醫療保險, 0.83%參加失業保險,2.99%參加養老保險。尤為嚴重的是,農民工是工傷工亡的高危人群。據資料調查,有三分之一的城市農民工因工生過病,約60%的人生病后都是仗著年輕、體質好硬挺過去,約40%的人不得已而花錢看病,而看病支出絕大部分是自費,用人單位為他們支付的不足1/12。因此,絕大多數農民工是在社會保障缺失的情況下從事艱苦的高危工作,出了事故又很難得到合理的賠償,往往因殘致貧。這種貧困不僅僅是經濟意義上的貧困,而且是社會、文化層面的貧困。

4.勞動條件差,職業病頻發

當前一些用人單位著眼于眼前利益,為了降低生產成本,不注意改善工作環境,不給農民工配發必要的勞動保護用品,導致農民工職業病發病率較高,因工作中接觸有毒物品而中毒等事件也時有發生。特別是地處小城鎮的非公有制小型企業,由于企業的規模小,資金投入嚴重不足,機器設備陳舊老化,通風不暢或者根本沒有通風裝置,在這樣的工作環境中,許多農民工染上了嚴重的職業病。例如,中央電視臺《今日說法》欄目就多次報道南方一些城市的外資企業因不注意勞動保護而發生了農民工累死車間,集體中毒等事件。

5.教育權得不到保障

教育權得不到保障主要體現在兩個方面：一是農民工自身的受教育權得不到保障,農民工到城鎮就業,雖然解決了生存問題,但還要學習技能、積累經驗,以獲得穩定就業的能力,適應城市生活。而農民工在進城時就在文化教育程度上與城市同齡人存在著先天差距,如上海2009年對外來流動人口調查表明：73.9%為初中及以下文化程度。農民工進城后因本身經濟條件較差,往往難以支付市場機制下的培訓費用,城市龐大的繼續教育體系對他們來說是不存在的,而政府和用人單位又因缺乏經費投入且無明確的政策保障,不可能對農民工進行培訓。同時,用人單位過度延長農民工勞動時間,更不可能使農民工有其他再學習的機會。二是農民工子女的受教育權得不到保障。目前對于進城務工人員的子女的受教育問題缺乏相關的規定,也沒有專門的社會保障體系。在人地兩生的城市,農民工子女的受教育問題是他們最為棘手的問題。城市正規學校入學的戶籍制度使很多農民工子女即使在義務教育階段也無法進入正規學校接受教育,就算能夠進入也需要繳納高額的借讀費,贊助費等。很多農民工沒有辦法只好將孩子送入沒有教學質量保證的專門為農民工子女創辦的學校或者帶子女回老家入學。

(二)農民工權益遭受損害的原因

1.社會原因

(1)從農民工自身角度看,農民工文化素質水平低,法律意識薄弱,缺乏維權意識和能力,這是農民工權益受損的內在原因。由于勞動力過剩,農民工又處于弱勢,為了不失去工作,他們首先考慮的是如何確立勞動關系,而對于如何維護自己的合法權益很少事先考慮,甚至毫無考慮,所以很容易陷入那些善于坑騙的用工方所設置的陷阱。很多農民工在自己合法權益受侵犯時,不懂得通過合法手段保護自己;有的農民工雖有維權意識,但考慮自己無權無勢,不敢維護自身權益;有些農民工由于法律知識缺乏和法制觀念淡薄,在維權中因證據不足求助無門,往往鋌而走險,采用非法手段和極端手段維權,極易造成社會危害。

(2)傳統戶籍制度所形成的城鄉二元結構造成農民工民主平等權的喪失,這是農民工合法權益得不到有效保障的最深層次的原因。中國長期的城鄉二元結構,是靠以戶籍制度為核心的一系列制度來維系與運行。戶籍制度就是管理住戶和人口的制度。我國的戶籍制度是一種“社會屏蔽”制度,它將中國社會的一部分人排除在城市工業文明之外。農民工無論進城打工多久,也不論在城市居留多久,只要你沒有城市戶口,就無法改變你的農村戶口的身份和地位,許多面向城鎮居民的優惠政策,農民工就無法享有。近年來,國家雖然多次對戶籍制度進行調整,逐漸放寬了對農民進城的限制,但在政策落實、采取措施的力度和范圍方面還很不夠,仍舊沒能改變農民工的基本現狀,使他們無論在子女教育還是社會保障方面都無法享受同等待遇。

2.法律原因

(1)農民工處于法律權利享受主體的邊緣地位,維護農民工合法權益的法律法規不夠健全。農民工作為上世紀80年代以來我國城市化進程中出現的特殊群體,他們具有農村戶口卻在城鎮務工,他們的邊緣性身份導致了他們在社會上的邊緣性地位,而且在市場經濟中,企業作為理性的經濟人,其理性是有限的,如果沒有充分有效的約束力量,他們不會自覺地遵從道德承諾,并將追求利益最大化的行為約束在合理的限度內。處于經濟轉型期,這種約束力量的缺失突出表現在道德的內在規勸力度不足和法律的外在強制約束不足等制度因素上。在適應市場經濟的勞工關系的法律法規還不健全、不完善。有關農民工問題的法律法規尚未出臺;有些法律法規原則性過強,操作性差,造成現實生活中的法律虛化;有些法律漏洞多,難以適應現實經濟生活發展的要求。法律制度的真空使企業侵害農民工的行為得不到強有力的控制。

(2)農民工工傷、醫療、失業、養老等保險缺失,缺乏維護農民工合法權益方面的單行法規。我國當前的《勞動法》、《勞動合同法》以及各種《安全生產法》,雖然規定了一些保護工人的經濟、安全、生命健康等權利的內容。但這些都是為所有工人所作的比較籠統的規定。農民工作為特殊的社會群體,在社會經濟生活中的作用和地位越來越重要。但是,我國目前還沒有制定專門保護農民工權益的法律,在保護農民工這一特殊群體的權益上還存在盲區,導致保護農民工權益缺乏直接的法律依據。

(3)對嚴重侵害農民工權益的雇主,追究責任方面的立法和執法力度不夠,勞動者相對用人單位來說明顯處于弱勢地位,但勞動法并沒有向勞動者傾斜,使得勞動者,特別是農民工,無法使自己的合法權益得到切實有效的法律保障。法規的操作性也不強：如《勞動法》規定,訂立勞動關系應當簽訂勞動合同。對于故意拖延不訂立勞動合同的用人單位,由勞動行政部門責令改正;對勞動者造成損害的,應當承擔賠償責任。但在現實生活中,對于不簽合同的用人單位,行政機關沒有采取有效的制約手段。

二、農民工權益保障的法律保護的缺陷

如前所述農民工的合法權益經常性的遭受侵害的三大原因,這已經成為構建社會主義和諧社會的最大障礙。雖然我國在法制建設方面已經取得了很大進步,國家也仍然在加強立法建設,但是關于勞動者權益尤其是農民工權益的法律法規還很不成熟。就我國對農民工權益的法律保障而言,總結后我們不難發現以下三大問題：

(一)立法缺陷

第一,勞動立法嚴重滯后,相關法律、法規和規章、制度出現空白或沖突。現行《勞動合同法》在執行過程中已反映出法律規定過于原則、籠統,缺乏操作性的問題,而與之配套的《勞動爭議處理法》之類的單項法規遲遲未能出臺。很多調整勞動關系方面的規范是以政府政策形式做出的,各種條例、決定、通知和規定之間缺少必要的銜接,不能形成統一的、配套的法律體系,致使實踐中的許多問題無法可依。同時由于“法出多門,各行其是”,各地方、各部門的規章、制度的內容不一,適用范圍也不盡一致,有的甚至出現了矛盾與沖突,使一些本來已有的勞動立法也陷入“有法難依”的困境。

第二,沒有統一的社會保障基本法,現有相關立法層次低且范圍狹窄,農民工得不到相應的社會保障權利救濟。

(二)司法缺陷

首先,由于我國對勞動爭議案件是實行“先仲裁,后訴訟”的解決方式,導致農民工在發生勞動爭議之后尋求公力救濟的金錢和時間成本過高,而救濟效率卻很低,同時在實踐中常常出現超過仲裁時效而并未超過訴訟時效,但由于勞動爭議必須先經過仲裁法院才予以受理,導致那些貽誤了申請仲裁機會的勞動者也失去了通過提起勞動合同糾紛的民事訴訟的途徑,來實現自身訴權的機會,落入“告狀無門”的境地,結果使得大部分農民工的合法權益得不到及時保障。

其次,在勞動爭議案件舉證責任方面,套用民事案件審理中的“誰主張誰舉證”的訴訟原則,而大多數農民工文化素質普遍不高,法律知識貧乏,往往無法舉證或舉證能力有限,也不利于農民工權益的保護。

再次,現行法律援助制度不健全,使得處于弱勢群體地位的農民工很難獲得法律援助。

(三)執法缺陷

首先,勞動行政部門部分人員素質較低,在審查合同的過程中未能對某些違法的條款提出修改,執法不嚴。

其次,一些勞動爭議案件經法院處理后執行難。有些用人單位對法院生效的判決拒不執行,但鑒于判決內容的特殊性,法院又無法強制執行。如法院判決撤銷用人單位對勞動者開除、除名、辭退或解除勞動合同決定的案件,一旦用人單位拒不執行法院判決,法院就無法強制其安排工作,勞動者因此基本失去了在本單位就業的機會。這必然會削弱法律的權威性,同時也降低人民對法律的信任度。

三、解決農民工問題的途徑

鑒于以上問題,法律作為權利保障最后的、也是最為有效的途徑,應該受到我們的重視,并將其作為解決農民工問題之大計,因此國家應大力完善農民工權益法律保障的各項制度,合法有效地維護農民工的合法權益,更好地實現構建和諧社會的目標。筆者認為完善農民工權益的法律保障應從以下兩個方面入手：

(一)社會方面

1.繼續深化二元戶籍制度的改革

改革城鄉的二元戶籍制度對于建立和完善社會主義市場經濟體制、加快城市化步伐、擴大內需、促進經濟發展以及國家長治久安都具有重要意義。傳統的戶籍制度已經不適應新的經濟發展趨勢,因此,政府應下決心及早對現行戶籍制度進行改革,徹底打破農業戶口與非農業戶口的身份限制,允許在城市有合法固定住所、穩定職業或生活來源的人員,根據本人意愿辦理城鎮戶口,逐步實現公民遷徙自由,推進城鎮化,減少農民數量,最終解決我國的“三農”問題,消除社會保障領域存在的二元現象。另外戶籍制度改革還要消除附加在戶口上的城鄉居民不平等權利,讓進城務工的農民在政治權利、就業求職、權益維護、社會保障、子女受教育方面與城市居民一視同仁,逐步建立起人口自由遷徙、城鄉一體的一元戶籍管理制度。

1.與工作平臺進行對接: 演習前10 d，中心領導率領醫療隊骨干赴某型登陸艦所靠碼頭，開展后勤帶動演練對接活動，對艦艇現有衛勤力量進行了人員、裝備及技術調研，實地查看和論證了醫療指揮組、手術組、收容處置組、重傷救治組和醫療保障組等5個醫療組室的展開區域，模擬演練了傷病員在艦艇上前接、救治與后送等全流程。演習前9 d，組織醫療隊討論軍事演習后勤帶動演練方案和實施計劃。演習前8 d，參加上級機關組織的演練方案對接會，了解整個演習計劃和醫療隊演練目的，進一步修訂完善方案，明確醫療隊物資搬運協調、上艦時間、模擬傷員、擔架員的派出、住艙及機動運力等問題。

2.提高農民工自身素質,增強其就業能力和維權意識

首先,農民工應加強自身學習和各類技能的學習。《國務院辦公廳關于進一步做好改善農民進城就業環境工作的通知》中,要求各級地方政府要積極采取措施,引導和鼓勵農民工自主參加職業教育和培訓,鼓勵用人單位、各類教育培訓機構和社會力量開展農民工職業技能培訓,提高農民工的就業能力,使其在勞動力市場上能占據主導地位;其次,應加強針對農民工的法制宣傳,有針對性地選擇農民工集中的貧困農村、改制國有企業、建筑工地、大中型煤礦企業、個體私營企業、火車站等地方進行宣傳,提高農民工的法律意識,使更多的農民工了解法律援助、勞動仲裁和民事訴訟等相關法律知識以及自身所享有的合法權益,使他們知道如何通過法律維護自身的合法權益。

(二)法律方面

1.在立法方面,構建立體化多層次的法律保護體系

我國憲法明確規定公民平等地享有受教育權,勞動權等基本人權,應通過各部門法律、行政法規、地方性法規使憲法賦予所有公民的各項權利能在農民工身上得到具體、全面、充分地落實。當前,除了《勞動合同法》和國務院頒布的《工傷保險條例》所做的寬泛的規定外,農民工權利幾乎沒有明確的法律保障。所以首先應制定專門的《農民工權益保護法》,該法應當規定農民工的各項基本權利,確立保護農民工合法權益的各項基本原則和制度,用專門章節對農民工的職業培訓、就業指導、勞動條件、居住環境、政治權利、社會地位和待遇、子女入學等做出原則性規定。任何單位或個人不得歧視和侵犯。同時,還要制定與之相配套的地方性法規,使之具有可操作性;其次,應對《勞動合同法》進行具體的完善,使它能夠更好地保護廣大農民工,同時要制定與之配套的集體合同法、工資法、勞動保護法、勞動監察法、勞動爭議處理法等。在勞動法或相關配套法律法規中,應規定不準歧視農民工的用人原則;農民工勞動爭議處理費由用人單位預先墊付原則;用人單位招用農民工的特定義務;確立勞動爭議或裁或審的制度;農民工工資預先執行制度;明確最低工資支付制度等。

2.在司法方面,要對農民工確立特別保護制度

(2)擴大勞動爭議案件舉證責任倒置的適用范圍,加重在各種資源上均占優勢的用人單位的舉證責任,減輕處于弱勢地位的農民工的舉證責任。

(3)搭建法律援助通道,各級政府相關職能部門要成立專門的農民工法律援助中心,加大對農民工法律援助的財力和人力支持,使得農民工在合法權益遭受侵犯的時候,能夠免費獲得法律援助,更好地維護自己的合法權益。

3.在執法方面,要加大勞動執法的力度

勞動行政部門執法不嚴是導致農民工權益不斷遭受侵犯的一個重要因素。所以,應加大勞動執法力度,必須明確監督主體的職責和權限,建立嚴格而科學的執法監督機制。加強勞動監察部門在人力、物力、財力、技術等方面的配備和支持,加強勞動處罰力度。

農民工作為上世紀80年代以來我國城市化進程中出現的特殊群體,他們具有農村戶口卻在城鎮務工,他們的邊緣性身份導致了他們在社會上的邊緣性地位,在權力享有上存在諸多盲區。又由于其自身和社會的原因導致其權益經常遭到侵害,而目前我國關于農民工權益保障的法律更是虛有其表,并沒有真正地落到實處,真正地為農民工“轉正”。而在我國建設和諧社會和法制社會的過程中,關注農民工這個龐大弱勢群體的利益,賦予其應有的社會地位,依法保障其合法權益,不僅關系到國家的安全和社會的穩定,更關系到我國社會主義現代化建設戰略目標的實現,是構建社會主義和諧社會的應有之義。進一步做好農民工工作,對于改革發展穩定的全局和順利推進工業化、城鎮化、現代化都具有重大意義。只有以上的問題得以解決,只有真正把政策法律落到實處,只有解決好農民工的問題,才能算是真正意義上的讓政府服務之光、法律正義之光、社會和諧之光普照萬民,為人民帶來中國特色社會主義的福音。