我國新型農村社會養老保險運行的制度問題與對策

牛忠志,曹淑偉

(山東科技大學法學院,山東青島 266510)

我國新型農村社會養老保險運行的制度問題與對策

牛忠志,曹淑偉

(山東科技大學法學院,山東青島 266510)

當前我國社會保障制度建設的重要任務之一是構建新型農村社會養老保險制度。《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》在實施中存在對新型農村社會養老保險制度缺乏法律的支持,缺乏穩定性;基金保值增值難;保險金的使用缺乏監督約束等問題。就此提出秉承權利本位與宗旨,推進農村社會養老保險立法;創新投資經營機制,實現保值增值;完善監督網絡,加大監督力度等對策建議。

新型農村;社會養老保險;養老保險制度

市場化、工業化、城市化的加快,使得農村原有的由家庭保障、土地保障、集體保障構成的三角型保障體制逐漸解體,農村養老逐步成為熱點、難點問題。在新形勢下,2009年9月1日,國務院發布了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》(以下簡稱《新農保意見》),決定開展新型農村社會養老保險(以下簡稱“新農保”)試點。目前,各地正積極推進試點工作,并積累了一些成熟的經驗,新型農村養老保險已經呈現出一些規律性的特點。我國農村社會養老保險事業進入了一個新的歷史發展階段。

一、新型農村社會養老保險運行優勢

(一)可持續性強

新型農村養老保險摒棄了老農村社會養老保險(以下簡稱“老農保”)完全個人儲蓄積累模式,采取了社會統籌與個人賬戶相結合模式,繳費型社會保險制度成為現在及將來的制度框架。參保農民承擔繳費義務,加上集體補助與政府補貼,共同構成了農村社會養老保險的財務基礎。多方承擔繳費責任,使得新農保具有了穩定廣泛的基金來源,夯實了制度發展的根基。

參保農民自愿選擇每年100～500元的繳費檔次,這一幅度的繳費水平均在農民的可承受能力之內。若以每戶四口適齡參保對象計算,每年養老保險費用在400～2 000元之間,對于絕大多數家庭來講是適宜的。政府則履行財政補貼、經費支持、稅收優惠等義務,因而承擔有限而適度的責任。并且,在不同的人群、不同的時間段,政府責任輕重有別:參保農民選擇的繳費檔次越高,政府責任相對越輕;參保農民年齡越小,政府責任相對越輕。突發事件(如自然災害、地方動亂)和特殊情形(如貧困、殘疾)致使部分農民不能繳費,政府承擔補貼責任。

中央確定的基礎養老金每人每月55元,每年660元,而2008年末我國60周歲以上老年人口達1.59億,農村老年人口有1億多,一年的基礎養老金為660多億元,不到2008年中央財政支出的2%[1]。政府財政投入主要用于保證兩次生育高峰帶來的老年人養老金的無風險支付,還用于彌補通貨膨脹等因素造成的財務缺口。政府財政補貼責任相對較輕,存在繼續提升的空間。財政補貼支撐著農村社會養老保險制度的長久發展。

(二)覆蓋面廣

目前滿60周歲且符合條件的、子女已經參保的老年人,由政府直接全額支付基礎養老金,現收現付。按照平均余命10年計算,可以領取的養老金總數為6 600元。因此,老年農民積極踴躍參加新農保。但將60周歲的老人領取基礎養老金與其符合條件的子女必須參保相掛鉤,可能使得一部分最困難最需要幫助的老人因子女由于貧困等原因不參保而無法及時享受保險權益,這也是政策為盡早實現全覆蓋而在兩難之中的無奈選擇。

16～45周歲的中青年農民,距領取年齡超過15年(含15年),應按年繳費,累計繳費不少于15年,其繳費期為44～15年;地方政府對參保人繳費給予補貼,每人每年30元。如果選擇最低檔次,按照平均余命10年計算,16周歲個人繳費、地方補貼、中央補助分別為4 400、1 320、6 600元,可以領取的靜態養老金總數為12 320元;45周歲個人繳費、地方補貼、中央補助分別為1 500、450、6 600元。如果選擇最高檔次,按照平均余命10年計算,16周歲個人繳費、地方補貼、中央補助分別為22 000、1 320、6 600元,可以領取的靜態養老金總數為29 920元;45周歲個人繳費、地方補貼、中央補助分別為7 500、450、6 600元。

盡管在15～44年的繳費期內存在著通貨膨脹、社會平均工資上漲等情況,每千元的現實購買力不一定少于15～44年后的購買力,但是靜態計算下財政補貼總數數額之大,足以使廣大農村居民踴躍參保,積極性和熱情空前高漲。根據仿真測算,2011年后參保人數急劇上升,2015年前后穩中有升,2020年之前基本實現全覆蓋。

(三)便攜性強

新農保雖然實行統賬結合,但由于采取了特殊的財務處理技術,仍然具有較強的便攜性。地方政府對參保人的繳費補貼,并不進入社會統籌,而是全部記入個人賬戶,這樣就使得地方政府補貼如同個人賬戶一樣可以跨地區流動。全國每年基礎養老金為660多億元,既包括中央財政對中西部地區的全額補助,對東部地區50%的補助,也包括東部地方政府上解補足的另外的50%(普惠式養老金應由中央和省級財政共擔,因為這部分養老金相當于全國統籌,基本不存在信息不對稱問題,支出核定較為明確,適合層次較高政府支付)[2-3]。

如果地方上解中央,該基礎養老金660多億元便形成以全國為統籌單位的社會統籌部分,社統部分在全國范圍內具有100%便攜性,所以不會產生養老保險關系接續難問題,對勞動力的自由流動不產生阻礙作用,為中青年農民靈活就業提供了安全預期,便于銜接其他養老保險制度,有助于全國統一勞動力市場的形成。如果地方不上解中央,省級政府依照慣性將該50%分解給地、縣,將又產生統籌單位問題,由地、縣統籌到省級統籌到全國統籌,耗費人財物、存續時間長,產生一定的養老保險關系接續難問題。但其所占社會保險基金總規模的比重較小,不足以影響社會統籌部分便攜性強的大局,不會從根本上阻礙全國統一勞動力市場形成。

二、新型農村社會養老保險運行弱點

(一)缺乏法律的支持,制度缺乏穩定性

新型農村社會養老保險仍是從中央或地方某些領導人“德政工程”、“惠民工程”的視角來建立并實施的。而養老保險事業系于中央或地方領導人的意愿有無及熱情程度,容易受到國家政治、經濟等情況變化的影響,不能從根本上改變我國長期以來依靠政策、文件推進的定勢。中央僅僅制定宏觀的原則性政策,而社會養老保險事業的具體實施還要依靠大量紛繁復雜的多個部門擬定辦法、措施。總體上立法層次低,立法分散、無序,部分法規還處于試行、暫行階段。新型農村社會養老保險不能成為政府與農民之間穩定而長期的契約關系,尚不具有社會保險繳費期長、安全性強、永久存在、持續發展的特性。制度上的不穩定是現行農村社會養老保險制度的一個很嚴重的問題。農村社會養老保險基金的籌集、運用及養老金的發放,都不是按照嚴格的法制化程序執行的,而是根據地方政府的政策來運作,這就造成了基金管理透明度低,缺乏監督[2-3]。

例如,現行的社會養老保險費仍然由省級政府決定由稅務機關或者是社會保險經辦機構收繳。在運行中,各地的收繳時間、期限、程序等不盡相同,給參保農民異地繳納帶來了困難,養老保險制度本身的協調性與自成系統傾向受到損害。相對而言,中青年農民更關心眼前現實的勞動收入,缺乏積極參保的熱情,更沒有長期繳費、長繳多得的觀念。《新農保意見》規定個人賬戶儲存額按一年期存款利率計息,并規定只要在60周歲前繳費年限滿15年即可領取養老金,這助長了長期繳費不劃算,以至不如定期存款,更不如自己經商搞個體的意識。地方政府任期短,個人繳費時間長,地方激勵辦法的不穩定、不連續,中青年農民不安全感油然而生,阻礙了社會養老保險基金的籌集。由于得不到法律的強有力保障,農民、集體與政府之間的權利義務關系不明確,一方違反權利義務關系的法律責任不清晰,仲裁機構和司法機關難以依據有效的法律法規充分支持農民的合法訴求、維護其正當權益。

(二)基金保值增值難

目前政策對農村社會養老保險基金投資工具予以嚴格限制,投資工具極為單一,僅僅限于銀行存款、購買國債。操作簡單安全性高也確有必要,然而被動保守、收益率低卻影響基金原有價值量和購買力。“個人賬戶儲存額目前每年參考一年期存款利率計息”,而近年來“一年期存款利率”常常低于物價上漲指數。譬如2007年,CPI的上漲幅度是5.4%,而一年期儲蓄利息卻不過3%～4%[4]。基金收益率低于CPI指數,其保值都成問題,何談增值?

在當前農村金融體系發展滯后、市場競爭混亂無序的情況下,社會保險基金直接投資比例較小,委托國有商業機構、私營機構進行投資的比重更是微乎其微,難以利用微觀經濟主體的高效率提高基金收益、擴大基金規模。大部分地區社會保險機構于是更傾向于存入銀行,考慮到銀行利率下調、通貨膨脹等因素,基金更是雪上加霜。由于缺乏政策引導和輿論宣傳,社會各界對農村社會養老保險認識不足,捐贈、贊助以及其他各種非經營性“預算外”貢獻較少。隨著時間的延伸,社會保險基金貶值風險日益加大,不能充分滿足人口老齡化高峰期的保險待遇需求,危及將來的養老金支付水平,老年人的合法權益將難以有效保障。

(三)缺乏外部監督機制監管力度不夠

農村社會養老保險基金預算仍然按照行政部門編制、政府批準、部門執行的運行路徑,政府對保險基金具有絕對的控制力。然而政府及其部門容易受多重行政目標的影響和自身利益的干擾,財政補貼資金及時到位情況不容樂觀,恪守職責、嚴格執法殊成問題。在當前缺乏立法監督的情形下,財政違規難以糾正,部門違法難以問責,客觀上縱容了失職瀆職、違法犯罪行為的發生。

雖然國家秉持政事分開、政企分開的改革原則,但在大多數地區養老保險基金由當地社會保險行政部門獨立管理,集征繳、管理和使用三權于一身,缺乏有效的監督,并且重要事務受政府領導,所以社會保險行政部門及政府擠占、挪用、貪污、揮霍基金時有發生,屢禁不絕。部分地區建立了社會保險經辦機構,初步實現了政事分開,社會保險經辦機構負責保險費征繳、支付。有些地區的農村社會養老保險基金管理委員會并沒有真正發揮指導、監督作用,其職能已經變相地由農村社會養老保險經辦機構代為行使。于是經辦機構集具體事務辦理與監督權力于一身,客觀上又導致新的道德風險產生。

三、新型農村社會養老保險運行的完善對策

(一)秉承權利本位與宗旨,推進農村社會養老保險立法

農村社會養老保險作為國家的一項法制事業,必須通過一定的社會立法手段去實現。西方發達國家的農村養老保險是通過國家立法形式實行的一種強制性社會保險,具有法律強制性、保障基本性和國家保證性特點[5]。德國1957年頒布了《農民老年救濟法》,將農民納入到社會養老保險體系之中。1994年6月德國頒布《農業社會保障改革法》,為獨立經營的農民、配偶和共同勞動的成員提供單獨保障,不僅明確規定了繳納保險費的原則、獲得社會保險待遇的條件及標準,而且規定了社會險機構對基金的管理和監督以及為被保險人提供法律救助的職能,對政府管理機構和被保險人都具有約束力[6]。日本1959年就頒發了《國民養老金法》;此后為了提高農民年老后的生活水平,1970年制訂了《農民養老金法》[7]。法國、波蘭也制定了針對農村人口的養老保險制度[8]。

農村社會養老保險立法具有許多不可代替的優勢:首先,法律的穩定性、普遍性、強制性決定了農村社會保險制度的長期存在、持續發展、制度統一,不僅克服了封建時代的恩賜形式,而且不會因領導人的改變而改變,避免了人治的主觀隨意性。其次,立法過程中各種階層、集團的利益博弈,使得政府、社會、個人的利益趨于均衡,而不僅僅代表政府觀點。立法明文規定社會成員和政府的基本權利和義務,權利義務相平衡。立法的民主程序、公開透明,也有助于農村社會保險方案的科學合理。再次,立法使社會養老保險的具體執行更加制度化、規范化。行政執法因此具有統一的標準、統一的尺度、統一的程序、統一的步驟,產生必須嚴格執法的強制性外在壓力。最后,公開、公平、公正的司法監督得以真正發揮效力,確保社會養老保險基金的安全,為農村社會保險事業的健康發展保駕護航。

(二)創新投資經營機制,實現保值增值

在統帳結合制度下,積累而來的龐大的社會保險基金只有通過投資運營才能保證基金不隨通貨膨脹而貶值,滿足未來的支付請求,表現制度的優勢。保險基金投資運營必須在保證基金安全前提下進行市場化運作,發揮經濟人的理性,以最小的成本獲取最大的收益,實現保值增值。

我國統籌賬戶部分屬于共(公)有產權,部分屬于國有產權;養老保險的個人賬戶是私有產權。統籌賬戶基金實行現收現付制,具有短期性、高流動性,難以快速形成基金積累;而個人賬戶基金實行積累制,來源穩定,積累的規模巨大[9]。所以,根據其不同產權及性質宜實行統賬分離、分類投資。將社會統籌基金記入銀行專戶,納入一般預算管理,主要購買國債和銀行存款,滿足農民最基本的生活需求;將個人賬戶基金進行委托投資。由地方社保經辦機構的直接投資轉化為由省級社會保險經辦機構委托外部金融機構進行投資管理,實行市場化運營[10]。在保險基金純積累階段,多選擇收益率較高的長期資產,如股票、投資基金、不動產;臨近養老金支付階段,適當向流動性資產傾斜,如銀行存款。應當提高運營層次。將養老保險基金全部或部分上繳,由省級部門負責保值增值并承擔責任。省級部門不能實現保值增值的,可以將基金交由國家有關機構和基金公司運營[11]。可以構建國家新型農村社會養老保險基金理事會或國家新型農村社會養老保險基金政策銀行[12]。

智利政府規定:只要擁有3 000名參保人且有12億美元資金,即可成立AFP,負責建立個人賬戶,投資運作,其他企業不得從事經營。參保人自由選擇AFP,并可以在不同的AFP之間轉移賬戶。AFP運營,提高了服務、管理水平以及投資回報率。借鑒此,我國社會保險經辦機構可以成立自己的投資經營公司,即設立具有資本市場主體資格的法人,也可以委托其他私營機構投資。社會保險基金投資經營機構一般是專門進行資本的市場運作、實現社會保險基金保值增值的營利性企業法人。基金投資經營機構只接受社會保險行政機關監督,不受干預。投資經營機構利用其技術優勢、資金優勢、專家優勢、信息優勢,通過多樣化的資產組合在資本市場運作,分散、克服非系統性風險,努力獲得高回報、高收益。通過基金經理對其養老金未來給付的最低擔保和分享參數,可以降低參保人風險[13]。在使投資機構自身受益的同時,還要使社會養老基金收益率等于或大于同期通貨膨脹率,實現基金保值增值。因其公私皆可經營,宜建立嚴格的篩選、準入制度與退出機制。

國際上養老保險基金的投資方式主要有:銀行存款、國庫券及其他各種債券、股票、投資基金、抵押貸款及不動產,以及直接興辦企事業。土耳其1980年規定社會保險基金可以用40%投資不動產,60%投資證券、股票。我國可適當拓寬投資工具,從低風險的單一型投資轉向安全、高效并重的組合型投資。中央政府可以每年發行農村社會養老保險基金專項優惠債券,或制定農村社會養老保險基金銀行儲蓄優惠利率[14]。在不影響基金總體安全前提下,將少部分資金投資于股票、房地產等行業,投資風險雖大但收益率高,增值作用明顯。可面向參保農民提供小額貸款,拓寬個人賬戶的功能,這既解決了參保農民生產、生活的燃眉之急,又使保險基金有所收益,解決個人賬戶資金長期封閉閑置與農民個人用資需求不匹配的矛盾,實為雙贏之舉。國家可以允許保險基金投資大型基礎設施建設,以增加社會保險基金的收益。到資本市場盈利率較高的國家實施跨國投資也是未來的發展方向。另外可以借助國家政策和社會宣傳,不斷增加政策性收入,獲取捐贈和贊助收入以及其他各種非經營性收入來輔助養老基金增值。可設立養老保險基金投資風險準備金。當基金投資公司遇到嚴重風險,致使地區性養老基金的給付出現困難時,可由該準備金給予暫時的彌補。

(三)完善監督網絡,加大監督力度

社會養老保險基金是個人繳費、中央補助、地方補貼組成的公共基金,我國對社會保險基金應當實行嚴格的監管,構建完善監督網絡,加大監督力度。

第一,構建立法監督和司法監督機制。立法機關主要監督財政補貼是否及時到位、政府直接負責人承擔何種法律責任和如何承擔的問題,并審議批準保險基金預決算。保險基金經辦和投資行為是否規范,運行是否有序,也有賴于立法機關的最后確認和保障。司法機關通過適用民事、行政、刑事的程序,審理社會保險爭議和違法犯罪行為,以其高度的中立、公正確保養老保險事業健康發展。

第二,完善行政監督體系。英國設立完全獨立的社會保障基金檢查機構,形成官管、官辦、官督格局。我國應當實行專管與協管相結合的官方監督體制:社會保障部門實施專門的行政監督,制定完善農保各項業務管理規章制度,規范業務程序,建立健全內控制度和基金稽核制度,對基金的籌集、上解、劃撥、發放進行監控和定期檢查,并定期披露農保基金籌集和支付信息。財政部門通過財政專戶等措施對預算執行、業務活動實施財政監督;審計部門對基金收支、管理、運營等實施審計監督。實施行政處罰時,財政部門、審計部門應當提出處罰建議,由社會保障部門集中實施處罰;相應地,由社會保障部門集中承擔相應法律責任。社會保障部門不采納建議時,由本級人民政府決定實施行政處罰,以避免因部門利益而作出相互矛盾的處罰、重復處罰、人為不處罰。必須在法定職權范圍內依照法定程序行使監督職責,不能越權介入社會保險經辦和運營的具體事務。

第三,建立專門機構實施專門監督。借鑒荷蘭由政府、資方、勞工三方代表組成社會保險委員會的經驗,我國可以在中央、省、市、縣依次設立由政府代表、參保農民代表、社會中間組織代表組成的專門的社會保險監督委員會,接受同級人大常委會領導。該委員會按季度聽取、審議社會保險基金的收支、管理和投資運營情況,對社會保險工作提出咨詢意見、建議及改進措施,向本級政府和人大常委會提出監督報告。社會保險監督委員會可以聘請會計師事務所對社會保險基金的收支、管理和投資運營情況進行年度審計和專項審計,審計結果應當向社會公開。監督委員會必須獨立,不受社會保險行政機關干預甚至控制,實行集體表決制。政府代表的具體名額可以由本級人大常委會決定。

第四,充分發揮社會監督的作用。人民群眾通過社會保險機構定期公布的社保資金的收支、使用情況,及時準確地知悉社會保險信息,憑借輿論作用及影響進行監督,以維護自身的社會保險權益。

[1]劉芙,王韶春,李仁容.城鄉統籌社會保障發展的起點——新型農村養老保險[J].農村經濟,2009(10).

[2]余桔云.關于普惠制“新農保”幾個問題的探討[J].經濟問題探索,2010(4).

[3]劉瑞蓮.加強新型農村社會養老保險基金監管的必要性和對策分析[J].科技情報開發與經濟,2010 (9).

[4]唐鈞.人性化的新農保與隱憂[N].東方早報,2009 -09-07(A22).

[5]馬紅坤.論我國農村社會養老保險制度建設[D].南昌:南昌大學,2008:18.

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[7]汪沅.中國農村養老保障制度研究[D].長春:東北師范大學,2008:29.

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[10]金正帥.社會保險基金管理中存在的問題及對策[J].科技信息,2008(2).

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[14]王輝.如何完善我國農村養老保險體系[J].北方經貿,2010(8).

(責任編輯張佑法)

The Systemetic Insufficience of The New Type of Rural Social Endowm ent Insurance of China and the Countermeasures

N IU Zhong-zhi,CAO Shu-wei

(College of Humanities and Law,ShandongUniversity of Science and Technology,Qingdao 266510,China)

One of the important tasks of current social security system construction is to construct new type of rural social endowment insurance system.We should promote rural society endowment insurance legislation adhering to the civil rights,innovate inves tmentmanagementmechanis m to value realization,perfect the supervisory network,strengthen supervisory level,to weaknesses of the new type of rural social endowment insurance,such as lacking of legal support,being deficient in stability, preserving and value-adding of insurance fund difficultly,managing and supervising insufficiently Limit the healthy development of the China’s new rural social endowment insurance.

new type of countryside;social endowment insurance;system of social endowment insurance

D922.182.3;F240

A

1674-8425(2011)02-0026-05

2010-09-20

山東省社會科學規劃研究項目“我國社會保障基金籌措機制完善研究”(09BFXJ03)的部分研究成果。

牛忠志(1968—),男,河南寶豐人,山東科技大學文法學院教授,碩士研究生導師,榮昌縣檢察院副檢察長(掛職),研究方向:法學、社會保險。