解放思想 全面推進統籌城鄉科學發展

陳國富

(1.河海大學公共管理學院,南京 211100;2.中共重慶市長壽區委黨校,重慶 401220)

解放思想 全面推進統籌城鄉科學發展

陳國富

(1.河海大學公共管理學院,南京 211100;2.中共重慶市長壽區委黨校,重慶 401220)

西部大開發戰略實施以來,西部地區的經濟社會發展取得了較大成就。但伴隨著經濟的發展,西部地區城鄉二元結構格局對經濟社會發展帶來的負面效應也進一步顯現,城鄉收入差距并沒有伴隨經濟快速增長而縮小,反而有進一步擴大的趨勢。破除城鄉統籌發展中的雙重二元結構,構建城鄉雙贏的經濟社會一體化協調發展機制,構筑城鄉統籌養老保障的“防火墻”,全面推進統籌城鄉科學發展,以改革創新的精神推進川渝全面合作,無疑具有重要的理論意義與實踐意義。成渝統籌城鄉綜合配套改革的成功,不但可以為全國范圍內實現全面小康提供可資借鑒的經驗,而且還有益于把成渝經濟區打造成為我國經濟社會發展新的重要增長極。

解放思想;城鄉統籌;雙重二元結構;城鄉一體化

西部大開發戰略實施以來,國家在規劃指導、政策扶持、資金投入、項目安排、人才交流等方面不斷加大對西部地區的支持力度,有力地促進了西部地區經濟社會又好又快發展。不過,伴隨著經濟的發展,西部地區城鄉二元結構格局對經濟社會發展帶來的負面效應也進一步顯現。為此,經國務院同意,國家發展與改革委員會于2007年6月正式批準重慶市和成都市設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。要求重慶和成都從兩市實際出發,根據統籌城鄉綜合配套改革實驗的要求,全面推進各個領域的體制改革,并在重點領域和關鍵環節率先突破,大膽創新,盡快形成統籌城鄉發展的體制機制,促進兩市城鄉經濟社會協調發展。可以看出,國家將統籌城鄉綜合配套改革試驗區定在重慶和成都的意圖非常明顯,就是想通過成渝經濟圈來帶動中西部地區的發展。

我國是一個典型的具有二元經濟結構的發展中國家,城鄉差距問題更是由來已久。但直到20世紀80年代中期城鄉差距問題才開始引起學術界、政界和公眾的普遍關注,其直接原因是我國城鄉收入差距并沒有伴隨經濟快速增長而縮小、反而有進一步擴大的趨勢。農民人均純收入的增長遠遠落后于城市居民人均可支配收入的增長,農村文化、科技、教育、衛生、體育等事業的發展遠遠落后于城市。從某種意義上可以說,這是由于經濟社會發展進程中的制度變遷滯后所造成的。馬克思曾經指出:“問題就是時代的口號,是它表現自己精神狀態的最實際的呼聲。”[1]因此,在全國積極推進城鄉統籌發展的大背景下,探討以解放思想為推動力全面推進統籌城鄉科學發展,以改革創新的精神推進川渝全面合作,這對于處于改革與發展關鍵拐點的成渝經濟區來說,無疑具有重要的理論意義與實踐意義。而成渝統籌城鄉綜合配套改革的成功,不但可以為全國范圍內實現全面小康提供可資借鑒的經驗,而且還有益于把成渝經濟區打造成為我國經濟社會發展新的重要增長極。

一、破解城鄉統籌發展中的雙重二元結構

鄧小平同志曾經指出:“……只有思想解放了,我們才能正確地以馬列主義,毛澤東思想為指導,解決過去遺留的問題,解決新出現的一系列問題……”[2]。改革開放以來的經驗告訴我們解放思想是我們進行社會主義現代化建設的必要前提:什么時候我們解放了思想、擺脫了思想束縛,我們的事業就能發展;什么時候我們的思想僵化、被束縛了,我們的事業就面臨著巨大的風險和波折。在發展進程中不斷凸現出新情況、新問題、新矛盾,需要我們進一步深入地解放思想。我們也只有堅持解放思想,在新的實踐中積極探索創新,才能推進我國的現代化建設事業不斷向前發展。

制度經濟學家諾思認為“制度是社會的博弈規則,并且會提供特定的激勵框架……市場的有效性直接決定于制度框架”[3]。我國城市化滯后于工業化是與我國城鄉分割、城市優先發展的制度設計分不開的。戶籍管理制度制約了農村勞動力的自由流動,同時造成了城鎮居民與農民權利和發展機會的不平等,這就加劇了城鄉結構的失衡。對于城鄉差距,多數學者都將其歸根于我國的城鄉二元結構制度。其實,我國城鄉二元結構制度的產生是與城鄉差距形成同步的,二元結構的產生是結果而不是原因。因此,統籌城鄉發展需要我們進一步解放思想,破解城鄉二元結構。

推進城鄉統籌需要破解城鄉雙重二元結構。這里既要破除計劃經濟體制下基于農民與市民兩種不同的戶籍身份所形成的兩種權利不平等的制度體系;又要破除在市場經濟條件下基于本地居民與外來人口兩種不同的身份所形成的兩種權利不平等的制度體系。如果說傳統計劃經濟體制下形成的城鄉二元結構主要是行政力量主導的話,那么改革以來隨著工業化、城市化進程的加快,包括農村剩余勞動力在內的大量外來人口向城市流動遷移所形成的二元結構則主要是市場力量的產物。

首先,要改革傳統的城鄉二元結構制度,也就是要打破計劃經濟體制下基于農民與市民兩種不同的戶籍身份所形成的兩種權利不平等的制度體系,這主要是由傳統計劃經濟體制下行政力量的主導而形成的。這樣形成的城鄉二元結構有比較明顯的城鄉和戶籍界限,這是當前破解城鄉二元結構的工作重點和落腳點。要破解這樣的城鄉二元結構,需要統籌城鄉發展,把加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局作為根本要求,堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活的方針,推進城鄉基本公共服務均等化,使廣大農民平等參與現代化進程、共享改革發展成果。

其次,還要打破在市場經濟條件下基于城鎮居民與外來人口兩種不同的身份所形成的兩種權利不平等的制度體系。這主要是由改革開放以來隨著工業化、城市化進程的加快,包括農村剩余勞動力在內的大量外來人口向城市流動遷移所形成的二元結構,主要是市場力量作用的產物。要真正解決城市中的戶籍農民與外來人口問題,建設具有開放包容和平等關懷的現代城市,就必須全面推進城鄉一體化進程。改革開放以來,我國城市的人口來源和構成已經發生了巨大的變化,城市居民主要由原居市民、郊區農民和外來人口三大部分組成,他們共同構成了城市的常住人口,他們都是城市的市民,共同為城市的發展貢獻力量和智慧,共同創造著城市的品格與未來。

破解城鄉二元結構全面推進城鄉一體化,既體現了科學發展觀以人為本的本質要求,也有益于打破制約我國經濟社會發展的重要體制瓶頸。當前在破解城鄉二元結構方面,比較普遍的現象是注重于破除計劃經濟體制下形成的城鄉二元結構,而比較忽視了社會主義市場經濟體制下所形成的二元結構。近些年來各個城市中日益凸顯的農民工問題、“蟻族”問題、“蝸居”問題,正是社會主義市場經濟體制下所形成的二元結構所積累的深層次矛盾的典型反應。對于成渝經濟區的發展來說,只有全面破除計劃經濟體制下與市場經濟體制下所形成的雙重城鄉二元結構,才能真正形成城鄉經濟社會發展一體化新格局,才能使城市郊區農民、外來人口與城市原非農業人口一樣融為一體、休戚與共,從根本上解決農民問題、農民工問題和城市外來人口等問題,有效應對城市快速發展所面臨的各種危機與挑戰。也只有統籌破除城鄉雙重二元結構,全面推進城鄉一體化,才能使成渝經濟區的所有市民都生活得更加幸福、更有尊嚴,使城鄉社會更加公正、更加和諧。

二、建立城鄉雙贏的經濟社會一體化協調發展機制

統籌城鄉發展是世界經濟發展、社會進步的共同規律。黨的十七大報告指出:“要加強農業基礎地位,走中國特色農業現代化道路,建立以工促農、以城帶鄉長效機制,形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。”實現上述目標,關鍵是統籌城鄉發展,也就是大力推進城鄉一體化建設。城市與鄉村作為一種非均質的地域空間,是人類賴以生存、活動和發展的地域實體,又是區域空間系統中密切關聯的兩個系統。它們原本不是分割的,而是緊密相聯的,農村經濟和城市經濟是相互聯系、相互依賴、相互補充、相互促進的。農村的發展離不開城市的輻射和帶動,城市的發展也離不開農村的促進和支持。

推進城鄉一體化發展,首先,要在城鄉規劃與基礎設施建設上實現一體化,特別是注重對農村基礎設施建設的投入,提高城鄉基礎設施建設水平,使制約農村發展的瓶頸得到根本性解決。其次,推進城鄉產業一體化發展,使城市產業要素資源向農村擴散,使三大產業在城鄉之間進行廣泛聯合,城鄉經濟相互滲透,相輔相成,最終實現共同繁榮。再次,推進城鄉社會事業一體化發展,把城市教科文衛各方面向農村輻射發展。積極推進城鄉教育均衡發展,保證農村子女在入托、入學、技能培訓等方面享受與本區城鎮居民同等的待遇,實現農村居民教育與城鎮居民教育的平等。

推進城鄉一體化發展,并不意味著要抹殺城鄉各自的發展特長,壓制和削弱城鄉各自的優勢,城市作為現代經濟的主體,在許多方面具有得天獨厚的優勢。如經濟發展水平高,物質基礎相對雄厚,現代工業發達,人才聚集,科技先進等。城市的不足是發展空間小,自然資源缺乏。與城市相比,作為農村經濟中第一地位的農業,由于農產品收入需求彈性小的特點,發展到一定程度后必然要慢于第二、第三產業;再加上農村的基礎設施、金融資源嚴重不足,文化建設又相對薄弱,所以,從某種程度上可以說農村落后于城市。但農村有勞動力優勢,勞動力成本低;農村又有寶貴的自然資源優勢,以及廣闊的潛力巨大的市場優勢等。可以說城鄉統籌是一個充分發揮城鄉各自優勢,互相吸收先進、健康因素,理順交流途徑的雙向演進過程,是一個雙贏的經濟社會一體化協調發展機制。

推進城鄉一體化統籌城鄉發展的關鍵在于發揮城市對農村的輻射和帶動作用,對于成渝經濟區來說,這首先要做大重慶、成都的都市經濟圈,擴展城市經濟圈的發展空間和容納能力,逐步實現大城市帶大農村協調發展,走以城帶鄉、以工促農、城鄉互補、協調發展的良性循環道路。城市經濟圈的壯大一方面可以為現代農業發展和新農村建設提供雄厚的資金支撐和科技支持,另一方面也可以創造出更多的就業機會,促進農村富余勞動力的轉移,加快農民變市民進程。加快農村自身發展,則可以提升農村對城市的支持作用。

推進城鄉一體化、統籌城鄉發展、全面建設小康社會,其重點和難點都在于農村經濟的發展和農村社會的進步。加大對農業發展的支持力度,穩步提高對農業投入的比重,增加支農投入的總量,是促進農村、農業快速發展,推進城鄉一體化以及統籌城鄉發展的前提。比如,發展農村勞務經濟既可以增加農民收入來源,也使進城農民提前適應了城市工作與生活節奏,增強城市適應能力,為農民市民化創造了有力條件;再如,加快促進包括資本、人力、技術等的生產要素向農村擴散,能夠解決困擾農村發展的資本和技術問題。理論和實踐都證明了,在經濟社會高度發展的今天,城市與鄉村之間的聯系及其相互作用日益加強,城鄉將由分離走向開放,走向更高級的結合,直至城鄉一體化,這是城鄉雙贏發展的必然趨勢。

三、構筑城鄉統籌養老保障的“防火墻”

構建統籌城鄉居民社會養老保險制度,是一項宏大的社會工程。社會養老保險制度對一個國家國民的全覆蓋,從城鎮延伸到農村只有經濟發展到一定階段,達到相當水平時,才能做到,它是社會經濟政治條件發展的產物。成渝經濟區城鄉社會保障制度的發展不同步:城市的社會保障體系已經基本建立,而農村居民則由于條件的限制還有很長的路要走,大部分農村地區的社會保障制度還只是停留在文件上,尚未建立具有可操作性的長效機制。

構建統籌城鄉社會養老保險制度的關鍵在農村。農村社會保障體系主要包括養老保險、醫療保險、失業保險、最低生活保障等。我國現行的農村居民養老保險的保險費籌集方式主要是“個人交納為主,集體補助為輔,國家予以政策扶持”,但實際上,集體補助不到位或數額太少。如農村醫療保險,雖說有了農村合作醫療制度,但并沒有從根本上改變農民“小病扛,大病拖”的局面。國家政策扶持,僅限于通過對鄉鎮企業支付集體補助予以稅前列支,除此之外再無其他扶持政策,政府公共財政對農村居民的社會養老保險投入較少。在缺乏強制性的資金注入的情況下,僅靠政策激勵,農民群眾得不到什么實惠,其吸引力太小,難以發揮吸引作用。

在成渝經濟區構筑城鄉統籌養老保障的“防火墻”,決不是把農民由農村戶口變成城鎮居民那么簡單,這需要政府在制度建設中統籌安排、科學謀劃,推動城鄉養老保險制度向公平、均衡和普惠化方向發展。這既需要我們盡力而為,加大財政投入力度,讓人民群眾分享經濟社會發展成果;又需要我們量力而行,循序漸進,充分考慮經濟社會發展的承受能力。構建完善的統籌城鄉社保體系,須采取各種有力措施,努力擴大覆蓋面。

構筑城鄉統籌養老保障的“防火墻”關涉政策性強、涉及面廣,這不但需要我們的工作人員全面正確地解讀政策,使惠民政策家喻戶曉、深入人心,促進城鄉居民自覺踴躍地參保;更需要我們以高度的責任感和使命感,積極投入,加強宣傳動員工作,以提升城鄉統籌養老保障工作的主動性和實效性。長期以來,農民受現實主義思想的影響,比較注重眼前既得利益,對社保政策不夠關注或尚存疑慮,部分農民受“養兒防老”傳統觀念影響,認為生、老、病、死有子女管,要其繳費養老一時接受不了。因此,應開展廣泛宣傳新型農村養老社會保險對農民群眾帶來的切身利益和好處,增強廣大農民群眾積極參加新型農村養老社會保險的信心和決心,努力增大農村社會養老保險的繳費人群數量,增大覆蓋面。比如,可漸進實施具有普惠性質的城鄉居民社會養老保險制度,以建立城鄉一體的社會保障機制為抓手,推進城鄉統籌養老保障公共服務均等化,實現城鄉居民養老保障待遇從無到有、從低到高。

構筑城鄉統籌養老保障的“防火墻”也需要我們切實穩定農村土地承包經營關系。農村土地集體所有和家庭承包經營制,決定了農民對土地的緊密的人身依附和依賴關系。通過統籌城鄉的政策安排,來引導并希望進城務工農民流轉出自己的土地經營權或希望村民集體組織流轉出集體土地,不是不可能,但卻是非常困難的。換句話說,農村土地制度的改革必須配套城鄉戶籍制度和由身份管理制度決定的社會保障制度的改革。在土地流轉過程中,要保證農民是經營主體和受益主體。在農民變市民過程中,不能把農民的土地權益“變沒了”。從我國的基本國情看,現階段讓農民以放棄土地為代價,獲得市民身份并享受與市民一樣的待遇是不現實的。應當看到,農民市民化是一個漫長的過程,在這個過程中,既要創造條件,讓農民在城市里能夠住有所居、勞有所得、病有所醫、老有所養,又允許農民繼續享有對承包地的權益,以此作為應對不確定性及各種風險的生存保障,讓農民“既進得了城,又回得了鄉”。“家中有地,進退有據”。這是保護農民利益的需要,也是促進城鎮化健康發展的需要。

總之,以解放思想為推動力全面推進統籌城鄉科學發展,這不僅僅是為了城鎮化,也不僅僅是出于對農村發展的若干扶持,而是包含了促進城鄉協調的必然要求。相信以解放思想為推動力全面推進統籌城鄉科學發展,將為成渝經濟區創造更多的發展空間。

[1]馬克思,恩格斯.馬克思恩格斯全集:第40卷[M].北京:人民出版社,1982:289-290.

[2]鄧小平.鄧小平文選:第2卷[M].北京:人民出版社,1994:131.

[3][美]約翰·V·C·奈.新制度經濟學前沿[M].張宇燕,譯.北京:經濟科學出版社,2003:19.

(責任編輯鄺坦勵)

Emancipating theM ind to Promote the Balanced Rural-urban Scientific Development

CHEN Guo-fu

(1.School of Public Administration,HohaiUniversity,Nanjing,China; 2.Party School of CPC Changshou Committee,Changshou 401220,China)

The success of the comprehensive supplementary reforms under the Town and Village Plan as aWhole in Chengdu and Chongqing,can not only supply the referential experience nationwide of how to achieve the goal of ensuring our people a relative comfortable life in all round way but also be good to build the economic region of Chengdu to Chongqing to a new and important growth pole of our nation’s socio-economic development.For this reason,we should emancipat the mind further and break the double dual structure in balancing urban and rural development to create a concordant mechanism ofwin-win economic and social integration;to build a firewall of the retirement pension system under the Town and Village Plan of aWhole,and push forward the plan in a scientific way.

emancipate the mind;balancing urban and rural development;double dual structure; integration of city and countryside

D616

A

1674-8425(2011)02-0068-05

2010-09-27

陳國富,男,河海大學公共管理學院博士研究生,重慶市長壽區委黨校副教授,研究方向:馬克思主義經典著作。