西部民族地區社會保障制度的現狀、問題及對策
——以新疆喀什地區為例

謝宗棠，劉宏霞，古蘭旦

（西北民族大學管理學院，甘肅 蘭州 730030）

西部民族地區社會保障制度的現狀、問題及對策
——以新疆喀什地區為例

謝宗棠，劉宏霞，古蘭旦

（西北民族大學管理學院，甘肅 蘭州 730030）

中國新型的社會保障體系雖已基本形成，并取得了明顯成效，但仍存在諸多問題，尤其是西部民族地區，需要在今后的改革中逐步完善。以新疆喀什地區為例，對其社會保障的現狀，社會保障制度存在的問題及原因進行分析，并提出相應的對策和建議。

西部民族地區；喀什地區；社會保障

一、新疆喀什地區社會保障發展的現狀

新疆喀什地區位于中國西部邊陲，全區16．2萬平方公里，轄12個縣、市，總人口383萬人，有31個民族。地區行署所在地喀什市是新疆唯一的國家級歷史文化名城。以濃郁的民族風情、鮮明的民族特色、悠久的歷史文化和獨特的自然風光享譽中外。2008年，喀什地區經濟保持較快增長，實現生產總值277．60億元；人均 GDP達到7 490元；農林牧漁業總產值208．60億元，糧食播種面積30．38萬公頃，棉花播種面積17．09萬公頃，油料播種面積1 720公頃，蔬菜播種面積2萬公頃；工業生產也在加速發展。雖然地區經濟快速發展，但喀什地區的社會保障水平整體偏低，還處在初級階段［1］。

1．社會保險方面

（1）養老保險。自1986年養老保險制度在新疆維吾爾自治區試行以來，喀什地區基本建立了包括城鎮職工、靈活就業人員、撤村建居失地人員、進城務工人員等不同層次的養老保障體系［2］。截止2008年底，全區養老保險參保人數達58 193人。據調查，2008年底喀什地區超過60歲的人口數為290 000人左右，參加養老保險人數只有58 193人，養老保險覆蓋率僅為20%。機關事業單位參加基本養老保險社會統籌，職工個人繳納基本養老保險費的比例為本人工資的8%；單位繳費比例為上年度工資總額的20%；個體工商戶、自由職業者和靈活就業人員繳費基數是上年度自治區社會平均工資的20%。

（2）醫療保險。醫療保險是社會保險制度的重要組成部分。喀什地區現行的醫療保險制度包括城鎮的公費醫療、勞保醫療和農村的合作醫療等制度?？κ驳貐^將城鎮各類企業、國家機關、事業單位、社會團體、民辦非企業單位及其職工納入了醫療保險的范圍，2003年逐步擴大到城鎮個體從業人員和靈活就業人員［3］。目前，喀什地區已建立起了一個以基本醫療保險制度為主體，以職工大額醫療費用補助制度、公務員醫療補助制度、企業職工醫療保險制度為補充的多層次醫療保障體系。到2008年底，喀什地區醫療保險參保人數達到198 783 人，醫療保險覆蓋率為 42．1%［1］?？κ驳貐^醫療保險為按月繳納，單位繳納比率為5%，職工個人繳納比率為2%［3］。

（3）失業保險?？κ驳貐^失業保險金的發放標準與最低工資標準和城市居民最低生活保障標準掛鉤。喀什地區是一個偏遠地區，經濟相對落后，且基金承受能力有限，失業人員生活保障程度也不是很高，只能維持其基本生活需要?？κ驳貐^的失業保險金政策為失業人員在職時累計繳納失業保險金一年以上5年以下的，享受失業保險待遇12個月，累計繳納滿5年不足10年的享受失業保險待遇期為18個月，繳納10年以上的享受24個月的政策，從失業第1至第12個月時，每人每月按照當地最低工資標準的60%領取，在第13至第24個月，按55%領取［4］。新疆維吾爾自治區最低月工資標準不包括“三險一金”，介于480～700元/月之間，分為9個檔次?？κ驳貐^為580元每月，所以每月可以領取的失業金標準，第一年為348元，第二年為319元［4］。2008年底喀什地區失業保險參保人數達到105 382人，覆蓋率為46．8%。但是目前主要是企事業單位的下崗職工［4］。

（4）工傷、生育保險。工傷保險是一項強制性的社會保險，每一個企業都應當為其職工辦理工傷保險，但是喀什地區眾多的小企業為職工辦理工傷保險率很低。2008年底全區工傷保險參保人數為87 566 人，投保率僅為38．1%［1］。

生育保險是為了維護女職工的基本權益，減少和解決女職工在孕產期以及流產期間因生理特點造成的特殊困難，使她們在生育和流產期間得到必要的經濟收入和醫療照顧，保障她們及時恢復健康，回到工作崗位［5］。喀什地區生育保險費由單位、企業按月繳納，個人不繳納，保險繳費比例為按照職工繳費基數的0．08%繳納生育保險費［5］。2008年底全區生育保險參保人數達到108 655人，參保率為 72%［1］。

2．社會救濟方面

喀什市的城市居民最低生活保障工作于1998年12月正式啟動，經過10多年的發展，低保管理工作不斷深入，低保各項制度逐步完善［6］?？κ彩袨榍袑嵓訌姷捅ＹY金落實、使用、管理，在各鄉、街辦設定了低保專戶，對鄉、街辦低保金發放工作嚴格實行月報制度?？κ驳貐^現有低保人口430 941人中，城市低保戶13 457戶36 996人，月發放低保金約300多萬元，人均補差99元。農村低保戶6 169戶19 189人，月發放低保金約42．79萬元，月人均補差22．3元?？κ驳貐^十一縣一市城市居民最低生活保障標準為117元/人/月，塔縣137元/人/月，農村居民最低生活保障標準為47．8元/人/月［2］。

喀什地區在保障災民和貧困戶基本生活的前提下，對救災救濟辦法進行了改革。實現了由單純救災救濟向扶持生產、經濟開發為主的方向轉變，提高了造血機能。同時針對喀什地區地域遼闊，自然災害頻繁，損失嚴重，救災款包干基數低，救災困難多的特點，不斷探索救災救濟工作的新路子。

喀什地區為切實做好低保對象就業、住房、子女上學救助工作，對5 993戶住房保障戶實行實物配租、租賃補貼和購買經濟適用住房三種保障方式，幫助解決其住房問題。2004年開始，對上小學的貧困居民的子女減免學費，在讀初中生每人每年減免140元的學雜費及課本費，對361 560名低保對象實行城市醫療救助保險，參保率為83．9%［6］。

3．社會福利、社會優撫方面

喀什地區的敬老院也由1990年12所增加到2008年的32所，床位達到688張，供養五保老人1 569人，供養對象的生活費年人均達到806元。分散供養五保老人8 987人，年人均生活費達到633元。兒童福利院有24所，2 365名孤殘兒童在黨和政府及社會各界的呵護下，在福利院中快樂地成長。福利彩票如今也已走入喀什地區人們的生活，2005年的福利彩票銷售呈現出更加火爆的趨勢，銷售總額為62萬元。資助了140個社會福利事業單位的改造和新建項目，不僅緩解了當地財政投入不足的矛盾，而且為社會保障業的發展作了最好的奠基［4］。通過退役士兵安置辦法的改革，探索出一條多渠道、多形式安置退役士兵的新路子。

二、新疆喀什地區社會保障存在的問題及原因

新疆喀什地區社會保障制度通過以養老、醫療和失業保險為重點的改革，取得了明顯的成績，但就整體而言，仍然存在許多問題。具體體現在以下幾方面:

1．社會保障水平、覆蓋面低

健全的社會保障制度應該覆蓋全體公民，即全體公民都能享有社會保障制度帶來的利益?？κ驳貐^社會保障面覆蓋率低的原因主要是因為該地區經濟發展滯后、人們思想觀念落后、投保意識差，對企業尤其是國有企業過分依賴?？κ驳貐^居民“單位福利”的觀念根深蒂固，缺乏自我保障意識，個人繳費的比例很小，甚至很多私營企業工作人員不愿意支付該由本人支付的那部分醫療保險、養老保險、失業保險等三金。地區社會保障基金的籌集主要依靠企業繳費和地方財政的支持。

社會保障水平低，主要表現在社會保障的給付標準很低?？κ驳貐^的救濟水平不僅大大低于其他地區，有的縣、鄉社會保障金甚至不能維持受保對象的基本生活需要。對于喀什地區大多數縣、鄉的貧困居民來說，微薄的救濟金根本解決不了他們生活的窘困，只能在一定程度上緩解貧困狀況?？κ驳貐^社會保障水平低的主要原因是全疆社會保障基金短缺，其中西北地區區域性貧困是其根本。

2．社會保障體系的不健全

喀什地區屬于偏遠落后的民族地區，社會保障制度缺少必要的立法措施保障，在社會救助的許多環節上無法可依，許多制度上的漏洞使得應當獲得救助的對象無法獲得有效救助，而那些不符合救助條件的恰恰能夠利用制度漏洞獲取不正當的利益。部分困難群體基本生活和基本醫療缺乏保障。在城市化和工業化進程中出現的一些邊緣群體，如進城農民工和失地農民等也難以被納入社會保險范圍。

3．失業保障覆蓋面狹窄，缺乏完整的再就業機制

在市場經濟中，每一個面臨失業風險、或已成為失業者的勞動者都應該享有失業保險制度規定的權利，這樣才能體現社會保障的“國民待遇”均等原則。而喀什地區目前失業保險的實施范圍主要限于城鎮經濟范圍內企事業單位的失業者，不針對農村經濟領域；在城鎮經濟范圍內，又主要側重于公有制經濟，私營、三資企業還未完全納入，使得失業保險的社會性名不副實，實際上成為少數人的保障。

喀什地區目前的失業保障主體系中的再就業政策沒有考慮到失業下崗人員中弱勢群體（如年齡偏大、技能單一的職工，體弱多病的職工，部分女職工）的再就業問題。而且再就業主要面對的是提供公益性崗位和提供自主創業的資金，沒有把再就業的領域擴展到各個領域，缺乏完整的再就業機制。

三、完善喀什地區社會保障制度的對策

要解決喀什地區社會保障所存在的問題，是一項系統工程，不僅需要社會保障體系自身的完善，還需要相應的配套措施及政策導向，由此才能協調發展，使得喀什地區社會保障體系順利運轉。

1．擴大社會保障覆蓋面

（1）要擴大社會保險覆蓋面。首先，要將非公有企業納入參保范圍。非公有企業在自身利益驅動下，并不偏好現行制度，而是采取了消極抵抗的策略。相比較而言，非公有企業的退休職工較少，養老負擔輕較，如果納入到統一的養老保險制度中，非公有企業毫無疑問成為新制度的“貢獻者”，而國有企業、集體企業等則成為新制度的“受益者”。

（2）加強事業單位養老保險制度的改革，盡快制定全國統一的事業單位養老保險政策。事業單位人員由于在社會階層中的特殊性，對他們的養老保險問題要慎重對待。一是要與他們現行的養老政策接軌，不能大幅度降低退休待遇，造成不穩定因素；二是要與城鎮企業職工養老保險政策接軌，使這兩項制度向同一方向發展，以實現養老保險制度的統一性。

（3）加大社會保障意識的宣傳。應通過各種渠道加大宣傳社會保障制度的力度。同時社會保障機構也應采取某些措施加強與企業間的溝通，了解企業的狀況，宣傳企業為職員繳納相應社會保障費的責任與義務，并通過企業向職員宣傳個人保障的重要性和必要性。

2．多渠道籌集社會保障資金

建立社會保障制度，真正的困難在于資金來源問題，即由誰出錢。為擴大社會保障資金來源，喀什地區可采取以下措施:一是要調整各級財政的支出結構，提高社會保障資金支出在財政支出中的比例；二是實行“土地換保障”的方式，針對農村養老保障制度改革，可以與土地制度改革相結合?？梢越梃b一些發達地區在把農民納入社會保障體系時，用現代社會保障替代土地保障的做法，在堅持家庭聯產承包責任制的同時，進行一些有益的嘗試，如延長承包期，承認農民在承包期內對土地使用權的控制，準許其進入市場轉讓或出租，以獲取維系其養老的經濟來源，從而形成社會保障制度與土地保障之間的替代關系。

3．建立有效的社會保障管理體系

（1）按照政企分開，決策、管理、營運、監督分離的原則，理順各行業、各部門的關系，建立有效的社會保障管理體制，使喀什地區的社會保障體系實現多層次、社會化、制度化的管理。

（2）逐步規范社會保障基金的營運及監管制度，組建具有較高基金籌集、投資營運和金融管理能力的基金機構，以保證各類保障基金持續、安全、有效、合理的使用。

（3）建立嚴密公正的社會監督機制，通過選舉公民代表，廣泛實行公眾參與制度，提高社會保障基金使用的透明度，促進基金管理的廉潔與高效。

（4）縣級以上政府要盡快建立起社會救助基金，將傷、老、病、殘以及無力繳納保險費的公民逐步納入社會救助體系。在實施最低生活保障制度的操作過程中，要嚴格界定保障對象，實事求是地確定保障標準。

4．建立和完善市場再就業機制

（1）按照科學化、規范化、現代化的要求大力加強勞動力市場建設，實行在國家政策指導下，勞動者自主擇業、市場調節就業和政府促進就業的方針；堅持社會保障和就業保障相結合，將剩余勞動力的開發和利用納入喀什地區社會經濟發展總體規劃，積極開拓就業渠道，推動城鎮的再就業工程以及農村剩余勞動力多途徑、多層次、多形式的轉移。

（2）加強基礎產業和基礎設施建設，因地制宜地發展勞動密集型產業，把發展第三產業，特別是商業、飲食、旅游業、家庭和社區居民服務等，作為發展再就業的主要方向。

（3）動員社會各方面的力量，大力開展再就業培訓。根據下崗職工的特點和社會需要進行轉崗培訓，提高下崗職工的再就業能力。政府部門利用現代化信息網絡，及時發布就業政策，分析就業形勢，提供求職、招聘、職業指導等方面的信息，開展各種形式的就業咨詢服務，幫助各類失業及無業人員積極就業。

四、結束語

喀什地區目前的社會保障制度還存在著固態化和未覆蓋全社會的不完善性，嚴重地阻礙了地區經濟發展。

通過對喀什地區社會保障制度現狀的分析，可以看出西部民族地區社會保障制度的基礎相當薄弱。國家的政策傾斜與財政支持不可能完全解決社會保障問題，更應該依靠地區的力量，以城市低保制度為建設重點，有步驟、分階段地規劃社會保障制度的發展，實現整體綜合效率的提高。對于西部民族地區的社會保障體系來說，最重要的是如何充分利用西部大開發這一大環境來發展社會保障這一小體系，從而不斷地促進西部民族地區社會保障體系與經濟建設共同發展。

［1］新疆維吾爾自治區統計局．新疆統計年鑒（2008）［M］．北京:中國統計出版社，2008．

［2］李紅英．農村低保每人每月22．3元［N］．喀什日報，2007－09－10（3）．

［3］余曉明，馬國瑞，張敬東．關于醫療衛生行業的調查報告［R］，新疆區情信息庫，2007（5）:177．

［4］賈怕爾·艾比布拉．新疆社會保障回顧與展望［M］．2版．烏魯木齊:新疆維吾爾自治區出版社，2007:198．

［5］關懷、黎建飛．勞動法與社會保障法［M］．北京:當代世界出版社，2004:278．

［6］新疆維吾爾自治區人民政府．新疆維吾爾自治區國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要［N］．新疆日報，2008－01－24（2）．

（責任編輯 董邦國）

Status Quo，Problem s and Measures of the Social Security System in the Western Minority Areas——Taking Kashgar of Xinjiang as an Example

XIE Zong－tang，LIU Hong－xia，Gulandan
（College of Management，Northwest University for Nationalities，Lanzhou Gansu 730030，China）

At present，a new social security system in China has already undergone formative stage and achieved remarkable result，but the system is far from maturity and many problems still exist，especially in the western minority regions，which need to be dealt with and perfected．Taking Kasgur of Xinjiang as an example，this paper discusses the present state of social security，analyzes the existing problems and causes，and proposes a few suggestions for the perfection of the whole security system．

western minority areas；Kashgar；social security

C913．7 < class="emphasis_bold">文獻標志碼:A

A

1009－315X（2011）02－0159－04

2010－11－30

2009年西北民族大學中青年基金資助項目《甘肅民族地區農村社會保障運行機制研究》；2010年甘肅省軟科學基金項目（1006ZCRA154）。

謝宗棠（1978－），男，甘肅民勤人，講師，主要從事公共事業管理研究。