我國地方政府債務風險及防范

王若宇

(西南大學 馬克思主義學院,重慶 北碚 400715)

隨著我國市場經濟的發展,特別是國際金融危機的爆發,人們的風險意識空前提高,對財政風險特別是地方政府債務風險問題也更加關注。目前,地方政府的隱性債務風險實際上已經超過不良資產風險,成為威脅中國經濟安全與社會穩定的頭號殺手。國務院發展研究中心宏觀部副部長魏加寧指出,中國地方政府的債務風險目前正處于失控邊緣,且規模呈加速上升趨勢。因此,強化地方政府管理,防范和化解地方政府債務風險,已成為進一步改革、發展中的重要議題。

一、當前我國地方政府債務的現狀

地方債務是由地方政府承擔償還義務的債務,政府債務是指政府及其相關部門為實現其職能,通過直接借入,提供擔保、反擔保、欠賬等形成的且最終必須由政府償還的債務。我國各級地方政府債務包括:(1)地方政府的債務收入:地方政府各職能部門通過信用手段取得的財政收入;(2)準地方政府債務:地方政府職能部門所屬機構舉借的用于地方公共支出的債務; (3)地方政府的欠款和掛賬;(4)地方政府擔保的債務; (5)地方國有企業難以償還的債務以及某些金融風險轉嫁而來的債務。

近年來,為加快經濟發展,各地方政府無不想方設法加大招商引資力度,鼓勵負債經營,舉債建設。誠然,在財力不足的情況下,地方政府通過舉債方式籌集資金,可以有效緩解地方經濟建設資金嚴重不足的困窘,引進和消化國外先進技術和管理方式,推動我國經濟結構的調整和科技進步,改善投資的軟環境,提供大量就業機會,提高人民的生活水平,化解部分金融風險,創造穩定的地方社會環境等,對促進地方經濟的發展和維護社會安定起到了積極作用。

但是,在地方經濟高速發展的同時,各級地方政府都在不同程度地負債運行,特別是隨著農村費稅改革和城鎮清理亂收費力度的進一步加大,隨著人民群眾對政府提供公共產品、社會保障等的要求日益強烈,地縣及以下政府的財政收支缺口越來越大。地方政府債務在運行過程中大多都存在舉借行為不規范,使用效益差,管理不統一,以及干預地方金融機構等問題。

二、地方政府債務的生成及債務風險形成的原因

地方政府債務風險是指地方政府未來擁有的公共資源不足以支撐其未來應承擔的責任和義務,以使經濟、社會的穩定與發展受到損害的一種可能性。地方政府債務風險的最大化就是地方政府財政債務危機,因此,地方政府債務是債務管理的重點。

1.我國地方政府債務的生成

第一,中央政府債務轉為地方政府債務。一方面,近年來,國家實施積極的財政政策,以國債的名義發行的中央政府債券規模有較大幅度的提高。同時,中央政府不僅自己直接發行國債,而且還以國債的名義代為地方政府發行債券,因而,中央政府相當規模的債務轉貸給地方政府使用。另一方面,地方政府通過中央政府辦理的外國政府以及國際貨幣基金組織的貸款數額也逐年增多。所以,地方政府承擔著償還中央政府相當一部分債務的責任。

第二,中央財政對地方財政的貸款。國家為提高財政資金的使用率,常常對一些由地方管理但屬于中央宏觀調控的政策性項目支出,采用對地方政府項目貸款管理的辦法,而這部分資金就構成了地方政府對中央政府的負債。

第三,地方公共債務轉為地方政府債務。地方公共債務包括地方政府各部門所屬公共事業單位、地方國有企業的債務和地方政府擔保的貸款等。這些債務在清債時,如果原借債主體不能償還,將會轉化為地方政府的債務。

第四,財政困難造成的地方政府債務,如拖欠的社會保障基金,公教人員的工資等。

第五,地方政府承擔道義義務形成的債務,主要是指地方政府為了維護公眾利益,維護社會經濟政治生活的穩定而主動承擔的非法律意義的債務,如城市商業銀行破產的債務清理等。

為加速經濟結構調整和產業的升級換代,各級地方政府直接或間接地借入了大量內外債務,還本付息壓力巨大,財政運行艱難,債務風險加劇,直接影響到地方乃至國家政治經濟生活的穩定。

2.我國地方政府債務風險形成的原因

第一,中央政府和地方政府財權、事權劃分的不對稱。公共產品理論依據收益范圍將公共產品劃分為全國性公共產品、地方性公共產品和中央與地方共享產品,分別由中央政府、地方政府、中央和地方共同提供。公共產品的這一層次性劃分為中央政府和地方政府的財權和事權劃分提供了理論根據。但目前,我國財權和事權劃分不對稱,財力向上集中多,但事權向下移動多。“地方收入占財政總收入比重,1993年為78%, 2005年下降到47.7%”[1],但地方政府所承擔的經濟結構調整、基礎設施建設和社會保障等任務卻愈來愈繁重。雖然地方政府財政支出有相當一部分有中央財政的稅收返還和各項補助供給,但地方財政收支缺口明顯在增大,為了彌補缺口,地方政府只有通過各種渠道舉債融資。

第二,地方政府債務管理制度不完善。首先,地方政府債務管理體制分散,難以進行有效管理。目前,地方政府除了能對轉貸性的債務實施較為統一的管理外,其他大部分的債務融資分散于眾多的職能部門和所屬的企事業單位,其總量難以把握。地方政府不能集中使用資金本身就隱含了債務資金使用效益下降的可能性,又由于債務融資的總量無法量化,控制債務風險的各種量化指標(負債率、償債率等)也就無法操作,財政部門因而也就不能將有關政府債務的償還納入預算,而只在還本付息時被迫介入。顯然,這種體制如果不能及時得到糾正,一旦出現償債高峰期,且償債數額巨大,很可能引發地方政府債務危機。其次,地方政府債務融資過程缺乏科學性和規范性。其一是債務融資缺乏整體規劃。由于地方政府債務融資實行多部門分散管理,因而地方政府債務在總體上缺少科學合理的規劃,低水平重復建設項目的融資相當多。一些地方領導在立項時常常只從政績出發,較少考慮債務結構與實際償還能力,結果或是為了提高舉債的信用度而盲目提供擔保,導致地方政府債務融資規模擴大,大大超過地方政府財力的承受能力,或是因為配套資金不足,項目建設半途停工,造成債務資金的大量浪費。其二是債務融資的償還責任不明確,缺乏約束力。例如,地方政府大量的融資資金主要是依靠地方商業銀行或者各職能部門所屬的信托投資公司,這些機構具有商業屬性,必然要考慮自身的經濟利益,但同時又不得不兼顧地方政府的投資需求,力求體現社會效益,因此債務融資的投資主體和決策主體在責、權、利等關系上界限非常模糊,導致這些機構在無法償還債務時,也往往依靠政府,從而加大了地方政府債務融資的風險[2]。

第三,市場經濟體制不健全。由于我國正處于從傳統的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制過渡的時期,因此地方政府債務帶有明顯的轉軌性特征,突出表現為政府與市場以及政府與企業的關系尚未調整到位而帶來的地方政府債務風險。伴隨著以放權讓利為特征的漸進式改革的開展,地方政府逐漸成為擁有自我發展目標的經濟和行政實體,一方面擁有自己獨立的經濟利益,并且這種利益隨著本地區經濟增長而不斷提高;另一方面,中央政府一步步下放的計劃、財政、投資、金融等方面的權限,使得地方政府獲得了前所未有的發展區域經濟和謀取利益的權利和能力[3]。在強烈的利益驅使下,地方政府必然要追求本地經濟的高速增長。但是在這一過程中,因為受計劃經濟體制下的慣性影響,地方政府往往熱衷于“替代市場”,將大量財政資金投資于可能會帶來較高利益的競爭性項目,使財政支出負擔不僅無法減輕,反而加重。根源于這種財政支出的擴張,地方政府被迫通過各種融資途徑籌集資金,導致債務負擔越來越重。

三、地方政府債務風險的主要特點及表現形式

地方政府債務風險是存在于地方財政正常運行和地方政府債務危機之間的一個中間環節,如果不積極防范和化解,將會嚴重威脅經濟安全和社會穩定。因此,研究我國地方政府債務風險的主要特點和表現形式,具有非常重要的現實意義。

1.我國地方政府債務風險的主要特點

(1)規模巨大,出現局部危機。據國務院發展研究中心地方債務課題組粗略統計,目前我國地方政府債務在10000億元以上,其中,鄉(鎮)政府債務為2200億元,平均每個鄉(鎮)負債400萬元[4]。巨額債務與地方政府有限償債能力的嚴重不對稱,在一些地方已經引發了局部性債務風險,出現了債務危機。

(2)隱蔽性強,潛在風險大。當前,財政部門統計的直接債務中的大部分項目是由或有債務①世界銀行專家把地方政府債務劃分為直接債務和或有債務。與隱性債務轉化而來的,如地方金融風險專項借款。因為或有負債具有不確定性,或有事項是否發生以及到底有多大比例由政府承擔都是不確定的,而現行預算制度又對政府或有負債既無統計考核指標,也不在預算中給予反映,因而潛在債務風險很大。

(3)缺乏債務風險預警與控制機制。為克服中央政府為地方政府提供隱性擔保而產生的道德風險——地方政府過度舉債享受債務短期收益而未來債務成本由中央政府承擔,西方發達國家都制定了地方政府債務風險預警機制,對地方政府債務進行監督控制。目前,我國地方政府債務種類眾多,或有債務比重較大,而政府債務統計口徑又不一致,導致中央政府無法掌握地方政府債務的真實規模,債務負擔率、債務依存度、償債率等指標也都難以運用,從而無法建立地方政府債務風險預警機制,使地方政府債務管理難度加大。

2.我國地方政府債務風險的表現形式

目前,我國地方政府債務的風險主要有以下幾種表現形式:

(1)規模風險,即債務總量過大而可能導致的到期債務無法全部支付的風險。我國地方政府債務融資的機構分散,合法、不合法的債務并存,債務總量難以把握。但從一些地區的調查來看,債務規模很大,所以存在一定的規模風險。

(2)結構風險。首先,從直接顯性債務風險來看,地方政府的直接融資渠道主要包括外債、國債轉貸資金及地方政府以“多元化融資”名義舉借的債務。因為缺乏直接融資手段,地方政府過度依賴對外借款,融資的結構失衡,融資的風險加大。國債轉貸資金發行規模相對較小,但地方政府需因此投入的大量配套資金,其風險也應得到重視。同時,地方政府以“多元化融資”名義舉借的債務,運作過程常常處于財政監督之外,風險也很大。其次,從或有債務風險與隱性債務風險來看,地方政府的或有債務和隱性債務包含的內容十分廣泛,主要包括有社會保障資金缺口,農村合作基金會金融風險的轉嫁,糧食的采購和流通中的積累虧損,地方政府擔保等。近幾年來,地方政府的或有債務和隱性債務規模在不斷擴大,而政府在財政預算、債務統計甚至決策過程中,幾乎都不考慮這部分債務。事實上,隨著事物的發展變化,這些或有債務或隱性債務將會不斷直接化、顯性化,就可能造成損失。再次,從地方政府級次上看,縣鄉兩級尤其是鄉鎮級政府財政風險,尤其突出。根據福建省2000年底的統計數字顯示,全省鄉鎮債務逾期數占債務總額中的53.5%,其中,逾期1年以下者占債務總額11.5%,逾期1年以上3年以下者占債務總額16.9%,逾期3年以上者所占份額為25.1%[5]。

(3)效率風險。我國地方政府債務的效率風險一方面是指債務資金的管理效率不高,另一方面是債務資金的使用效率不高。首先,從債務資金的管理效率來說,到目前為止,地方政府連融資總量都難以把握,就更不用談對債務的有效管理了。其次,就債務資金的使用效率而言,不管是投向地方交通、能源、農業等基礎設施和產業的項目,還是投向競爭性生產項目,都較為普遍地存在著風險。

(4)外在風險。我國地方政府債務外在風險是指由地方政府及金融機構無法清償到期債務而引起的其他風險。首先,增加稅費或進一步加大債務負擔的風險。為了償還債務,避免發生債務危機,地方政府只能以舉借新債或加征稅收、收費的方式來籌集資金。這不僅會使地方政府面臨累積債務日益加重,最終陷入積重難返的尷尬處境,而且納稅人與收費對象的稅費負擔也面臨日益加重的風險。其次,向上級政府轉嫁債務的風險。根據世界銀行調查,從世界范圍來看,財政當局常常都曾被迫對中央銀行、國有企業與大型私營企業、預算內機構與超預算機構以及其他重要的政治機構的沒有保證的損失和債務進行補償。而在我國,現在各部門的這種責任雖然有所明確,但仍然有巨大隱患。如某些鄉鎮政府為了清理整頓農業合作基金會的債務,向上級政府申請了大量的專項借款,但由于鄉鎮政府財政普遍困難,事實上存在著向上級政府轉嫁債務的可能性。再次,影響宏觀經濟政策效果的風險。我國地方政府的債務在一定程度上影響中央政府宏觀經濟政策的實施效果。這是因為地方政府債務的出現,本身就意味著地方政府在實行財政擴張政策。如果此時中央政府實施的是擴張性的財政政策,那么地方政府的債務政策實際上是加大了這一政策實施力度,反之,如果此時中央政府實施的是緊縮性的財政政策,那么其效果就會因地方政府的債務政策而大打折扣。因此,無論中央政府實行怎樣的財政政策,都要考慮地方政府的債務狀況,否則會影響宏觀經濟政策目標的實現。

四、防范與化解地方政府債務風險的對策

大量的地方政府債務在一定條件下容易誘發債務危機,從而影響科學發展觀的落實與和諧社會的構建。因此,如何加強對地方政府性負債的監督管理,防范和化解地方政府債務風險,是必須破解的現實課題。

1.改革現行的分稅制,健全財稅體制

第一,進一步理順財政體制,從政策與體制上理順財權與事權的關系,最大限度地調動地方政府當家理財的積極性,同時加大對欠發達地區的轉移支付力度。第二,要建立科學合理的地方稅稅制結構,彌補地方稅體系的缺陷。根據我國分稅實際,重新調整各類稅收的歸屬,適度擴大地方政府的稅收管理權限,在地方稅中建立起主體稅種。同時,還可以對具有地方區域性特點的稅源停征或開征新稅,從而增強地方政府依靠自身相對獨立地防范和化解債務風險的能力。

2.按照公共財政要求,調整地方財政的支出結構

地方政府需要嚴格政企分開,不介入企業的經營活動,退出一般性競爭領域的投資;加大事業單位的市場化步伐,逐步削減財政撥款;以地方政府機構改革為契機,做好減員定編的工作,減少經費的開支;逐步規范財政資金供給范圍,解決財政供養人口太多、包攬過寬等問題,提高財政資金使用效果。

3.建立防范地方政府債務風險的預警機制

為防范債務風險,地方政府應根據債務現狀,研究并確定相對科學合理的債務監控指標體系,從而保證地方政府債務規模與當地經濟發展水平和財政承受能力相適應。要跟蹤和監控所有政府債務,特別是或有債務,要求涉及政府或有債務的單位提供真實準確的財務報告,建立政府的或有債務檔案與資料庫,以免或有債務轉變為直接債務后對財政造成巨大沖擊;要定期分析政府擔保貸款項目實施、進展情況,以及償債能力與償債情況;要定期研究和分析宏觀形勢的變化,掌握債務結構和規模的變化趨勢,評價政府或有債務轉為直接債務的可能性,同時,就風險的輕重緩急,設定風險值參考區間,區分相應風險信號類別,以便為政府決策提供依據。

4.提高經濟發展水平,培植地方財源

地方政府債務的存在本身并不是壞事,適當的地方政府負債能多方面發揮作用,但這必須有足夠的未來資金來源給予保障。所以努力培植好地方財源是降低地方政府債務風險的最根本手段。地方政府應客觀、科學地分析市場需求,積極發展適合本地實際并有較強競爭力的項目。目前,各地特別是鄉鎮政府的財政收入中起主導作用的都是一些臨時性收入,如土地出讓金等,而一個地方的繁榮發展僅僅依靠這些臨時性收入是不夠的。因此,各級地方政府應努力在培植財源和發展生產上下功夫,提高地方經濟發展水平,逐步建立起支持財源建設的經濟發展體系。

[1]蔣省三,劉守英,李青.土地制度改革與國民經濟成長(上)[J].管理世界,2007,(9).

[2]張青,周菊芝.地方政府債務預算與地方財政風險控制[J].湖北財稅(理論版),2003,(8).

[3]陳錫文.中國縣鄉財政與農民增收問題研究[M].太原:山西經濟出版社,2003.

[4]傅道忠.地方政府債務問題探析[J].揚州大學稅務學院學報,2005,(2).

[5]王美涵.中國財政風險實證研究[M].北京:中國財政經濟出版社,1999.