大連全域城市化的內涵及對策

于洪平

(東北財經大學 公共管理學院,遼寧 大連 116025)

一、大連全域城市化解析

近些年來,隨著我國經濟的快速發展和城市化的推進,各地都在根據自身的特點積極探索城市化發展的新路徑.全國先后有若干城市提出全域城市化理念,大連是最早提出"全域城市化"概念的城市之一.然而,人們對全域城市化的理解差異較大,不少人對這一概念還提出過質疑,其認識不盡一致.因此,有必要搞清楚全域城市化的內涵.

全域城市化概念有它的深刻內涵,"全域"指的是"城市化空間",其范圍基本上是以經濟城市的空間為邊界.全域城市化絕不是將大連的全域都變成城市,也不是農村人口向大連中心城區集中而全域孤立地發展城市.全域城市化是指大連依據所承載的使命和責任,對大連的全域進行城市化的整體規劃,準確定位大連的發展目標和功能,探索打破行政區劃限制和新型工業化發展進程中的城市化發展新路徑,通過新城和新市鎮的優化布局,適應功能區和行政區融合發展的要求,經過一定時期的經濟社會發展、市場擴張和政府推進,在中心和主城區增長極培育的基礎上,在全域逐步形成科學合理、資源共享、優勢互補、功能完善、城鄉對接與協調發展的城鎮網絡體系,逐步縮小城鄉差別和改變城鄉二元經濟的發展結構,加快農村社會向以現代城市社會為主的轉變過程.根據以上認識,大連全域城市化內涵可以理解為以下幾個方面:

1.全域謀劃新城建設

中國的城市化僅靠農村人口向城市中心區域轉移是不可能的.因此,全域城市化的重點應放在新城的開發與建設上.這里所說的"新城"指的是建立在特定產業空間基礎之上的、相對獨立的(與中心城市相隔離)、具有比較完善的公共設施和公共服務等城市功能的城市區域.新城不同于傳統意義的鄉鎮企業所在地的小城,也不同于行政性的建制鎮或大型社區,它或是圍繞產業集群建立的"建設項目配套型"新城,如工業新城、科技新城、大學新城等,或是原來的小城鎮突破了傳統發展模式,產業結構得以轉變,功能定位得以提升,城市設施高標準配套,使城鎮的內涵有了本質性變化的新城.新城作為城鄉一體化的新樞紐,將為我國經濟發展注入新的生命力.我國城市發展的實踐表明,新城的開發與建設,不僅使大城市由單中心城市結構向多中心城市結構演進,而且新城自身的結構也呈現明顯的變化.一是大城市的部分職能逐步分散到這些新的增長中心之中,從而減輕了大城市自身的壓力;二是逐漸形成了具有內在聯系的城鎮結構,從而提高了新城的空間容量.另一方面,新城建設是城鄉結構調整的關節點,是轉移農村勞動力的有效途徑.謀劃新城建設的意義在于它為農村勞動力轉移提供了一個高起點的發展平臺和承載空間.對于農村大多數轉移人口來說,由于中心城市較高的生活成本和住宅成本,轉移到城市中心區幾乎是不可能完成的任務.但新城的優勢,使之可以成為這些轉移勞動力的遷居地.同時,新城建設勢必帶動周邊小城鎮或非建制村鎮的新一輪發展,有利于推動小城鎮空間的集約化,促進城鄉統籌發展.另外,新城建設對于促進區域管理體制改革創新具有特殊意義.目前,我國行政區劃面臨的一個重大問題,就是如何適應功能區和行政區融合發展的要求,探索打破行政區劃限制,建立資源共享、優勢互補、功能完善、管理科學的大都市圈管理體制和運行機制.新城之所以有較高的增長速度,原因在于它實現了功能區和行政區的有效結合,有較低的運行成本和新的運行機制.[1]所以,大連全域謀劃新城建設,是全域城市化的重中之重.

2.全域城鄉一體化

城市和農村作為不同的空間經濟體,兩者相互依存、密不可分.全域城鄉一體化,就是對大連的城鄉全域進行整體的、系統的、統籌的、科學的規劃和設計,結合本地實際狀況,按照城市化的要求和發展進程中的標準進行系統的整體的規劃.長期以來我國的規劃重點在城市,主城區有詳細的發展規劃,縣市區的發展規劃比較模糊,鄉鎮只有粗線條的發展規劃,農村發展基本上沒有規劃.城市規劃與農村經濟發展相脫節,一方面城市按照自身且缺乏城鄉統籌的規劃發展,另一方面農村城鎮按照所謂的規劃盲目擴張,其結果是,城市發展沒有得到農村經濟的有力支撐,農村經濟也沒有得到城市集聚經濟的輻射而擴張,城鄉資源得不到優化配置,限制了各自的發展空間和速度.要實現城市化的科學發展、協調發展,就必須堅持全域一盤棋思想,將城鄉的經濟社會發展納入城市化發展體系之中,構建統籌、協調、均衡、可持續的城市發展系統,按照城鄉一體化的結構、功能、特點、資源優勢與區域條件來謀劃全域城市化發展的結構和空間布局,在全域形成一個完整、層次分明、結構合理、路徑明晰、凝聚人心、可控可實現的統一的發展藍圖,從而實現城鄉政策上平等、產業發展上互補、國民待遇上一致的新格局.另一方面,推進城鄉一體化重在打破體制機制障礙,改變城鄉有別的戶籍管理、勞動用工和社會福利制度,形成城鄉居民在就業機會和社會福利范圍及水平上的公平;要打破城鄉分割的市場機制,探索有效改變農村各種資源外流的格局,加快市場資源從城市向農村流動的機制與渠道;要通過城鄉產業規劃布局一體化,打破城鄉分離的工業化模式,使農產品生產、流通和加工形成有機聯系,讓農民分享農產品加工增值收益;要通過城鄉公共資源配置一體化,打破城鄉分割的公共資源投入體制,在基礎設施、社會福利等方面實現公共資源投入的城鄉一體化.

3.全域農業產業化與現代化

全域城市化不是放棄傳統農業,而是向工廠農業、生態農業和效益農業轉型,這種戰略轉型的核心是農業的產業化經營.農業產業化經營其實質就是用管理現代工業的辦法來組織現代農業的生產和經營.它以國內外市場為導向,以提高經濟效益為中心,以科技進步為支撐,圍繞支柱產業和主導產品,優化組合各種生產要素,對農業和農村經濟實行區域化布局、專業化生產、一體化經營、社會化服務、企業化管理,使農業產業的生產、加工、儲運、銷售、服務等環節,通過專業性產業組織分工協作去完成,發揮分工優勢,以提高產業的組織化程度和市場競爭能力,形成規模效益.要用現代科學技術改造武裝傳統農業產業,大力增加農業產業的技術含量,重點發展特色農業、精品農業和都市型農業,以適應高端市場需求.這樣的農業已經不是純農村的農業,而是城市體系中不可缺少的有機組成部分.通過特色農業、精品農業和都市型農業的發展,實現農村和農業產業的戰略轉型,從而奠定城鎮化發展的經濟和社會基礎.世界各個國家的城市化進程表明,沒有農業的戰略轉型和農村的工業化,就不可能有真正的城鎮化.

4.全域村鎮社區化

全域村鎮社區化就是讓農村的社會意識、社會結構、社會運轉方式逐步城市化,讓城市文明覆蓋農村社會.實現全域村鎮社區化,必須把全域城市化推進過程與新農村建設結合起來.實現城鎮化與新農村建設的"雙輪"驅動,是對城鄉關系的重新認識和重大轉變.但應明確的是,新農村建設只是國家城鎮化戰略的一個重要補充,新農村建設要解決的問題是,現在及將來不可能或者不愿意在城鎮中就業和居住的農民在農村的生存及發展問題.無論中國的城鎮化程度達到多高,總有相當部分的人口要留在農村(預期到2020年,我國仍將有43%左右的人口居住在農村地區).新農村建設就是為了不讓這些人的生活水平與城市人口拉得太大,讓這些農村人口也能逐步提高生活水平,享受經濟增長的好處和城市社區的文明.[2]可以說,這部分農民的發展與城鎮化進程是息息相關的.但不能否認,由于特殊的歷史原因,農村與城市形成了互相分割的二元結構,農村的社會意識、社會結構、社會運轉方式與城市相比有很大的不同.城市已經不同程度地進入了現代社會行列,而農村大都還停留在落后的傳統社會階段.全域城市化就是立足于解決二元經濟結構矛盾,突破傳統城市化的資源約束,促進城鄉統籌、良性互動的協調發展.要通過經濟、政治、文化、社會等方面的建設以及教育、科技、人員交流、產業聯系、各種媒體的紐帶和中介作用,把現代文明輸入農村,逐步改造農村的社會意識和社會結構,把農村引領到現代社會和城市體系中來,逐步讓農村享受城市社區的文明,實現農村社會的戰略轉型,這個過程本身也就是城市化的過程.

5.農民市民化

現代意義上真正的城市化進程是"讓農民變成市民",而不是"讓農民變成農民工".農民市民化,就是農民轉化為市民的過程.在西方發達國家,農民市民化道路通常是通過人口遷移來完成,而中國是擁有13億人口的世界人口大國,其中8億農民想通過大量的人口遷移來實現市民化,其過程必將是長期而艱難的,其難度和成本也都會大大高于西方發達國家.因此,西方國家農民市民化的一般規律,并不完全適合中國國情.農民市民化是農民身份的戰略轉型,也是城市化的實質.農民的身份問題表面上看是個戶口問題,但實質上包含了太多的經濟、社會等內涵.全域城市化進程中通過新城的開發與建設,不僅使城市經濟有了新的增長方向,而且可以解放農村勞動生產力,成為城市人口疏散和農村勞動力轉移的遷居地.全域城市化過程中城市功能的延伸和產業結構的演進使農業人口向非農產業轉移成為可能,體現出產業結構與城市化的密切聯系.換句話說,產業結構的演進必然導致經濟的非農化和工業化,城市功能的延伸和產業空間布局的轉移必然導致人口定居方式的聚集化和規模化,這實質上就是城市化的過程,也是農民市民化的過程.[3]因此,伴隨著新城開發與建設的產業結構調整和優化過程是農民市民化過程的前提條件.但中國農民市民化問題的破解不能簡單地等同于戶籍轉變、地域轉移、職業轉換,真正難點在于最終破解居住在廣大農村的農民市民化問題.中國農民市民化進程不只是簡單完成農村人口向城鎮的遷移,更重要的是盡快從國家政策層面結束城鄉分治現狀,無論居住在城鎮還是農村的居民,都能享有同等的社會福利待遇和現代城市文明生活.農民市民化的實質就是實現農民社會文化屬性與角色內涵的轉型,同時還是農民各種社會關系的重構過程.

二、大連全域城市化推進對策

1.建立科學的城市化發展理念

要在城鄉各級政府和全市人民的意識中樹立城市化發展的理念,即在做大做強中心城區的基礎上,統籌城鄉規劃,協調城鄉發展,通過"新城"建設,構建和發展科學合理的城鎮網絡體系,促進大連全域經濟社會協調和可持續發展.我國長期以來在區域經濟發展方面存在著二元發展理念,城鄉發展理念相脫節,因而導致在區域經濟與社會發展的運營和管理方面,在生產力的布局和投資方面出現不協調、不平衡、不公平的問題.城市政府和城市居民對農民進城就業、推進農村人口和勞動力轉移在認識上存在偏差,遠未從戰略高度認清勞動力轉移和農民市民化的必然趨勢和戰略意義,結果造成了城市對農村的排斥,市民對農民認同上的歧視和情感上的歧視,表現在行動上就是不能公正對待進城農民,對進城農民普遍缺少包容之心和寬廣胸懷.不僅如此,在城市發展的路徑上,同其他城市一樣,也存在著一些模糊認識.比如:如何認識大、中、小城市協調發展的問題;如何認識城市化過程中的工業化支撐問題;如何認識市政建設與產業發展的問題;如何認識城市品牌與產品品牌的問題;如何認識近期目標與長遠發展的問題;如何認識區域協調與城鄉統籌發展問題,等等.可以說,對于這些問題在不同的歷史時期不同程度地存在著某些認識上的偏差,不自覺地影響著決策和某些行為.因此,不解決或解決不好這些發展理念問題,城市化發展就要走彎路.在貫徹科學發展觀的實踐中,在轉變發展方式的進程中,如何實現均衡與可持續的發展,特別是在結構調整中如何科學合理地推進城鎮化進程,逐步解決城鄉發展的二元結構,樹立科學的城市化發展理念是關鍵.大連實施全域城市化戰略首先要在區域經濟與社會發展的理念上實現根本性的轉變,也就是用科學的城市化的理念來規劃城鄉的發展,統籌城鄉的發展,特別是統籌和謀劃農村、農業的發展.

2.城鄉六位一體化規劃先行

大連全域城市化戰略的實施一定要規劃先行,要依據大連的實際狀況和經濟社會發展的要求,大連所承載的使命和責任,大連全面建設小康社會的標準和要求,大連城鄉一體化的進程和發展目標,對大連的城鄉發展進行六位一體的規劃.主要是城鄉經濟社會發展規劃一體化、城鄉產業空間布局規劃一體化、城鄉基礎設施規劃一體化、城鄉公共服務規劃一體化、城鄉人口與資源環境規劃一體化、城鄉土地利用規劃一體化.要從根本上改變僅僅做城市的發展規劃、只做框架式的發展規劃和城鄉脫節的發展規劃.

城市規劃是城市建設和發展的重要前提,但城市規劃還要有前提,那就是"規劃"前要先"策劃",即要在城市定位基礎上制定城市發展戰略.我國很多城市規劃頻繁變動,一個重要的原因就是規劃前沒有去策劃,沒有在城市準確定位基礎上科學制定發展戰略."策劃"就是你要做什么,"規劃"就是你該如何做.策劃應該圍繞市場等軟件來做,規劃應該圍繞硬件來做.策劃解決思想路線,規劃解決組織路線.[4]因此,大連全域城市化戰略的推進,就是要在科學"策劃"的基礎上,首先進行發展戰略規劃的制定,解決發展理念、發展的指導方針問題,解決城市和城鎮發展定位、產業發展定位問題,選擇好發展模式,找準發展路徑,確定發展目標和發展步驟,在此基礎上制定各級城市與城區的發展規劃,實現發展戰略與城市發展規劃的統一和協調.目前大連全域發展的整體框架已經形成(將高新園區作為大連城市的"大腦",中山區、西崗區、沙河口區作為大連的核心城區,甘井子區作為大連的主城區,金州新區、普灣新區作為大連的新市區,長興島開發區、花園口經濟區作為新興工業化城市,瓦房店市和莊河市作為現代城市),"一個中心,三個集聚區"的主體框架已經確立,下一步就要通過法律的方式來規范規劃的嚴肅性和穩定性,減少人為因素的干擾和以權力主導的拍腦袋的非理性決策.其次,在全域推進城市化的進程中,僅有單一的規劃是不科學的,需要建立起一個規劃體系,圍繞城鄉一體化的目標,形成各個方面的配套規劃,要實現主城區、新市區、鄉村規劃的一體化,特別要重視"新城"和新農村的發展規劃,按照全域統一的規劃來推進區域經濟的發展、資源的開發利用、城市功能的延伸和完善、公共服務體系的建設等.

3.搞好產業空間優化與集聚設計

大連經過30多年的快速發展,原有主城區的加工制造業已沒有合適的發展空間,且城市環境已不能容納工業規模的擴大.為此,大連的城市產業布局正在向北延伸,重大項目北移落戶,生產要素向北集聚.在布局優化過程中,一定要注重各產業布局的集聚設計,強化各城市組團的產業支撐,依托主城區,重點發展會議展覽、金融保險、信息服務、文化體育等現代服務業;依托渤海區域城市,建設環渤海地區具有競爭力的新興現代工業區;依托新市區,打造國際航運中心和物流中心核心區、高新技術產業聚集區、臨港先進制造業基地;依托黃海區域城市,建成國家級新材料產業基地、輕型制造基地、國際旅游勝地和森林城市建設示范區.特別需要指出,大連全域進行產業的空間優化、產業結構的調整、產業的轉型升級,必須遵循經濟基礎條件和資源環境特點,科學設計布局產業發展集聚區,絕不能一哄而上,不切實際地搞產業園區,更不能以破壞環境和浪費資源來建立產業園區,要從產業的集聚能力和集聚的可行性和可實現性、產業鏈的形成和延伸、產業發展的活力與可持續性、產業轉型升級的可替代性來設計產業集聚區和產業空間布局.

大連推進全域城市化,需要突破傳統的資源觀念,構建國際化與現代城市化背景下的新型資源觀.根據資源的稀有性和不可替代性特點,在推進城鄉一體化的進程中,各市縣區的農業經營要實現土地資源向適度規模經營集中,生態環境資源向保護與修復的優勢開發集中,產業資源向集中發展區域集中,區位資源向合理利用與科學利用開發集中,農民向新型的社區集中,整體提升資源與環境的承載能力和可利用率,發揮資源的最大效能.在產業空間優化過程中,要遵循自然規律,將環境保護放在區域開發建設的第一位,不僅要保護原有的自然風貌,還要繼承和弘揚大連歷史性的文化基因和農村建筑特點以及原生態的自然景觀,使天人合一,人文景觀與自然景觀和諧一致,建設美好的家園環境.

4.推進城鄉基本公共服務的均等化

全域城市化必須加速實現城鄉基本公共服務均等化,這是推進全域城市化進程中的一項重大工程.從現實看,經過改革開放30多年的發展,我國累積了巨額財富,已經具備在全社會強力推行基本公共服務均等化的能力.然而過去我國獨有的以土地而不是國家財政為農民提供基本的生存發展保障的制度設計,雖然起到了城鎮化進程中的"穩定器"作用,但也強化了城鄉二元制度結構.應該明確,社會保障的供給主體應是政府,農民享有基本公共服務是基本權利,"土地換社保"否定了政府理應承擔的基本公共服務職責,其退出歷史舞臺的時機已漸趨成熟.[5]因此,大連在推進全域城市化過程中,政府必須承擔基本公共服務的職責,加速實現城鄉基本公共服務均等化.一是加快城鄉保障政策的全域覆蓋.建立被征地農民基本生活保障和養老保障制度,按照與城鎮職工、城鎮居民社會保險相銜接的原則,完善城鄉統籌的社會保障制度,尊重人的全面發展.二是加快公共服務的拓展與延伸.大力發展農村教育,促進教育公平,重點加強"新城"區域的教育、衛生等公共服務設施建設,引導社會服務資源向"新城"和農村延伸和轉移,進一步優化資源配置,提升社會公共教育服務品質.三是繁榮發展農村文化.發揮主城區的文化中心優勢,建立城鄉統籌的文化事業發展體制,使城市豐富的文化資源、要素和服務向農村特別是"新城"延伸,著力形成與時俱進的城市精神和城鄉融合的特色文化,不斷提高城市文化軟實力,[5]加快"同城同待遇、城鄉一體化"進程.

[1]馮云廷.新城建設與全域城市化[J].城市,2010(11):12-20.

[2]陳 明.從轉型發展看我國的城鎮化戰略[J].城市發展研究,2010(10):1-8.

[3]朱 燁,衛 玲.產業結構與新型城市化互動關系文獻綜述[J].西安財經學院學報,2009(5):113-117.

[4]蘇珊.城市反思[M].北京:光明日報出版社,2005:47-48.

[5]宮希魁.少數發達地區可率先實現全域城市化[N].經濟參考報,2009-08-21.