農村環境保護的思考---《環境保護法》修改的關注點之一

陳學敏

(武漢大學 法學院,武漢 430072)

1989年頒布的《中華人民共和國環境保護法》在第2條界定"環境"的范圍時,明確提出"本法所稱環境……包括……城市和鄉村等".這就意味著農村環境像城市環境一樣都是我國《環境保護法》的保護對象.自該法頒布以來,中國的環境保護之路已經走了二十余年,一個耐人尋味的現象是,在這二十多年的環境保護過程中,農村的環境問題愈演愈烈,農村環境遭到了嚴重破壞和污染.這其中的原因,除國家整體上下在環保方面重城市輕農村的政策導向帶來的后果外,作為環境基本法的《環境保護法》的諸多缺陷也是導致農村環境成為被人遺忘角落的罪魁禍首.分析《環境保護法》在保護農村環境方面的不力,進而找到解決問題之道,是逐步改善我國農村環境的必由之路.

一、中國農村環境現狀

1.種植業方面的污染與破壞

中國面臨的一個現實是要用僅占世界7%的耕地、6%的可更新淡水資源,為占世界22%的人口提供糧棉油、水果、蔬菜等滿足人們生存需求的農產品供應.而要保證中國人均糧食占有水平達到世界平均數,單位面積上的產出就要達到世界平均水平的3倍以上.中國目前雖然已經取得了人均糧食略高于世界平均數的成績,但是在這個成績的背后,意味著中國農民要在單位面積的土地上,除投入大量的勞動、技術之外,還要使用更多的化肥.中國過去20年的糧食增產,實際上與勞動投入的多寡關系不大,化肥投入的暴漲是其主要原因.我國還是世界上農藥生產和使用大國,農藥年用量為80萬至100萬t[1].據世界衛生組織統計,全球每年農藥中毒者達250萬～300萬人次,死亡10萬人左右.而我國每年農藥中毒者估計超過10萬人,死亡約1萬人.[2]此外農藥殘留超標現象也相當嚴重.

2.秸稈綜合利用不足

農村每到農忙時分,秸稈焚燒的現象非常普遍.焚燒秸稈會產生大量的CO2,是破壞臭氧的一大殺手;還會導致能見度降低,給空中飛行物帶來飛行安全隱患;另外,會破壞土壤有機質,引致土壤板結,極易導致跑土跑肥與水土流失.

3.農用薄膜的污染

農用薄膜這類物品在農田里200年后才能分解,且降解過程還會溶出有毒物質,對土壤及農作物危害極大,這是農村環境中的"白色污染".隨著農業大棚的普及和農膜覆蓋技術的推廣,農膜污染成為常見現象并不斷加劇.2006年國家環境保護總局發布的《國家農村小康環保行動計劃》的數據顯示,全國農膜年生產量達130萬t,農膜年殘留量高達45萬t.

4.生活廢物的面源污染

一方面,相對于城市,農村缺乏專門的固體廢物處理場所;另一方面,農民長期的生活習慣使生活垃圾任意堆放.隨著生活水平的提高,農民丟棄的生活垃圾不僅數量與日俱增,而且其中不可降解之物質種類繁多,這些幾乎全部露天堆放.生活污水未經處理直接排入河流,農民每年排放的生活污水超過2500萬t,[3]隨排隨放,對周圍河流、湖泊造成很大污染.

5.畜禽養殖業的污染

我國農村大部分的畜禽養殖業規模較小,或者根本就是庭院式放養,大多數畜禽養殖場沒有建成與之配套的污染防治設施,糞便污水未經無害化處理,沒有糞便堆放專用場地.這不僅會帶來地表水的有機污染和富營養化污染,以及大氣的惡臭污染,甚至造成地下水污染,畜禽糞便中所含病原體也給人類健康帶來隱患.

6.鄉鎮企業遍地開花,布局不合理

20世紀70年代末以來,我國工業化發展迅速,鄉鎮企業在農村遍地開花,加上長期奉行的粗放式生產和掠奪式經營方式,使我國的環境資源遭受重大破壞,生態環境蒙受嚴重污染."鄉鄉辦廠、村村冒煙"的鄉鎮工業,對農村環境的污染尤為嚴重.由于環境的嚴重污染,中國農村出現了一個個驚人的"癌癥村".

二、1989年《環境保護法》對農村環境保護的規定與不足

1.立法整體上重城市、輕農村,重污染防治、輕資源保護

現行《環境保護法》作為我國環境保護的基本法,對環境保護的重要問題作了綜合規定,既包括保護自然資源的基本要求和開發利用環境資源者的法律義務,也包括防治環境污染的基本要求和相應的義務.但從它的內容結構來看,明顯在立法當時受國家環境保護政策側重于工業污染防治和城市環境保護的影響,有關自然資源利用和保護、生態保護方面的內容所占比例較小,對解決農村環境問題的針對性不強.該法僅有第20條"各級人民政府應當加強對農業環境保護,防治土壤污染和植被破壞以及其他生態失調現象的發生和發展,推廣病蟲害的綜合防治,合理使用化肥、農藥"的籠統規定.有學者作過初步統計,《環境保護法》整部法律總共有47條,調整污染防治的內容有24條,有關自然資源利用保護以及生態保護的內容總共只有8條,僅占17%,[4]明顯不成比例,規定的原則制度也均是污染防治法的適用范圍,而對自然資源和生態環境保護的內容僅是少量的政策宣示,也無相應的法律責任.在農村環境中,自然環境資源占據著非常大的比重,但是正是由于《環境保護法》未能對自然資源利用和保護、生態保護作出統一而系統的規定,我國農村自然資源在工業化和城市化過程中浪費嚴重,受到很大破壞.加之其對農業環境的整體性特征把握不夠,部門立法往往又造成各單項法的調整范圍過寬或過窄,出現相互之間內容上的不協調甚至互相矛盾.這種狀況對農業自然資源和生態保護形成了很大障礙,是導致目前我國農村生態環境持續惡化的重要原因之一.

2.農民環境知情權保護不足

《環境保護法》第12條第二款規定:"國務院和省、自治區、直轄市人民政府的環境保護行政主管部門,應當定期發布環境狀況公報."這條規定一方面界定了發布環境狀況公報的主體,即國務院和省、自治區、直轄市人民政府的環境保護行政主管部門;另一方面初步限定了公報的范圍是環境狀況.顯然在這里鄉鎮的行政主體不是向農民披露環境信息的義務主體,從而導致公布的環境信息基本上是關于全國或城市地區等大范圍內的環境總體狀況,缺乏小范圍的環境詳細資料,而正是這些環境信息才與農民的日常生活息息相關.該法第31條規定:"因發生事故或者其他突然性事件,造成或者可能造成污染事故的單位,必須立即采取措施處理,及時通報可能受到污染危害的單位和居民,并向當地環境保護行政主管部門和有關部門報告,接受調查處理."該條規定顯然是應對突發狀況時給予農民的特別待遇,這就表明在未發生事故或其他突發性事件時,即在事故和其他突發性事件發生之前,污染單位沒有通報義務,農民也不可能知道有關污染信息.此外,何為"及時",其時間限度如何,該條也沒有進行明確.而如果該單位沒有進行及時通報,農民因此遭受損害該怎樣救濟,該條也沒有涉及.

3.農民參與權規定模糊

《環境保護法》第6條規定:"一切單位和個人都有保護環境的義務,并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告."這條規定被認為是保障農民環境保護參與權的金科玉律,卻沒有程序和制度保障,使得這一規定流于空泛,缺乏實在的意義.具體來說,該條存在以下三個問題:

第一,該條首先強調的是農民參與環境保護的義務,是典型的"義務本位"的體現,將保護環境作為農民的義務,既不能調動農民參與環境保護的積極性與主動性,缺乏激勵機制,也在某種程度上削弱了農民的環境權,而參與權正是環境權的內容體現之一.目前的現實是農民的環境參與權不是過多,需要限制,而是太少,甚至被虛置、忽略,尤其需要大力推進,從而增強農民的環境權利意識和環境意識.

第二,檢舉和控告從字面上的規定可以被認為是農民的權利,但是需要注意的是這里的措辭---"控告",而不是起訴,也就意味著,農民在環境公益遭到侵犯時,無法通過訴訟進行救濟.這句話就把環境公益訴訟的大門砰然關上,農民個人既無法成為環境公益訴訟的資格主體,也無法借助環境民事公益訴訟、環境行政公益訴訟保護環境公益.

第三,就公眾參與權的本質來講,它是現代民主國家的管理方式,是民主理念的體現,應該更多展現的是對事前和事中過程的積極參與,而不僅僅是事后補救的消極參與.《環境保護法》第6條明確指出是對"污染和破壞環境"的行為進行檢舉和控告,是一種典型的事后救濟,是我國計劃經濟時代"先污染,后治理"思想的體現.

總之,整部《環境保護法》強制性規定多于鼓勵性規定,政府自上而下推動環境保護的迫切之情躍然法上,忽視了各種參與,壓制了農民參與環境保護的機會.在這種情況下,農民是難以參與環境保護過程的,即便是參與,往往也是被動的.

4.鄉鎮政府沒有與環境保護職責相應的監管職責

相比城市環境污染,農村環境污染具有自己的特色,是典型的面源污染,不管是監控還是進行防治都比較困難.由于波及的范圍半徑比較大,僅僅依靠有限的縣級環保部門是不現實的,因此必須充分發揮鄉鎮機關在農村環境監管與調控中的作用.鄉鎮機關由于與鄉村聯系較為密切,能更多地掌握農村環境狀況,及時采取措施,在貫徹"預防"的基本原則上更加具有可能性.但是我國《環境保護法》第21條規定:"地方各級人民政府,應當對本轄區的環境質量負責,采取措施改善環境質量."該規定只是原則性地規定了地方政府對轄區環境質量負責,沒有明確規定政府部門如何履行責任以及如何保證其履行責任,無法發揮規范和約束政府的作用.同時鄉鎮政府只有環境保護義務,沒有相應的職權,尤其對于違反《環境保護法》的行為,沒有進行監管和處罰的權力.鄉鎮政府因為缺失環境監管的法律保障而喪失了一定的權威性.

5.環保NGO身份尷尬

正如《環境保護法》第6條規定所展示的那樣,只有"單位"和"個人"才有權對污染和破壞進行檢舉和控告.但是何為單位,是不是包括環保NGO,確實引人深思.就《環境保護法》的立法背景來看,我國《環境保護法》(試行)頒布于1979年,當時與此相關的規定是第8條:"公民對污染和破壞環境的單位和個人,有權監督、檢舉和控告.被檢舉、控告的單位和個人不得打擊報復."1989年的規定對其進行了擴充.但是在20世紀90年代以前,環保NGO在我國尚處于空白階段,立法者在立法當時應該沒有考慮過環保NGO的地位狀況;但是,就單位本身的含義而言,由商務印書館出版的《新華字典》(1998年修訂本)中,與本條規定契合的"單位"定義是:"機關、團體或屬于一個機關、團體的各個部門."《現代漢語辭海》(新華出版社2002年1月版)中關于"單位"的定義與其大同小異:"機關、團體或機關、團體下屬的各個部門."這是廣義的單位概念,而狹義的單位是指機關、團體.從法律角度來看,《刑法》的第30條規定:"公司、企業、事業單位、機關、團體實施的危害社會的行為,法律規定為單位犯罪的,應當負刑事責任."通過該條可以看出,這里的單位是指公司、企業、事業單位、機關、團體.環保NGO屬于社會團體,依此推論,《環境保護法》第6條中的"單位"似乎又應該包括環保NGO.這種模棱兩可的措辭,加上現實社會中環保NGO在環境公益訴訟中的無力作為,使得在我國起步本來就晚的環保NGO身份尷尬,發展之路舉步維艱.

6.農村環境糾紛解決機制的缺陷

農村雖然是一個"熟人"社會,但是并不意味著這是一個沒有糾紛的世外桃源,環境糾紛依然每天以不同的面貌和形式出現.有了糾紛并不是問題的癥結點,關鍵是要建立完備科學的糾紛解決機制,設置相應有效的調整方法.我國現行的《環境保護法》對環境糾紛解決機制問題給予了高度關注,第六章法律責任中作出了專門規定,但其中的內容卻略顯單薄,如第41條規定"賠償責任和賠償金額的糾紛,可以根據當事人的請求,由環境保護行政主管部門或者其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門處理,當事人對處理決定不服的,可以向人民法院起訴.當事人也可以直接向人民法院起訴",給人造成的印象就是環境糾紛的解決方式只有行政調解和環境訴訟兩種方式.面對農村環境糾紛的不斷上演和復雜情況,顯然這種解決方式已經不能應對我國農村特殊的環境問題.

三、修改《環境保護法》中關于農村環境保護的規定

1.突出強調對農村整體環境的保護

黨中央在新農村建設中提出的目標是使廣大農村"生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主",顯然環保工作是新農村建設中必不可少的內容,新農村應該是環境更美的農村,而不是受污染的農村.但是,在公眾普遍的意識里,農村就是地大物博天然藏污納垢的場所,農村的生活質量低于城市是理所當然的,導致農村環境污染和破壞普遍化,而且未得到有效的治理和控制.目前在環境法律體系中,沒有綜合性的農村環境資源保護法規或條例.作為環境基本法,《環境保護法》一旦突出強調農村環境的保護,必將為具體、細化法律法規的出臺搭建立法基礎,并最終促進農村環境保護法律體系的建構.目前《環境保護法》中只有第20條明確提出保護農業環境,尚未涉及農村整體環境的概念.即使是農業環境保護,也已經出現了法律空白,對市場經濟以來的禽畜和地膜污染等問題沒有包括在內.在此,我國可以借鑒其他國家的成功經驗,如日本.以大環境觀為指導,整合環境法律制度,實現從搖籃到墳墓的全過程控制,也即實現從自然資源法到污染防治法及生態保護法的統一.這樣才能真正有效貫徹可持續發展的理念,實現經濟、社會、環境的可持續發展.

2.關于農民環境知情權的規定

對環境相關信息的獲知是農民參與環境監管的前提.在我國,環境信息掌握大權在于政府,所以,必須加強政府環境信息的公開.但是,實行農村具體情況的環境信息公開,要考慮到城鄉的各自特色所引致的信息傳播途徑的差異.例如,城市網絡普及率高,政府通過網絡實行政務公開可以收到比較理想的效果,在農村卻無法達到同樣的效果.可以利用農村特殊的地緣、血緣關系所形成的"熟人"社會,通過互相轉告等形式迅速傳播環境信息,也可以通過村委會的廣播方式,將環境信息切實貫徹到農村.而要保障農民的環境知情權,環境保護基本法應該將農民環境知情權法律救濟制度具體化.現行環境保護法在環境知情權法律救濟制度方面空白是造成環境知情權保護缺失的主要原因之一.環境保護基本法作為環境保護方面的專門法律,理應對環境知情權救濟制度作出明確的規定,這將對農民環境知情權的保護發揮著至關重要的作用.

3.關于農民公眾參與權的規定

農村環境污染與城市環境污染的一個顯著不同是點源污染升級為面源污染.面源污染往往難以監測單個主體的污染排放情況,以及難以觀測到污染性投入的多寡.在這里,環保部門與排污者之間對環境信息的掌握存在嚴重失衡,直接監測和控制的成本非常高.雖然環境保護離不開政府權威,但是事實上,環境這種公共物品的改善更離不開各主體的合作與多元利益的平衡.所以,必須通過拓展農村的非權力機制,喚醒民間資源和民間力量,促進政府與農民"自上而下"與"自下而上"的互動.村民參與環境保護的"參與"應該是決策參與、過程參與和末端參與的結合,要在立法、政府決策、環境管理和訴訟的各個層面上展開.環境保護法必須要改變將村民環境參與局限于項目或規劃的立項階段或前期準備階段的迷思,需要重視其他與環境保護相關的活動.完善村民參與環境保護的程序,開拓多種參與途徑,并通過法律責任的強化予以切實保障.

4.賦予鄉鎮政府與環境保護相應的職權

現實證明鄉鎮政府在農村環境保護中發揮著不可替代的作用,所以必須明確鄉鎮政府的環境監管職責,要根據鄉鎮政府的環境監管職責,賦予其必要的環境監管職權與必要的行政處罰權,譬如對企業的現場檢查權、對違規企業的警告等.在此基礎上通過相應的法律法規形式闡明建立和規定鄉村環境保護組織機構的性質、職能等基本問題,對地方各級政府和有關部門形成有效的指導和規范體系,在貫徹落實上述政策法規精神時,對機構與人員職責、定編標準、經費來源和工作裝備等主要問題予以細化,使其更具操作性.

5.關于環保NGO的規定

環保NGO是市民社會中解決"政府失靈"和"市場失靈"的潤滑劑,它的發展壯大與完善標志著社會文明的進步和市民社會的成熟.但是我國的環保NGO尚未被公認為一種環境保護和治理的力量.目前,環保NGO主要扮演的角色是"服務的提供者---替代政府對公民進行宣教,而非倡導公民參與決策、積極影響決策走向",在維護公眾環境權益方面的作用微弱,促進環境保護國際交流與合作的作為更是少之又少.同時,從目前的現狀來看,我國環保NGO喜歡單打獨斗,不能擰成一股繩,沒有形成信息共享機制,難以在發現環境問題時,形成大范圍的影響.我國環保NGO之所以發展緩慢,還與政府對其的限制有很大關系.對于草根型NGO,面臨著注冊難和融資難等外部環境的約束,自身則存在以下弊端:機構設置簡單粗糙,組織成員缺乏應有的訓練;不少參與者或者是由于單純的使命感的驅動,或者是一時的沖動而加入,不能持之以恒,人員流動性大等.要保證環保NGO的良性運作,必須保持其獨立性,中國目前的環保NGO多呈現"半官半民"性,這是我國市民社會發展初期的必經之路.我國必須在《環境保護法》中明確環保NGO的環境權利,為其行使環境決策權、環境知情權、環境參與權,尤其是為環境公益訴訟提供充足的法律依據.

6.關于環境公益訴訟的規定

在我國,農村環境保護不力的原因除了法律規定中的法律責任不力外,缺乏有效的追究污染主體責任的路徑也是一個很大的原因.目前在我國建立環境公益訴訟機制尚不現實,但是國外的經驗證明環境公益訴訟不僅可以彌補環境訴訟的正外部性所帶來的對潛在的、分散的受害者提起訴訟激勵不足的問題,對于農民這個特殊的群體也具有與眾不同的意義.首先,我國農民整體教育程度不高,法律意識和權利意識淡漠,再加上農村經濟落后,農民生活水平遠遠落后于城市,在財大氣粗的污染者面前,農民根本不能、不敢或不愿提起訴訟.其次,對于農村中的資源,如土地的所有權屬于村集體經濟組織,水的所有權主體則是國家等,這些環境要素的特殊性質也使得在目前的訴訟體制下,農民無法保障自己的環境權益.所以,可以考慮將《環境保護法》第6條修改為:"國家鼓勵公眾參與環境保護.一切公司、企業、事業單位、機關、團體和個人都有保護環境的權利,有權對污染和破壞環境的行為進行檢舉、控告和訴訟."這樣就為我國環境公益訴訟制度的建立確立了法律基礎.在環境公益訴訟制度中通過進一步細化諸如訴訟資格、舉證責任、訴訟時效、訴訟費、因果關系等方面,農民這個弱勢群體的環境權益就會得到彰顯.

7.開創多元化農村環境糾紛解決機制

農村環境糾紛救濟路徑的選擇要立足于農民自身和其生活的鄉土社會.一方面,農民的經濟狀況堪憂,文化水平不高,農民在環境糾紛中無疑處于弱勢地位;另一方面,鑒于我國鄉土社會是一典型的熟人社會,過分僵硬化的糾紛處理方式反而不利于矛盾的解決,所以,還要充分挖掘農村解決糾紛的本土資源.對于協商、調解、上訪和自力救濟等傳統方式,要繼續發揮它們的作用,同時,使之現代化.例如,在協商中,由于雙方力量懸殊,往往農民成為妥協的一方.這時可以借助媒體、網絡等輿論的力量,增強農民的抗爭力量.而對于法律明確規定的行政調解和訴訟解決方式,要使之本土化.如對于行政調解,既要顯現我國調解制度特有的"情、禮、法"特征,也要凸顯法律的規范和引導.

四、結 語

總之,在我國城市環境得到一定程度改善、農村環境問題卻在繼續惡化的情況下,農村的生態環境和農民的生活環境堪憂.尤其在目前國家加強城鎮化的進程中,缺少相應的法律規制,很容易導致城鎮化的無序和混亂.所以在我國要求著手修改《環境保護法》的背景下,從環境基本法的源頭著手,強調對農村環境的保護,為其提供法律支持,將推動我國農村環境法律體系的構建.

[1]一畝田需兩百斤化肥兩斤農藥[EB/OL].(2011-06-09)[2011-06-25].http://www.gdmztv.com/news/caijing630/2011-06-09/37499.html.

[2]姚建仁.農藥污染與控制對策[EB/OL].(2004-05-17) [2011-06-25].http://www.caas.net.cn/caasnew/ysxw/ yw/398.shtml.

[3]農村面源污染及其防治措施[EB/OL].(2010-09-24) [2011-06-25].http://www.gdmztv.com/news/caijing630/2011-06-09/37499.html.

[4]欒志紅.《環境保護法》的修改應加強農村環境保護[J].理論前沿,2007(11):44-45.

[5]劉 芳.畜牧產業發展對環境的影響[J].農業環境與發展,2000(1):30-33.

[6]丁巖林,高 虹.對環境保護法修改的理性思考[J].寧夏大學學報:人文社會科學版,2006(1):71.

[7]李摯萍,陳春生,等.農村環境管制與農民環境權保護[M].北京:北京大學出版社,2009.