社會政策轉型：韓國李明博政府的挑戰

溫桂珍

（廣西民族大學相思湖學院行政管理系，廣西南寧530006）

社會政策轉型：韓國李明博政府的挑戰

溫桂珍

（廣西民族大學相思湖學院行政管理系，廣西南寧530006）

社會政策的制定與執行直接涉及公民福利權利的實施與發展。韓國的經濟形勢在全球性金融危機的沖擊下迅速惡化，由此刺激了社會對國家福利的需求，使得韓國傳統生產型社會政策理念面臨挑戰。構建超越傳統“生產主義”的福利政策是李明博政府走出經濟危機、維護社會和諧的重要保障。

社會政策；轉型；李明博政府

一、全球金融危機對韓國經濟社會的沖擊

2007年底美國次貸危機引發的金融動蕩在世界范圍內產生了廣泛影響。韓國的經濟形勢在全球性金融危機的沖擊下迅速惡化。2008年2月25日，韓國第17任總統李明博上臺。李明博在2007年的競選活動中曾表示要實現7%的經濟增長率，但2008年上半年韓國實際經濟增長率僅為5.3%，至第三季度更降為0.6%，為過去4年來的最低增幅。鑒于上任不久不利的經濟形勢，李明博政府將原經濟增長目標調低為4.5%～4.9%。韓國在過去10年中一直保持貿易順差，但2008年前8個月則出現126億美元的貿易逆差。因為出口減少，經濟退步，到2008年12月，韓國全國破產企業達到345家，為2005年3月以后的最高點。［1］

2009年，經濟領域的危機呈現出蔓延到社會領域的趨勢。一方面，由經濟波動所帶來的就業難、失業率高等問題考驗著李明博政府。在經濟危機沖擊下，相當數量的韓國企業陷入生存或發展困境，企業工作崗位減少。2009年的統計表明，韓國企業中正式工作崗位不斷減少，而非正式工作崗位迅速增加，且工人實際收入的減少較為嚴重。據韓國《朝鮮日報》披露，2009年韓國正式崗位的工人月均工資比前一年漲了0.3%，但非正式工人的月均工資卻跌了7%左右。由于家庭收入減少，許多老年人也被迫出來工作以補貼家用。另一方面，在經濟危機背景下，工人希望提高工資及改善待遇，但企業則希望進行人力結構的調整以降低生產成本，傳統的勞資矛盾重演，工人罷工浪潮此起彼伏。

1873年，德國“新歷史學派”的經濟學教授為解決德國當時最迫切的社會問題——勞資沖突，組織了“德國社會政策學會”，“社會政策”一詞由此發端。此后，社會政策成為政府履行社會管理和公共服務職能的核心部分，其制定與執行直接涉及公民福利權利的實施與發展。在經濟危機背景下就任的李明博被稱為“經濟總統”，其上臺后，已在穩定物價、刺激經濟方面采取了不少措施，包括成立“經濟內閣”，抑制公共收費上調，開通總統企業熱線，啟動“東山再起”項目，等等。但韓國要真正走出經濟危機，解決社會矛盾，除經濟政策外，還需要社會政策的配套調整。

二、李明博政府面臨的傳統社會政策危機

在社會政策的討論中，“生產主義”意指一種發展戰略和社會政策制定的導向，其目標是通過增大GDP“蛋糕”的規模來提高人民的生活水平和增進社會福利。上世紀50年代的南北戰爭之后，韓國經濟落后，社會混亂，在此背景下，國家確立了“生產主義”導向的社會政策。在過去半個多世紀的實踐中，韓國政府都熱衷于經濟發展，注重生產性的增長業績，把注意力放在強化基礎設施和提高人力資源教育上，福利范圍的擴大是在不阻礙經濟發展的條件下進行的調節。這種生產型社會政策模式在不成為經濟增長及社會穩定之負擔的前提下，韓國的社會福利與經濟增長能夠維持均衡的關系，但自經濟危機爆發后，這種傳統社會政策的運行受到了嚴峻的考驗和挑戰，集中體現在以下幾個方面：

（一）傳統勞資矛盾重演

國際社會普遍認為，近年來不斷出現的勞資糾紛是導致韓國經濟復蘇乏力的理由。數據顯示，僅2003年2月至8月，韓國發生工人罷工事件364起，勞資糾紛造成的損失達4萬億韓元，約合33.33億美元，相當于當年韓國GDP的0.8個百分點。［2］在李明博上臺后，政府也同樣面臨著罷工不斷的困境。2008年6月16日，擁有約1.3萬名會員的韓國貨運工人工會的卡車司機發動大規模罷工，抗議燃料價格飆漲，并要求政府增加燃料補貼，提高運輸費用，并實施基本工資制。此次大罷工導致釜山港等主要港口的集裝箱堆積如山，造成了23.1億美元和23.3億美元的進出口貿易損失。［3］2009年5月，韓國第五大汽車制造商雙龍汽車公司由于裁員計劃發生勞資沖突。此次沖突造成至少150名工人受傷，近3160億韓元損失。［4］此后，韓國建筑業的工人陸續開展罷工行動，抗議李明博總統將國有企業私營化的政策。

罷工的連續不斷和蔓延之勢，造成韓國經濟的巨大損失，使本來低迷的經濟恢復雪上加霜。顯然，如果李明博政府不轉變傳統“生產主義”的發展理念，進而從維護企業職工利益角度出發，與工會力量、企業在福利方案上達成和諧局面，從而妥善地解決勞資關系問題，將會有更多的社會問題暴露出來。

（二）社會養老保障需求快速增長

自20世紀50年代初期確定經濟發展優先戰略以來，韓國政府長期忽視社會福利保障體系建設，社會保障項目付諸實施的很少。直到80年代后期開始，政府為適應經濟全球化、政治民主化的需要，逐漸推行社會保障制度。在社會養老保險方面，1988年實行的國民退休制度最初只包括人數為10人及以上的單位。后經修改，該制度于1992年起適用于5人及以上的單位，并于1995年起適用于從事農業和漁業的勞動者和農村的個體戶。直到1999年，政府建立“國民年金制度”，國民養老金才覆蓋到了全部勞動者。2005年12月1日，韓國開始實行“退職年金制度”，這是針對企業退休員工的一種生活保障制度。參保者每年向公司以外的金融機構繳納一定數額的保險費，等到退休后一次性或者以年金方式領取退休金。這一制度的優點是可以防止企業倒閉無法為員工支付退休金的弊端。但在經濟危機的沖擊下，企業的倒閉使得“國民年金制度”以及“退職年金制度”的保障對象受到生計風險的威脅，很多韓國人被迫推遲養老計劃。

而人口老齡化問題的迅速來臨，又使韓國面臨養老保障需求的膨脹。韓國統計廳的統計結果顯示，2010年，65歲以上老年人口已達到韓國總人口的10%，而未來的2020年將達到13.2%。［5］韓國人口老齡化的顯著特征，就是在急劇的現代化過程中，還沒來得及健全老年人社會保障、福利、醫療、保健等制度，迅速迎來人口老齡化，從而使全社會面臨著不斷增長的社會養老保障需求。過去10年，韓國社會養老金已積累了2000多億美元的資金，但是缺口依舊明顯，尤其在受經濟危機沖擊后，韓國養老保險金的缺失表現得更為突出。近期的政府統計結果顯示，韓國老人的自殺率在經合組織國家中排名第一，而且因生活困難自殺的老人占33.9%，這在一定程度上反映了韓國社會養老保障的脆弱性。

（三）社會照護薄弱

社會照護是工業化進程中對弱勢群體的關愛制度，是社會福利體系的重要內容之一。從西方發達國家的發展歷程來看，社會福利水平往往隨著經濟發展而出現相應的增長。但從“二戰”后東亞各國的福利發展狀況來看，并沒有遵循這一規律。對韓國而言，同樣如此。長期以來，韓國政府擔心像西方國家那樣由于福利開支過大而陷入財政危機，希望以最小的支出費用獲取最大的社會福利效果，因此，傳統社會政策的福利導向從屬于經濟增長的目標，國家對弱勢群體的社會保護性支出普遍偏低。20世紀80年代后期，韓國的人均國民生產總值超過了4000美元，在此背景下，“先增長后分配”政策引起廣大勞動人民的不滿，沒有得到經濟增長好處的社會階層要求改善自己的生活，要求提高工資、增進福利的罷工運動此起彼伏，政府不得不開始重視社會福利，制定了一大批關于消除貧困的法律，但付諸實施的只有公務員年金、軍人年金、產業災害補償等3項，與對弱勢群體的保護相去甚遠。而在對孤寡老年人、殘疾人、流浪者照護方面，韓國并沒有統一的公共服務設施，而是提倡由各個家庭負責，對這樣的家庭在居住、稅收等方面給予優惠。這固然維護了家庭的穩定，但是，對于弱勢群體而言，社會權利意義上的國家責任在一定程度上被忽視了。

受經濟危機沖擊最大的是同企業只有臨時雇傭關系的合同工，他們屬于社會弱勢群體的一部分。韓國目前合同工的數量約為540萬人，占就業總人數的三分之一。自經濟危機爆發以來，解雇合同工成為眾多韓國企業降低成本的第一選擇。截至2009年6月，韓國失業人數上升了25.6%，其中大多數為被解雇的合同工。［1］這些合同工原本就處于收入低、無保障的地位，突然失去工作更如同雪上加霜，生活陷入困境。雖然李明博政府自經濟危機以來已先后投入5.9萬億韓元用于幫助低收入人群維持生計和提供醫療補助，但制度化的福利供給體系仍然沒有建立起來。

三、李明博政府社會政策的挑戰：超越生產主義的福利導向

（一）在經濟逐漸恢復期間，政府能否與工會力量、企業在福利方案上達成和諧局面

自經濟危機以來，面對日愈嚴峻的勞資關系，韓國各種工會開始對政府的有關政策發難，他們指責政府對第二產業有些行業的倒閉和外遷視而不見，對創造更多的工作崗位措施不力。發展高科技企業和第三產業固然不錯，但它們吸納勞動力畢竟有限。而如今人們為了眼前的利益，紛紛把資金投到高爾夫球場之類的休閑領域及服務業，而對收益較慢的工業興趣不大，這使工會憂心忡忡，并開始采取斗爭手段來謀求勞動者權益。連續不斷的罷工使資本外流，導致了韓國產業的空洞化以及國家信用度下降，嚇退了外資。一旦這樣的勞資矛盾與社會紛爭繼續深化，那么韓國經濟的未來前景必然是黑暗的。

2010年，韓國經濟已逐漸走出危機。目前，李明博政府正在全力引進外國投資，在這種情況下，如果帶有暴力性質的工會示威行動一直持續下去，那么韓國的投資吸引力必然大幅度下降。為了讓外國投資者認識到韓國是一個安全而且風險可預期的投資地點，政府在處理非法過激的工會行動時必須嚴格按照法律與原則來處理。

（二）迅速進入老齡化社會的養老保險金計劃是否具有可持續性

在經濟危機沖擊下，人口老齡化對韓國的福利擴張有著深刻影響。第一，經濟危機將迫使很多韓國人推遲養老計劃，而人口老齡化問題的迅速來臨，又使韓國必須面對養老需求的膨脹。第二，自韓國實行全民醫保制度以來，在養老金支付方面的負擔過重，政府在社會養老金方面的投入占到了45%，而相鄰的日本只有23%，如何平衡政府、企業與個人之間的投入比例成為李明博政府的困境。第三，在經濟危機背景下，政府在社會養老保險金方面投資失利，給百姓造成巨大的經濟損失。養老保險金投資失利后，韓國社會養老保險金缺口更加明顯。李明博政府能否解決好社會養老保險金可持續發展的問題，對于韓國的社會保障具有積極意義。

（三）政府能否在經濟困難時期保障社會弱勢群體權益

2008年12月，韓國教育科技部高調推出了為期五年的“教育福利促進計劃”，這項綜合的一攬子教育福利計劃覆蓋面很廣，其中包括2008年免除貧困中學生的學校管理附加費；2009年免除貧困高中生的學費，并為家庭困難的高中生提供學費補貼，為處于基本生活保障線的學生提供獎學金；幫助解決偏遠地區的通訊困難，確保教育網絡安全，等等。另外，為了幫助社會弱勢群體，韓國政府長官、次官級（副部級）以上官員從2009年2月起，于一年內返還10%的年薪，作為政府關懷弱勢群體的經費，累計共返還了26億韓元（約合190萬美元）。

單靠這種個人行為而不是制度化的支援解決弱勢群體的社會救助問題無疑是杯水車薪。在經濟危機的背景下，只有制度化的福利供給途徑成為李明博政府執行社會政策的主要方式，才是解決韓國傳統社會照護薄弱的根本之路。

［1］韓國就業難博士應聘清潔工［EB／OL］.http：／／finance.sina.com，2009－11－12.

［2］罷工打擊韓國經濟［EB／OL］.http：／／www.people.com，2004－08－10.

［3］韓國萬名貨運工人罷工進出口業損失逾千萬［EB／OL］.http：／／info.shippingchina.com，2008－06－16.

［4］韓雙龍汽車公司因勞資糾紛發生暴力沖突［EB／OL］.http：／／news.sina.com，2009－08－07.

［5］尹豪.韓國人口老齡化與老年人社會保障［J］.人口學刊，2000（5）.

F110

A

1673－1395（2011）11－0120－03

2011 -08 -30

國家社科基金項目（08BSH030）

溫桂珍（1982—），女，廣西南寧人，助教，碩士，主要從事城市公共管理研究。

責任編輯 葉利榮 E－mail：yelirong＠126.com