鄉鎮職能轉變的難點與對策——基于服務新農村建設的視角

高建設

（江西省委黨校，江西南昌，330003）

鄉鎮一級政府作為中國政府政權的最基層組織，其工作重點向來都是在農村。自2003年取消農業稅和2005年黨的十六屆五中全會提出建設社會主義新農村的偉大戰略后，2006年中央“一號文件”又進一步明確了社會主義新農村建設的目標和任務，這使鄉鎮政府的工作重點發生了很大的變化，必須由原來的“管理型”政府向“服務型”政府轉變。因而，鄉鎮政府的職能轉變勢在必行。然而，回顧整個“十一五”時期，鄉鎮政府在服務新農村建設方面雖然也取得了一定的成績，但離“服務型”政府還有很大的差距。究其原因，既有體制上的詬病，也有干部觀念和素質的差距。本文詳細分析了鄉鎮職能轉變的必要性，以及“十一五”時期鄉鎮職能轉變存在的問題和難點，并為“十二五”時期鄉鎮職能的進一步轉變提出了幾點針對性的對策建議。

一、鄉鎮職能轉變的必要性——后農業稅時代和新農村建設的必然要求

取消農業稅后，廣大農村進入了建設社會主義新農村的新階段，鄉鎮政府之所以須要轉變其職能，由管理型政府向服務型政府轉變，將其重點轉向社會管理和公共服務上，主要是由于此時農村的發展要求、鄉鎮的工作重心、鄉鎮的財政狀況、國家財政投入等方面都發生了很大的變化，如果不進行職能的相應轉變，找準自身的定位，鄉鎮政府就必然難以適應形勢的發展。理由主要有以下三個方面：

（一）是適應新農村改革和發展的需要

新農村建設提出了“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的較高要求。然而，目前農村的生產、生活等各個方面的問題卻依然大量存在，這說明，我國新農村的改革與發展需要政府的大力支持。而鄉鎮機構由于其特殊關系，它在農村綜合改革中必然處于關鍵地位。雖然，目前我國鄉鎮機構改革在精簡機構編制、改善干部隊伍結構等方面都取得了一定進展，但是，它在管理體制、行政效率等深層次問題并未完全解決，“錯位”、“缺位”、“越位”的現象依然較普遍。因此，繼續深化鄉鎮機構改革，進一步推動鄉鎮職能轉變，是深化農村綜合改革，服務新農村建設的必然要求。

（二）是調整鄉鎮工作重心的需要

在取消農業稅前，鄉鎮的工作重點主要是收取農業稅及農業特產稅、教育費附加、抓計劃生育工作，完成上級交辦的其他各項任務，以及應付各種評估與檢查。而其提供農村公共服務、承擔發展農村經濟、增加農民收入、加強社會管理的職能等方面工作量僅為20%。在取消農業稅后，占鄉鎮政府干部58%精力的收取農業稅與農業特產稅及其他費用的工作量消失，諸多鄉鎮干部在短暫地感到人無壓力“一身輕”后，很快就陷入了迷茫之中。

同時，取消農業稅后，國家正逐步實施“工業反哺農業”政策，對農業的扶持力度日益加大，把掌握的資源更多地投向農村，用于農業基礎設施建設、保持稅費改革成果、支持農村公共財政、教育、衛生等公共產品，以便解決行路難、入學難、看病難、增收難等問題。這對作為政權最基層的鄉鎮政府來說，由以前的整天想著“管治”農民轉向思考應該如何服務農民身上。

（三）是適應鄉鎮財政變化的需要

在沒有取消農業稅以前，農業稅一直是鄉鎮財政收入的主要來源。因此，農業稅的取消對鄉財政造成的影響比較大。這是因為：第一，取消農業稅以后，中央對農村減負政策還在不斷地進行深化，涉農收費的項目越來越少，并且政府的行政事業費和政府性基金的管理越來越規范，因而鄉鎮的預算外收入大為減少，財政缺口加大；第二，現行體制下，鄉鎮政府的財政與義務不對稱，往往是“有限財力，無限責任”，財政轉移支付資金總量不足，因而，鄉鎮財政運行困難。所以，如何適時地轉變職能，從無限政府向有限政府轉變，使有限的財力能夠為新農村建設提供更優質的公共產品和公共服務，這是對政府的巨大考驗。

二、鄉鎮職能轉變的現狀及存在的難點

（一）鄉鎮職能轉變的現狀

根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的有關規定，鄉鎮政府應當具有以下七項職能：一是執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，發布決定和命令；二是執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作；三是保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私有的合法財產，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利；四是保障農村集體經濟組織應有的自主權；五是保障少數民族的權利和尊重少數民族的風俗習慣；六是保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利；七是辦理上級人民政府交辦的其它事項。

上述職能由于規定得過于模糊，導致實際上鄉鎮工作大事小事都有份、里里外外全要管的“全能政府”。目前鄉鎮的工作職能主要是在充當實際上，目前鄉鎮政府在農村的工作主要表現在以下七個方面：計劃生育的“監督員”；鄉村矛盾糾紛的“消防員”；社會公益事業的“組織員”；先進農業科技的“推廣員”；農村社會新觀念的“宣傳員”；農村突發事件的“救火員”。從這可以看出，鄉鎮政府仍然是承擔著寬泛而繁雜的任務，其有限的財力仍然在承擔著方方面面的事務，職能轉變緩慢而艱難。

（二）鄉鎮政府職能轉變難的深層原因

1.工作上缺少自主性

由于我國傳統行政管理體制在決策上強調集中；在執行上強調統一與絕對服從；在考核上“唯上”，領導、上級說了算，這使作為政權最基層組織的鄉鎮政府非常缺少自主性，上級政府和幾乎所有部門都可以對其發號施令，因而鄉鎮政府突發性、應急性的事務非常多，自身的工作安排經常被打亂，工作的自主權很小，所以沒有足夠的能力去謀劃服務新農村建設的問題。事實上，很多地方新農村建設一開始就烙上了“體制詬病”的印記，鄉鎮政府不得不努力“鉆研”上級有關新農村建設的精神與要求，尤其是認真研究上級所列的考核方法與指標體系，嚴格按照這些考核內容去決策新農村建設項目，而不能依據本地實際，獨立思考和規劃新農村建設的長遠問題。

2.管理上條塊分割

長期以來，我國形成了“部門分割，條塊結合”的管理模式。部門通過對財權、人事權及相關執法權的控制，造成鄉鎮政府管理職能嚴重萎縮。尤其是近些年來的縣鄉關系調整，都是加強縣直部門權力，削弱鄉鎮政府的權力。在這種情況下，鄉鎮政府對本地區各種資源的配置能力和經濟社會的管理能力越來越弱。再加上資金、人才等方面的缺乏，導致在服務新農村建設中，鄉鎮政府可以使用的資源和手段非常有限，有時作出的新農村建設項目，如果涉及到資金或其他方面的支持，則往往很難得到有關部門配合。另一方面，部門作出的各項決策，鄉鎮職能部門又難以全面參與。這種部門分割、條塊結合的管理模式使鄉鎮政府在服務新農村建設中缺少了支持力。

（三）體制上機構仍然臃腫

目前，我國縣鄉兩級財政收入只占全國財政收入的21%，而縣鄉財政供養人員卻占全國財政供養人口的71%。加上由于歷史的原因，鄉鎮普遍債務沉重，負債運行，許多鄉鎮連財政供養人員的工資都難以保障。機構的臃腫使鄉鎮機構大多處于“吃財政飯”的尷尬境地，根本沒有足夠的財力去支持新農村的重大項目建設。

（四）素質與新農村建設的要求相比有所欠缺

由于目前鄉鎮干部隊伍的主體構成是計劃經濟年代形成的干部。因而，對市場經濟的適應相對較慢，習慣于計劃經濟時代的行政命令工作方式，計劃與干預的色彩較濃而服務的意識相對較弱。在新農村建設當中，服務與幫助的意識不強，而“主導”拆房、蓋房、刷墻等性質的事務較多。從干部隊伍的專業構成上看，農業型的干部多，經濟型的干部少；行政管理型的干部多，技術服務型的干部少，對新農村建設真正需要的農業技術、產業規劃、產業結構調整、村民自治、文化建設等方面則難以提供高質量的服務。

三、“十二五”時期加速轉變鄉鎮職能的幾點建議

（一）深化體制改革，向有限政府和服務政府轉變

有限政府指政府要有所為，有所不為，改變過去不分主次、輕重一手抓的現象。應當修改組織法等相關法律，重新合理界定鄉鎮黨委、政府、人大和村民自治組織的職責權限、活動方式，解決各自存在的“缺位、越位、錯位”問題，使鄉鎮政府從“什么都抓，什么都管”的全能政府，走向“有所為，有所不為”的有限政府；使鄉鎮干部從“誰的話都聽，誰的事都得辦”的“任務型”干部，轉變為為群眾服務的“服務型”干部。只有在職能分明的基礎上，才能明確該如何轉變職能。

（二）精減機構，增強鄉鎮政府的財力

鄉鎮財政困難是制約鄉鎮政府職能轉變的一個重要原因。因而，積極推行鄉村行政事業機構改革，精簡鄉村機構、壓縮人員、節約開支，是促進職能轉變的另一重要條件。要按照社會主義市場經濟發展的要求，科學界定鄉鎮政府職能范圍，合理設置機構，精簡機構和人員，充分發揮村民自治組織作用，減少政府對農村經濟社會事務的直接干預，同時也要適當壓縮村干部人數。只有通過這一系列改革，才能減少財政開支，增強財力，提高政府辦事效率，從而促成政府職能的順利轉變。

（三）結合新農村的要求，完善鄉鎮干部的考核與激勵機制

科學的考核機制才能帶出好干部，才能提升新農村建設的服務效率。事實上，干部的機會主義思想很大程度上是與考核機制的不完善有關的。因此，要想真正激勵干部的工作積極性，就必須結合新農村建設的特點，不斷完善農村工作考核機制。要建立能進能出、能上能下的激勵機制，將群眾滿意不滿意作為評價的依據；要按照產業化服務要求，對干部推行包產業、包項目、包技術等管理責任制，實行權責統一、目標量化和效能管理，轉變過去單一的數量考核為數量與質量并重考核；要堅持因事設崗定人，優化整合干部資源，要強化干部的責任心、事業心和緊迫感；要堅持公開、民主、透明的考核方式，盡量擴大群眾的知情權和參與權，認真聽取群眾意見。

（四）加大鄉鎮干部的教育培訓力度

要使鄉鎮干部能適應新農村建設工作的需要，就必須加大鄉鎮干部的教育培訓力度。根據新農村建設的實際需要，可以靈活地采取自己培訓與合作培訓、停職學與干中學、本地學與外地學、長期學與短期學等多種方式，有計劃、有步驟地對廣大干部進行職業和技能的培訓，使鄉鎮干部由行政型、指揮型、命令型、“萬金油”型向學習型、技能型、示范型、服務型干部轉變，以更好地適應新農村建設的需要。

［1］ 溫家寶.不失時機推進農村綜合改革，為利會主義新農村建設提供體制保障［J］.求是，2006（18）.

［2］ 溫鐵軍.新農村建設實踐中的反思［M］//中國（海南）改革發展研究院.中國新農村建設：鄉村治理與鄉鎮政府改革.北京：中國經濟出版社，2006.

［3］ 陳黎夏.服務型鄉鎮政府建設研究［D］.成都：西南財經大學，2007.