社會轉型語境下的服務型政府構建路徑思考

吳凱

社會轉型語境下的服務型政府構建路徑思考

吳凱

中國社會轉型帶來的經濟發展與社會發展、政治發展的巨大漲落導致了諸多問題矛盾的現象，所以管理型政府向服務型政府轉變勢成必然。而服務型的政府的構建首先必須對政府自身組織系統進行變革，即自身的服務化，另外，也必須對政府的對外治理模式進行服務化變革，雙管齊下，方可實現政府服務化。

社會轉型；后工業社會；服務型政府

所謂社會轉型是指一種整體性的社會結構的大變遷，這種轉型是由社會結構的量變積累而來的，要達成最終的大變遷，也就是達成社會結構的質變，必須經歷較長的時間。在社會轉型中所謂的社會結構，不能單單的理解為社會運行機制，此處的社會結構涵蓋了經濟運行機制、政治運行機制、社會運行機制三大方面。唯有當經濟運行機制、政治運行機制與社會運行機制三者之間形成一個良性的平衡，那么這才是一次成功的社會轉型。三者中任何一者的落后都會造成短板效應。以我國為例，從1978年開始，我國才算是開始了真正的社會轉型，這種社會轉型是以經濟運行體制轉型為主，帶動社會運行機制以及政治運行機制的轉型。這種以經濟運行體制轉型單兵突進的做法導致了明顯的短板效應，那就是：（1）社會二元分化嚴重，社會貧富差距與仇富情節日趨明顯，強勢群體與弱勢群體互相排斥。（2）社會保障等公共產品無法適應社會發展需求，但是私人產品卻生產過剩。（3）孱弱的公民社會與強大的政府機構形成鮮明對比。（4）溝通與協商機制的殘缺導致了政府在群體性事件等突發事件面前束手無策。這一系列都說明了：“經濟運行機制轉型使社會系統遠離原有的平衡狀態，經濟發展與社會發展、經濟運行機制轉型與社會運行機制轉型的巨大漲落，社會運行機制轉型滯后的落差效應放大，經濟效率型政府轉向服務型政府也成為必然。”［1］

恩格斯在論及國家權力時，曾作過如下精辟的論述：“國家權力對于經濟發展的反作用可能有三種：它可以沿著同一方向起作用，在這種情況下就會發展得比較快；它可以沿著相反方向起作用，在這種情況下它現在在每個大民族中經過一定的時期就都要遭到崩潰；或者是它可以阻礙經濟發展沿著某些方向走，而推動它沿著另一種方向走，這第三種情況歸根到底為前二種情況中的一種。但是很明顯，在第二種和第三種情況下，政治權力能給經濟發展造成巨大的損失，并能引起大量人力和物力的浪費。”［2］其意思就是說政治權力的運行必須追隨于整個大環境的變化，那么在當前社會轉型的時空背景下，政府必須對自身進行變革，走服務化道路。而所謂的政府服務化，首要所指的就是政府自身的組織系統必須實現服務化，另一方面所指的是政府的對外治理模式的服務化。

一、政府自身組織系統的服務化

（一）服務型政府應當以信任整合替代權威整合經濟整合機制

統治型政府將權威因素作為其整合力量，而管理型政府將權威因素和經濟因素綜合使用作為自身的整合力量。而官僚制首先是一種以權威因素和經濟因素為整合力量的組織體系，在官僚體制中，必然由于權威因素而出現層級觀念以及諂媚上級欺壓部屬的不正之風，而由于經濟因素，利益的糾紛必然滲透于整個官僚組織中，所導致的后果是以鄰為壑、明爭暗斗甚至于導向腐敗、貪污賄賂。這些負面效應的出現，都使得政府的整合目標與達成的最終結果出現偏差。而信任整合卻能夠修正這種偏差，并且促成官員之間為了整體的利益而精誠合作。因此要實現向服務型政府的轉變，首要的出發點就是轉變整合機制，用信任整合替代權威整合經濟整合。“對于人們的合作來說，信任不僅是必要的前提，而且人們的合作能力也在很大程度受惠于信任。因為，人的合作能力并不等同于人的知識水平以及其他行為能力。比如，一個人可能會擁有很強的獨自生存能力、競爭能力，但在與他人的合作方面，卻表現得能力很弱，特別是當他始終用狐疑的眼光看著共事伙伴時，他的合作能力可能是零，無論在其他方面他有著多么強的能力，都會被屏蔽在合作關系之外。在這種情況下，信任就是最好的把人的各種能力整合成合作能力的因素。”［3］

（二）服務型政府應當以合作觀念替代層級觀念

服務型政府為獲得嶄新的活力，那么首先就必須打破管制型政府的桎梏——官僚制。而打破官僚制的關鍵點就在于用合作觀念替代層級觀念，這意味著，在政府內部，層級控制得到弱化，組織的結構有蠶繭型向蛛網型轉變，上下級雖然仍舊存在，但是已經不是傳統意義上的上下級，上級對于下級所擔負的只是一種指導和組織職能，在處理上下級關系時，將更多的用合作理念來代替層級觀念。與此同時，組織的整合力量也將由經濟權威因素向信任因素轉變。再將視野擺放到各級政府之間，那么合作觀念替代層級觀念將意味著雖然還會存在著中央政府和地方政府這種設置。但是，這種設置不再意味著中央政府對地方政府的實際控制，它們之間的關系將轉而成為一種合作關系，中央政府與地方政府之間關系的變革也意味著同級地方政府之間也將生成一種合作關系。這時，中央政府對地方政府的借由層級觀念所導致的命令權以及對地方事務的最終裁決權將讓位于合作觀念指導下的共同探討協商解決重大問題的合作行動，在地方政府間的合作問題上，中央政府擔負著組織和引導的職能而不是以往管制型政府的控制。

（三）服務型政府應當以充分的開放性替代封閉性

任何組織和個人，只要是處于封閉的狀態，就不會有合作的動力，只有充分的開放，才會使組織和個人積極的尋求全方位的合作。而管制型政府的官僚制度，是一個半封閉半開放的組織結構，或者說封閉高于開放，它的封閉源于對自身應對高度復雜不確定性問題的不自信，它試圖以封閉性來排除各種不可測不可掌握的因素。但是，這種封閉是需要成本的，在面對后工業社會的高度復雜性以及不確定性時，唯有充分的開放性才能使得組織繼續興旺發達。在面對后工業社會的高度復雜性以及不確定性時，政府如果仍舊采取封閉策略，那么不僅于事無補，反而會使政府運營成本劇增，正所謂事倍而功半。隨著各種自治力量的迅速崛起，而政府單憑自己的一己之力又獨臂難撐，所以不妨以充分的開放性代替封閉性，容納各種自治力量進入整個治理體系，以信任作為整合機制，政府自身從治理的中心位置退卻，僅僅扮演合作型治理體系中的一個角色，與各種新興的自治力量來應對后工業社會的高度復雜性和不確定性。

二、政府對外治理模式的服務化

（一）服務型政府應當以服務來替代管制

沃倫指出：“一個能夠促進牢固信任關系的社會，也很可能是這樣一個社會，它能夠給予更少的管理和更多的自由，能夠應付更多的意外事件，激發其公民的活力和創造性，限制以規則為基礎的協調手段的低效率，并提供更強的生存安全感和滿足感。”［4］

從統治型政府到管理型政府，政府的存在是為了對社會進行有效的控制，同時，政府自身也是一個嚴密的控制系統，在之前的那種簡單的環境下，統治型政府和管理型政府都取得了不錯的成效：維持了社會秩序、發展了經濟等等。但是，隨著后工業社會的到臨，整個社會充斥著高度的復雜性和不確定性，政府原本指望通過控制來對政府周圍的不確定性環境進行排除，但是，“這些社會已經發展了能夠支配世界的物理技術，但是它們迫切需要能起作用的互相合作的機構，它們缺乏控制它們的復雜經濟的信息系統，而且它們迫切需要有共同的價值觀念來指導這種令人畏懼的力量的運用。”［5］大量不確定因素的涌現正式后工業社會的主要特征。所以，政府的每次控制手段的革新都將被不確性的增長而抵消，風險和危機越來越多，控制將越來越失去功效。在這種環境下，服務導向非控制導向將是政府存活的信條，當然服務型政府也是可以運用必要的控制性手段的，但是在服務型政府中，服務永遠居于主要的位置，控制只是服務的輔助手段，而且，服務型政府的控制也不是以政府為中心的“中心——邊緣”模式，而是與各種新興自治力量一起控制的“蜘蛛網”模式，這意味著政府將與各種新興自治力量一起平起平坐的協商探討控制的運作。

(二)服務型政府應當以法德兼治替代單純的法治

“在社團中，承認個人的獨立，每個人就像在社會里一樣，同時朝著一個目標前進，但并非都要循著同一條路走不可。沒有人放棄自己的意志和理性，但要用自己的意志和理性去成就共同的事業。”［6］220-221托克維爾在這里說到不能放棄自己的意志和理性，但是隨著現代化的推進，人類進入了工業社會，建立了官僚制度，工具理性被不斷的拔高，到最后，個人的獨立意見完全的喪失，我們很難看到自己的意志和理性，而剝除個體意志和理性的工具就是官僚制度以及法律制度，這種狀態在學界被稱為“他治”。而現代社會之所以如此倚重于法律制度，其根本的出發點在于“經濟人”、“人性惡”的假設，現代社會生怕缺乏了法律會導致人與人相互無休止斗爭的悲劇，然而馬克思說過：“關鍵倒是在于：私人利益本身已經是社會所決定的利益，而且只有在社會所創造的條件下并使用社會所提供的手段，才能達到；也就是說，私人利益是與這些條件和手段的再生產相聯系的。”［7］我們由此可以推論經濟人假設是有其歷史局限性的，并不是在人類的一切歷史階段經濟人假設都會適用。

帕特南說過：“自愿的合作可以創造出個人無法創造的價值，無論這些個人多么富有，多么精明。在公民共同體中，公民組織蓬勃發展，人們參與多種社會活動，遍及共同體生活各個領域。公民共同體合作的社會契約基礎，不是法律的，而是道德的。”［8］所以，服務型政府應該對德治給予絕對的重視，一方面要注重官員隊伍的思想教育。另一方面也要注意培育社會優秀的道德風貌，但是，在這里也并不是簡單的以德治去替代法治，德法兼治才是最理想的模式。當德治全面實現之時，在其名義下法治也得到了落實，德治包含著法治，是實現并高于法治的一種治理形態。

（三）服務型政府應當以信任為其合法性來源

政府經由農業社會的統治型政府到工業社會的管理型政府，在這兩個時期，政府無疑都是治理體系的中心角色。但是后工業社會不同于農業社會與工業社會，農業社會和工業社會都是個低度復雜的社會，但是后工業社會卻有著高度的復雜性以及不確定性，托克維爾說：“一個中央政府，不管它如何精明強干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個大國生活的一切細節。它辦不到這一點，因為這樣的工作超過了人力之所及。當它要獨力創造那么多發條并使它們發動的時候，其結果不是很不完美，就是徒勞無益地消耗自己的精力。”［6］100-101這句話是具有預見性的，面對后工業社會的高度復雜性和不確定性，如果政府還是以治理的中心角色自居，奉行統治型政府或者管制型政府的那套，那么這就是一味的因循守舊，那么“甚至會阻礙了它們的發展，把它們誤導入工業社會早期的那種以政府為中心而以社會自治組織為輔助的治理模式中去。結果，不僅無法解決我們當前所面對的各種各樣的社會問題，反而會激化各種社會矛盾，甚至有可能使政府與社會自治力量陷入經常出現的對立和沖突之中去”［9］。所以，政府在面對各種新興自治力量的時候，不能抱有一種深怕權力被奪走的心態去與其相處，更不能夠采用管制打壓的方式組織新興自治力量的興起，而是應當以彼此間的溝通與協調來培育與新興自治力量之間的信任關系，而這種彼此間的信任關系正是后工業時代政府的合法性的新的來源。

信任的來源在于政府透明公開，只有在此前提下，才能使得政府從天上降至人間，才能使新興自治力量不再困惑于政府的運作，才能使新興自治力量和政府之間形成一種信息對稱，才能使得新興自治力量愿意、可以去信任政府。

[1]陳偉東.公共服務型政府與和諧社區建設:以武漢市社區建設為個案[J].江漢論壇,2005(12).

[2]馬克思恩格斯選集:第34卷[M].北京:人民出版社,1971:487.

[3]張康之.論信任：合作以及合作制組織[J].人文雜志,2008(2).

[4]馬克·E·沃倫.民主與信任[J].北京：華夏出版社，2004:2.

[5]W.E.哈拉爾.新資本主義[M].馮韻文,黃育馥譯.北京：社會科學文獻出版社，1999:52.

[6]托克維爾.論美國的民主:上卷[M].董果良譯.北京：商務印書館,1988.

[7]馬克思恩格斯全集:第46卷[M].北京:人民出版社,1979:103.

[8]帕特南.使民主運轉起來[M].王列，賴海榕譯.南昌：江西人民出版社，2001:215.

[9]張康之.走向合作治理的歷史進程[J].湖南社會科學,2006(4).

D630.1

：A

：1673-1999（2011）04-0033-03

吳凱（1987-），男，江蘇常州人，蘇州大學（江蘇蘇州215123）政治與公共管理學院2009級碩士研究生，研究方向為中國對外戰略與對外關系。

2011-01-13