政府公共服務流程再造的必然性和可行性分析

李小龍，趙彬

政府公共服務流程再造的必然性和可行性分析

李小龍，趙彬

政府流程再造是當代行政改革的重要內容之一。而作為政府流程再造的重要組成部分，公共服務流程再造也隨著我國服務型政府建設的推進和行政審批制度改革的不斷深入，漸漸的從最初的自然狀態走向更高的發展階段。在這個過程中對其必然性和可行性進行研究就有其必要性。

公共服務流程；再造；必然性；可行性

20世紀70年代末，西方各國開始了以“政府再造”為內容的行政改革，其核心內容之一就是將“流程再造”的理念引入政府部門提高行政效率。此前，以拉塞爾·林登的《無縫隙政府》為代表，學者們希望把企業管理中的“流程再造”原理應用于政府組織結構改革，以解決層級過細、分工僵化、各自為政等弊病，提高政府工作效率和服務水平。近年來，我國地方政府在探索服務型政府建設的進程中也開始進行政府流程再造。政府流程再造概念在我國為人們所熟知與重視。而作為政府流程再造的一個重要部分，公共服務流程再造也正在不斷地進行著，尤其是以行政審批和稅收征管為代表，二者的發展極大地促進了公共服務流程再造的進行。

公共服務流程再造就是在電子政務的基礎上，以全面構建服務型政府為理念，以轉變政府職能為目標，使用電子化的途徑重點突出再造過程中的跨部門流程再造，同時擴大再造的幅度和范圍，實現全面徹底的流程再造。

一、公共服務流程再造的必然性

（一）傳統政府公共服務流程的缺陷與不足

我國傳統政府流程設計的基本理論依據是職能分工與層級節制思想，“它以職能和任務為核心，將行政組織的職能和任務進行縱向層級分解與橫向部門分解，形成一個金字塔式的機構體系和職能業務體系。”［1］客觀而言，這種等級化、部門化的工作流程，比較適合工業社會時代政府管理穩定化、標準化的社會環境。由于信息時代到來，這種職能分工與層級節制政府流程模式的局限性日益凸顯出來。而作為政府工作流程的一部分，公共服務流程也不可避免的存在同樣的問題，這就決定了必須對現有的公共服務流程進行徹底的再造。

（二）外部環境的不確定性增強

一是環境的復雜度。在信息時代，不同的個體對公共服務的偏好復雜。要擴大公共服務的覆蓋面和可及性，政府必須細分公眾群體。二是環境變動性。信息時代最明顯的特征之一就是信息傳播的渠道前所未有地增加，而互聯網進一步促使個體的需求觀念發生變化和轉移，各種標新立異的觀點層出不窮［2］。傳統政府公共服務流程呈現出權力集中、職能明確和講究秩序的特點，管理人員的理性思考和機構處理信息的能力無法趕上變化的要求。因此，只有建立組織內部的、適應環境變化的柔性結構，增強組織的適應能力，才能保證組織的更好運作，這正是政府公共服務流程再造所要達到的目標。

（三）開展電子政務的必然要求和成功保障

目前，通過開展電子政務推動政府變革已經成為全球各國的共識。但是電子政務的發展不是孤立的，它需要政府自身不斷地進行流程再造作為組織基礎，離開了這個基礎，電子政務的發展結果很大程度上便是固化現有的政務流程，形成一個個“自動化孤島”。因此，要構建適應現代公共管理范式轉換的要求，結合現代信息技術，實現以公民為中心的電子政務，其前提與保障就是要改變政府職能機構和制度設計，對原有的傳統政府公共服務流程進行根本性的再思考和徹底性的再設計，從而為電子政務的發展提供組織上的保障。

（四）再造后的公共服務流程具有內在的優越性

再造后的公共服務流程的目標是實現政府公共服務整體效能的最大化和公共服務過程中的高績效，而非突出流程中的某個環節，在一定程度上使參與流程的各環節的信息化水平趨于平衡。當外部環境發生變化時，組織風險可以在流程中分散，增加了應對風險的柔韌性。再造后的公共服務流程和活動環節設計也需要充分考慮到協作，使各個環節之間的交流和適應性相互強化。因此，相對與傳統的流程而言，再造后的公共服務流程具有很大的優越性。

二、公共服務流程再造的可行性

（一）企業業務流程再造的經驗借鑒

邁克爾·哈默與詹姆斯·錢皮在《改革公司：企業革命的宣言書》中第一次明確地將業務流程再造定義為：對企業的業務流程進行徹底性的再設計和根本性的再思考，從而獲得在質量、成本、服務和速度等方面業績的顯著改善，使企業能夠最大限度地適應以“顧客、競爭、變化”為特征的現代企業經營環境。四個核心內容分別為“徹底性”、“根本性”、“顯著性”和“流程”，這也是業務流程再造的四個基本特征。企業取得巨大成功的流程再造，其成功經驗和最優實踐對于政府公共服務流程再造具有重要的借鑒意義。

（二）電子政務對公共服務流程再造的有力推動

其一，有利于實現行政權力結構重構。電子政務加速了政府分權的進程：就體制內而言，扁平化組織結構決定了權力結構的發散，上下級之間對一手信息資源的獲取幾乎不存在時差，高層在技術上向下級授權已經不存在障礙，基層服務人員會被賦予更多的決策權力。就體制外而言，電子政務可以令普通公眾可以更多、更快、更直接的獲取公共服務，從而提高公共服務的公眾滿意度。

其二，有力支持公共服務決策過程的再造。電子政務可通過建立決策支持系統為政府決策者提供必要的決策信息，對政府中遇到的非程序化決策過程提供了強有力的信息支持。同時，基層執行人員和社會公眾可將信息直接、及時地傳遞給決策層，便于決策者擴大信息的選擇空間。

其三，有利于政府和公眾關系的重塑。“顧客戰略”是公共服務流程再造戰略的核心內容之一，其重要基礎即建立政府和公眾之間的相互信任關系。電子政務建成后，公眾獲取政府信息的渠道拓寬，可以就公眾關心的問題向政府反饋，政府的可接近性程度進一步提高。

其四，有利于降低流程再造的成本。電子政務直接減少了行政開支，實現了低成本的信息資源共享，降低了行政辦公的成本，從而有力地推動了政府公共服務流程再造。

（三）公共服務流程再造的成功借鑒

我國目前正在進行的公共服務流程再造主要以行政審批流程再造和稅收征管流程再造為代表。以行政審批流程再造為例，經過這幾年堅持不懈的努力，我國行政審批制度改革取得了明顯成效，在政治、經濟和社會各個層面都產生了積極影響。這可以包括削減行政審批項目的數量，廣泛建立集中式的行政審批服務中心和對行政審批進行電子化、公開化以及規范化建設等［3］。雖然這僅僅是行政審批改革取得的階段性成果，但是對與整個公共服務流程再造還是具有一定的指導和示范作用。隨著行政審批改革和稅務征管流程再造的不斷展開和成熟，它們必將對政府公共服務流程再造的全面展開具有巨大的推動作用。

（四）再造的環境不斷改善

首先，外部環境對于公共服務水平的好壞而言，廣大人民群眾無疑最有發言權。傳統政府業務流程效率低下，辦事流程繁瑣，公眾苦不堪言。再造公共服務流程無疑是順應民心的善舉。

其次，內部環境傳統政府業務流程層級節制、效率低下可以說是眾所皆知，政府人士對此再清楚不過。隨著政府改革的不斷深入以及外部公眾改革呼聲的不斷增強，很多富有進取心和改革精神的官員也在自己的能力范圍內盡可能的改善公共服務。各級政府對于行政體制改革和政務流程再造也在不斷的進行嘗試，并且取得了一定的成果。雖然結果還不能盡如人意，但是這樣一種改革意識已經在逐漸深入人心。因此，公共服務流程再造的內部環境也在不斷改善。

三、結語

政府公共服務流程再造是政府對傳統公共服務官僚結構弊端的檢查和反思，是在信息化時代重新設計政府組織結構，強化部門協同，改善組織績效的有效措施，也是政府應對信息時代的必然結果。因此，通過對公共服務流程再造的必然性和可行性進行分析，一方面使得廣大民眾能夠更好的接受和認識，為再造營造一個良好的公眾輿論氛圍。另一方面也會為政府公共服務流程再造在一定程度上提供理論上的指導。

[1]葉勇.政府流程再造:理論與實踐的探索[D].長春:吉林大學,2007.

[2]陳蓉,孟慶國.電子政務流程再造的必然性和選擇性[J].情報雜志,2006（5）.

[3]許勇.轉型時期我國行政審批制度改革研究[D].長春:吉林大學,2007.

D630.1

：A

：1673-1999（2011）04-0041-02

李小龍（1979-），男，江蘇徐州人，中國礦業大學（江蘇徐州221008）文法學院行政管理專業2008級碩士研究生，研究方向為電子政務。

2010-11-26