甘肅省新型農村社會養老保險制度的實施現狀及法律思考＊

韓瑩石

(甘肅政法學院民商經濟法學院，甘肅 蘭州 730070)

甘肅省新型農村社會養老保險制度的實施現狀及法律思考＊

韓瑩石

(甘肅政法學院民商經濟法學院，甘肅 蘭州 730070)

農村養老保障一直以來都是我國社會保障體系中的薄弱環節，處于西部地區的甘肅省，由于經濟發展緩慢，農村養老保障制度的建設更是長期處于停滯狀態。應制定相關法律法規以完善和保障甘肅省新型農村社會養老保險制度的實施。

甘肅省;新型農村養老保險制度;農村人口老齡化;法律思考

甘肅省地處我國西北地區，屬于經濟欠發達省份，全省共有農業人口約1747萬，其中農村老年人約154萬。進入新世紀以來，在國家西部大開發政策的支持下，甘肅省經濟發展迅速，城鎮化水平不斷提高，許多農村的青壯年勞動力大量涌入城市，使得農村人口老齡化的趨勢不斷加快，農村傳統的家庭養老模式已然不再適合當今農村社會發展的需要。2009年甘肅省開始在全省15個縣市的農村實行甘肅省新型農村社會養老保險的試點工作，這標志著甘肅省農村社會養老保險步入了一個新的歷史時期。

一 甘肅省實施新型農村社會養老保險制度的現狀分析

甘肅省省政府根據國務院2009年頒布的《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，結合本省的實際情況，制定了《甘肅省新型農村社會養老保險試點的試行辦法》［1］。該試行辦法的主要內容如下:

(一)新型農村社會養老保險制度堅持“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”的原則。要求各級地市的籌資標準、待遇水平與各個地區的經濟發展水平和經濟承受能力相適應。新型農村社會養老保險制度規定試點地區年滿16周歲以上(不含在校學生)、未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民，可以在戶籍地自愿參加新農保。年滿60周歲以上的農民個人不再繳費，直接享受中央財政補助的基礎養老金，但其符合參保條件的子女應當參保繳費。

(二)新型農村社會養老保險制度實行個人賬戶和基礎養老金相結合的制度模式，采取個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資方式。參保的農民可以按年100元—年500元五個檔次的繳費標準繳納養老保險費，各地區可以根據實際情況適當提升繳費標準。有條件的村集體應當對參保人繳費給予補助，應鼓勵其他社會經濟組織為參保人繳費提供幫助。國家財政對符合領取條件的參保人全額支付基礎養老金，省級財政依照實際參保的繳費人數每人每年補貼30元。對于農村重度殘疾人等繳費困難群體，由試點州、縣、市區政府負責為其代繳部分最低標準的養老保險。

(三)關于個人基金的管理和新農保基金的監督。試點縣市區社會保險經辦機構負責為參保人員建立個人賬戶。個人賬戶資金包括:個人繳納的養老保險費，村集體補助金，省、市、縣、區財政補助金等收入。如果參保人員跨統籌區域轉移養老保險關系的，個人賬戶中的資金將會全部轉移。新農保養老金待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，支付終身。如果參保人員死亡，個人賬戶中的資金余額，除政府補貼外，可以依法繼承，政府補貼余額用于支付其他參保人員的養老金。

其實，早在2008年年度，國務院新農保試點工作領導小組就曾下發通知，確定了甘肅省榆中、武山、會寧、華亭等10個縣為國家首批試點縣。因此，甘肅省新型農村社會養老保險試點工作率先在上述10個縣開展實施。截止2010年9月底，甘肅省首批10個縣共參保141.04萬人，平均參保率達94.95%，60周歲以上參保領取基礎養老金人數為29.051萬人，基礎養老金發放率達100%，與此同時，藏區新農保9個試點縣已經參保18.56萬人，平均參保率達72.65%，基礎養老金實現了按月足額發放［2］。

鑒于甘肅省新型農村社會養老保險試點工作成績顯著，取得了良好的社會效應，2010年國務院新農保試點工作領導小組批復甘肅省的紅古區、皋蘭縣、金川區、永昌縣為國家第二批新農保試點縣。根據國家要求，第二批試點已于10月1日正式啟動。同時甘肅省確定第二批試點縣年底參保率要達到60%，到明年6月底要達到90%以上，爭取明年底達到95%以上，基本實現全面覆蓋;對符合享受待遇人員要100%的發放基礎養老金。隨著第二批新型農保試點工作全面實施，甘肅新農保將達到34個縣市區，共計557萬農業人口，占全省統計農業人口的 31.38［3］。

二 甘肅省推行新型農村社會養老保險制度試點工作中所暴露出的問題

(一)經濟落后地區農村居民收入較少和收入不穩是阻礙新型農保制度在全省全面推行的客觀因素。甘肅省處于西北內陸地區，居民人均收入水平與東部、中部地區相比增長緩慢，差距很大，且廣大農村地區的第二、三產業發展緩慢，鄉鎮企業的規模小、數量少，農村居民的收入來源于傳統農業，可支配收入少且不穩定，這使得廣大農民群眾對新型農村社會養老保險制度存在不信任的心理，不敢放心投保。

(二)基金增值功能較弱。甘肅省新農保制度實行縣級統籌，基金以縣為單位統一管理，基金納入財政專戶，實行收支兩條線管理，專款專用。此舉雖然加強了新農保基金的監督管理，卻忽視了其增值功能。我國現行農保基金的增值方式單一，主要是購買國家發行的高利率國債和存入銀行，很少直接用于投資，相應地，回報率也較小。作為經濟欠發達的甘肅省來說，很多地方的財政相對困難，一些國家級貧困縣甚至需要國家財政予以補貼。因此，新農保基金如果不能很好地發揮基金的增值功能，會使得政府給付困難，應付突發情況的能力不足。

(三)農村老年人口生活缺乏照料的問題比較突出。當今農村，很多年輕人進城打工，青壯年勞動力嚴重不足。許多家庭出現了家里僅剩老人和兒童，而成年子女僅在過年過節才會回家的局面。家庭的空巢化使得許多農村老年人與子女之間長期分離，老年人在自己照顧自己都有困難的情況下還要承擔著照顧撫養留守兒童的責任，使得許多老年人的精神生活受到強烈沖擊，而且身體狀況每況愈下，不能很好地安享晚年。農村老齡人口缺乏基本生活照料的問題是甘肅省推行新農保制度試點工作以來所面臨的一個嚴峻挑戰。

三 甘肅省新型農村社會養老保險制度的完善建議及法律保障

(一)加強甘肅省新型農村社會養老保險制度建設的建議。近一年來，甘肅省新型農村社會養老保險制度的實施雖然取得了一定的進展，但總體上保障水平偏低，還處于試點階段。一些貧困市縣的資金壓力較大，管理手段和能力不足的問題普遍存在，因此只能逐步推廣、逐步完善。

1.加強新農保制度的政策宣傳，使農民知曉新農保制度的意義，提高廣大農民參保的積極性。政府部門、教育部門應當加強有關新型農村社會養老保險制度知識的宣傳教育，開展學習新農保知識的講座，一是使新農保知識融入到農民群眾的生活中去，打消農民群眾的顧慮，使廣大農民群眾在腦海中形成養老保險的思想意識，二是努力營造推行新農保制度的良好氛圍，吸引廣大農民積極參保。

2.繼續加大惠農力度，增加農民收入。農村地區經濟發展緩慢，農民增長收入緩慢，農民手中沒有錢是影響其參加新農保的最根本原因。因此地方各級政府應當繼續實行對農民的直接補貼措施并加大補貼力度，對基本農產品實行最低收購價政策。同時降低農業生產資料價格，建立農業支撐保護制度，維護農民群眾的根本利益［4］。應積極發展甘肅省的特色農業，培育并推廣品種優良、附加值高的優勢農產品，例如天水的航天育種特大南瓜、蘭州的高原夏菜、平涼的金果、定西的馬鈴薯等。這既能帶動當地經濟的發展，促進農村剩余勞動力的就業，又能使農民在農業功能拓展、農業產業化的過程中獲得更多的收益，可謂一舉多得。

3.積極拓寬新農保基金的投資渠道，確保基金的保值增值。目前我國的金融市場尚不規范，基金的投資渠道較少，全國許多地區都面臨社保基金的保值增值問題。針對此種情況，筆者認為應當把省市兩級的政事分開，也即，市級單位僅負責新農保基金的收繳與發放但不涉及具體管理，而由省級單位通過市場化的公開招標選擇專業性強的基金公司通過市場化運作對基金進行管理投資，省級單位定期予以監督檢查，以確保新農保基金的保值增值。

4.豐富農村老年人的文化生活，幫助其解決生活難題。農村的村集體組織應當做好本村老年人家庭的調查統計工作，建立順暢的溝通機制，以便在老年人因生活遇到困難而自己無法解決的時候，村集體組織能夠及時為老人提供幫助、排憂解難。此外，村集體還應當力所能及地在村里建立老年活動中心或老年活動室，使老年人能夠進行一些簡單的身體鍛煉運動和參加一些娛樂活動，以豐富老年人的精神文化生活，使其能夠“老有所好，老有所樂”，真正地安享晚年。

(二)甘肅省實施新型農村社會養保險制度的法律思考。綜觀我國，有關農民養老保險的法制建設幾近空白，從整體上規范農村養老保險制度的法律尚未制定。針對此種情況，筆者提出了以下建議:

1.盡快制定農村養老保險基本法。長期以來，我國的社會保險立法工作一直處于停滯狀態，直至近期，我國的《社會保險法(草案)》才提請全國人大常委會進行審議。但該草案主要是奠定了社會保險各方主體的關系框架而疏于對各種法律關系的梳理［5］。筆者認為應由全國人大或其常委會制定專門的《農村社會養老保險法》，對農村社會養老保險制度的指導思想、基本原則和基本體系進行統一又全面的規定，從法律上明確新型農村社會養老保險制度的地位和作用，使各地區開展新型農村社會養老保險的工作有法可依。

2.完善和制定與農村社會養老保險制度相配套的行政法規與規章。國務院及其部委為確保新型農村社會養老保險制度在全國各地的試點工作能取得良好的成效，先后制定了《農村養老保險條例》、《農村養老基金管理條例》、《農村養老基金稅收減免辦法》、《農村養老基金監督條例》等一系列行政法規與規章，這些構成了當前我國農村養老保險法律制度的主體。在各地開展新型農村社會養老保險制度的工作中，要發現與找出現行法律規范的不足之處并及時對其予以完善，增強它們的可操作性和對現實調整的及時性［6］。此外，還應當根據各地方出現的新問題新情況，及時制定具有針對性的行政法規與規章，確保這些行政法規和規章能更好地適應我國開展新型社會養老保險工作的需要。

3.協調各地區各層次農村社會養老保險地方性法規和地方政府規章的關系。我國各地區農村社會經濟發展水平極不均衡，不同地區農村的傳統文化和生活習慣的差異性較大，因此，地方性法規和規章以及單行條例的制定對我國新型農村社會養老保險制度工作的順利開展將會起到積極的促進作用。以甘肅省為例，省內不同地區之間氣候環境的差異性較大，各地市的農村經濟發展模式各具特色、發展規模不盡相同。各級政府應當根據本區域農村經濟的發展水平與發展模式制定適合本地區農村社會養老保險制度的規章制度，并報省級行政機關審批、備案，這樣可以使各地區在推行新型農村社會養老保險制度的過程中避免和減少矛盾、沖突的發生，使甘肅省推行新型農村社會養老保險制度的工作更好、更快地開展下去。

［1］甘肅省新型農村社會養老保險試點的試行辦法［N］.甘肅日報，2009－10－21.

［2］甘肅省新型農村社會養老保險試點增至34個縣市［EB/OL］.中國甘肅網，http://www.gscn.com.cn/pub/gansu/sszh/2010/11/07/1289096164720.html.

［3］汪燕.論我國新型農村養老保險制度［J］.吉林廣播電視大學學報，2010，(4).

［4］鄭尚元，扈春海.中國社會保險立法之進路探析［J］.現代法學，2010，(3).

［5］［6］唐自政.對當前我國農村養老保險法律制度完善的思考［J］.法學雜志，2010，(3).

D632.1

A

1008－4681(2011)03－0056－02

2011－01－08

韓瑩石(1984－)，男，河南鄭州人，甘肅政法學院民商經濟法學院碩士生。研究方向:勞動與社會保障法。

(責任編校:簡子)