論煤礦安全生產行政問責制度的完善

齊曉錦

論煤礦安全生產行政問責制度的完善

齊曉錦

煤礦安全生產關系礦工生命財產安全，分析了煤礦安全生產行政問責制的概念及意義、法律依據、存在的問題以及完善的途徑，對煤礦安全生產問責制的問責主體、問責對象、問責內容、問責程序和問責執法等方面進行闡述，以期更好地服務于煤礦安全生產。

行政問責制；煤礦安全；安全生產

煤礦安全生產關系到礦工的生命財產安全，關系到千千萬萬礦工家庭的幸福和穩定。我國自《礦山安全法》《煤炭法》《安全生產法》實施以來，安全生產總體態勢趨于穩定好轉。但是，煤礦安全生產形勢依然嚴峻，重特大事故仍時有發生。如何遏制安全生產事故，有效保護礦工的生命財產安全，在煤礦安全生產工作中引入行政問責制非常必要。

一、煤礦安全生產行政問責制的界定及其意義

現代意義的行政問責制起源于西方的政治管理。在2003年發生的“非典”事件中，我國一大批省部級高級官員被追究了行政責任。之后，行政問責制被廣泛用于公共安全領域。2005年左右，我國掀起了安全生產問責風暴。近年來，各省煤礦企業在安全生產問責上做了初步嘗試。所謂煤礦安全生產行政問責制，是指對煤礦所轄范圍內安全生產工作不履行或不正確履行職責，以致影響、貽誤安全生產工作，導致產生重大安全隱患或發生安全生產事故，造成不良社會影響和后果，對責任單位及其負責人采取行政問責措施。

在煤礦安全生產中引入問責制，其目的是加強對地方政府領導以及煤礦安全生產監管部門的管理約束，控制權力濫用和官煤勾結，更好地貫徹“安全第一、預防為主”的安全生產方針，處理好安全與生產的關系，強化其安全管理的責任，確保礦工生命財產安全。

二、煤礦安全生產行政問責制的法律依據

2001年4月頒布的 《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》第十四條規定：“市、縣人民政府依照本規定應當履行職責而未履行，或者未按照規定的職責和程序履行，本地區發生特大安全事故的，對政府主要領導人，根據情節輕重，給予降級或者撤職的行政處分；構成玩忽職守罪的，依法追究刑事責任。”第十五條規定：“發生特大安全事故，社會影響特別惡劣或者性質特別嚴重的，由國務院對負有領導責任的省長、自治區主席、直轄市市長和國務院有關部門正職負責人給予行政處分。”2002年出臺的《中華人民共和國安全生產法》第七十七條規定：“負有安全生產監督管理職責的部門的工作人員，有下列行為之一的，給予降級或者撤職的行政處分；構成犯罪的，依照刑法有關規定追究刑事責任。”第九十二條規定：“有關地方人民政府、負有安全生產監督管理職責的部門，對生產安全事故隱瞞不報、謊報或者拖延不報的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依照刑法有關規定追究刑事責任。”可見，我國法律由對特大安全事故行政責任追究轉到對日常安全生產監督管理職責履行不善的行政責任追究。

2005年頒布的 《國務院關于預防煤礦生產事故的特別規定》第四條規定：“縣級以上地方人民政府負責煤礦安全生產監督管理的部門、煤礦安全監察機構不依法履行職責，不及時查處所轄區域的煤礦重大安全生產隱患和違法行為的，對直接責任人和主要負責人，根據情節輕重，給予記過、記大過、降級、撤職或者開除的行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”這意味著法律由對煤礦日常安全監督管理責任的追究轉向了對預防責任的追究。2007年的《生產安全事故報告和調查處理條例》（493號令）、2008年的《煤礦生產安全事故報告和調查處理條例》，均對事故報告和調查處理過程中有關責任人的行政責任追究做了明確規定。依此為依據，山西臨汾煤業公司后莊煤礦制定了煤礦安全生產問責制度，貴州省出臺了《煤礦生產安全責任事故責任追究暫行辦法》。

三、煤礦安全生產行政問責制存在的問題

目前，煤礦安全生產行政問責制度的制定多依據《中華人民共和國安全生產法》《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》（國務院令第302號）、《生產安全事故報告和調查處理條例》（493號令）、《煤礦生產安全事故報告和調查處理條例》等法律法規，沒有系統的全國性的法律或法規。各省雖制定了一些本省的安全生產條例，但這些地方性法規和政策性文件僅在本地區有效力，其適用范圍有限。加上地方保護主義和地方利益法制化，一些地方政府在制定問責規定和處理辦法的時候推卸責任，很難形成一致的處罰制度，煤礦安全生產行政問責制還存在許多問題。

（一）問責發起的主體多來自于內部

一方面，問責的形式多為同體問責，即內部問責多于異體問責。另一方面，問責的主體一般為中共中央監察部、國家安全生產監督管理總局、煤監局、上級領導機關，這些部門煤礦、地方政府及職能部門的上級主管部門，由它們來評價其下級的工作績效，難給人以較強的說服力，難以使被問責者口服心服。而具有監督權的人大、政協和各民主黨派對政府監管職責的問責、司法機關的問責以及新聞媒體的問責這種異體問責的形式反而少見。

（二）問責對象的局限

所謂問責的對象，即確定由誰來承擔責任。按照問責方式來分，煤礦安全生產行政問責可分為對安全隱患問責和對安全生產事故問責兩類。相應地，問責對象也可分為對安全隱患產生單位、事故單位和責任人的問責。這種問責對象的區分體現了對事故預防的理念，實現了由事故型問責向日常型問責的轉變，有利于在日常的安全檢查中提出問責建議。但是，鑒于煤礦作為安全生產的責任主體，政府及其相關部門是監管主體，地方政府及其相關部門（安全生產監督監察部門、行業管理部門、技術保障部門、事故調查處理部門）也應該成為問責的對象。

（三）問責內容的局限

對安全隱患問責和安全事故問責，其前提是對安全隱患和安全事故的認定標準。這種實際操作判定的標準不能過于籠統。礦難問責的重點是煤礦抗拒執法、非法生產；超能力、超強度、超定員組織生產；管理混亂，規章制度形同虛設；政府有關部門的監管不力；事故背后的權錢交易。事實上，相關法律法規或者安全生產隱患和安全生產事故標準自身的缺陷或者不完善，以及執法不嚴、懲罰措施不得力也是問責需要完善的地方。

（四）問責缺乏程序性制度設計

問責程序解決的是如何問的問題，它是問責主體實施問責行為應當遵循的方式和步驟。“正當程序是任何一項健全的制度所必備的要素，正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區別，是行政問責制沿著法治的軌道前進，防止陷入人治誤區的保證。”［1］當前，煤礦安全生產行政問責制在問責程序上是有缺失的，主要依據《行政監察法》等規定的權限和程序來展開調查。目前，問責的一般程序為：查明事故原因-認定事故責任-對責任人提出處理意見-總結經驗教訓。這種模式是事故性問責的處理流程，它表現為匯報式的單向處理，依賴領導人的意志上下傳遞，不能很好地解決諸如對安全隱患的問責、問責小組的組成、問責方案的組織實施以及問責答辯時間等具體問題。

（五）問責執法存在問題

煤礦安全事故發生后，經過媒體曝光，政府不得不問責處理一些官員來平息民憤。一些地方政府往往將其處理決定作為權宜之計，作為對原有體制進行局部微調的工具，帶有濃厚的人治色彩。這種行政問責體制顯然有避重就輕的嫌疑，因為即使是最嚴厲的方式——引咎辭職，其公務員的身份不變、職級也不變，待民怨消退后，被問責的官員很快又被易地再度任用，實際上，這是“問而不責”、懲而不實。

四、完善煤礦安全生產行政問責制的途徑

落實煤礦安全生產行政問責，就必須建立健全嚴格的問責制，同時要有一個良好的制度作為保障。行政問責制的重要內容是一套完整的行政問責法律規范，包括誰來問（問責主體）、問什么（問責內容）、向誰問（問責對象）、怎么問（問責程序）、問責救濟等方面。行政問責必須有一套相應的政策執行機制來保障行政問責法律規范的有效實施。各級黨委、政府必須進一步完善各種細則、程序、配套法規，使“問責制”真正有效地運行起來。

（一）規范問責主體

煤礦安全生產行政問責的主體不僅應包括煤礦及其監督檢查機關，還應包括人大政協、各民主黨派和司法機關、公民、新聞媒體等。只有問責主體具有廣泛性、普遍性、多樣性，才能保障問責結果的權威性、客觀性和公正性。

（二）落實問責對象，也就是責任主體

煤礦安全生產行政問責的主體是煤礦，因為煤礦是安全生產的責任主體，但不應局限于此。安全生產責任主體指的是將安全生產納入份內必須盡的義務，并有能力承擔相關責任的組織或自然人。從廣義的角度看，我國的安全生產責任主體可分為四類：（1）各級政府和行政管理職能機構，上至國務院，下至基層鄉鎮政府；（2）各種微觀生產經營單位，主要是各類企業；（3）各類勞動者或從業人員；（4）與安全生產有關的中介機構和社會組織。煤礦安全生產的責任主體可以分為相應的四類。其中，政府及其相關部門是監管主體，煤礦企業是安全生產的責任主體。企業負責是基礎，政府監管是保障。各類勞動者或從業人員以及與安全生產有關的中介機構和社會組織是煤礦安全生產的實施者，他們具體地參與了安全生產工作，因而也應是責任主體的一部分。

（三）針對問責內容的局限，完善法律法規及標準的制定，加強監管執法

問責是否切實可行，與問責的法律法規以及標準的制訂是否切實可行有著密切的關系。標準的細化對于煤礦安全生產的相關法律制度的落實有直接的關系。法律的生命在于實施。如果法律沒有執行力，可能是法律制度自身的缺陷，也有可能是執法不嚴、監管不力和懲罰措施不得力造成的。法律制度的落實和政府監管的實施應該是煤礦安全生產行政問責的重點。

安全生產法確定了政府統一領導，各有關部門各司其職的安全生產監督管理體制。各職能部門應在安全生產監管工作中認真履行職能，嚴把市場準入關，加大執法監督和事故調查處理、強化責任追究，督促企業落實煤礦安全生產法律法規和安全標準。為確保責任追究不流于形式，要重點抓好三個監督，做到透明、陽光、公開、公正。一是監察部門的監督。監察部門要對整個問責過程予以全程監督，確保問責能問得下去。二是社會監督。要廣泛發動社會各界和人民群眾，關注煤礦安全生產事故查處情況，保障人民群眾的知情權。三是新聞輿論監督。

（四）完善問責程序

煤礦安全生產行政問責制不僅要規定問責程序（可以根據部門或上級領導機關的指示、批示和問責小組提出的問責建議、安全檢查或現場辦公中提出的問責建議提出問責），還要規定問責信息（根據職工、公民、法人和其他社會組織的檢舉、控告、投訴以及新聞媒體曝光提出問責）；不僅要具體規定群眾、機構、團體、人大、政協等可通過什么方式、什么程序提起質詢，推動問責，還要規定責任問責對象對群眾、機構等提起的質詢有怎樣的回應，由什么樣的機構來監督，問責對象必須在什么場合、通過什么渠道來回應，等等。明確規范問責內容、問責主體、問責對象，進一步完善行政問責程序、步驟，做到問責制度化、程序化、規范化。

（五）完善問責執法需要優化問責文化，健全績效評估考核機制，落實安全生產行政首長負責制

官員的權力來自于民，應當全心全意為人民服務。官員的腐敗和不作為一方面與制度有關，另一方面與民眾的漠視、對當權者的縱容有關。問責的落實需要民眾的參與，需要有一種良好的問責文化。信息公開制度能夠保證群眾知情權的落實，而問責結果的公開對煤礦安全生產行政問責制的落實也是一種好的監督方式。

目前，煤礦安全生產狀況不好與當前的績效考核機制比較粗糙有關。僅以億元GDP生產安全事故死亡率、工礦商貿企業從業人員10萬人死亡率、道路交通萬車死亡率、煤礦百萬噸死亡率等安全生產指標來考慮安全生產狀況有很大的片面性，并不能很好地反映管理上的諸多漏洞。因此，必須健全煤礦安全生產績效評估考核機制，落實安全生產行政首長負責制。行政領導要對本地區煤礦行業的重大隱患和薄弱環節心中有數，加強基礎設施項目、隱患治理項目、重大科技攻關項目的資金投入，加強綜合治理，做好有關信息和應急救援工作。

[1]周亞越.行政問責制研究[M].北京:中國檢察出版社,2006:300.

DF31

A

1673-1999（2011）24-0024-03

齊曉錦（1981-），女，河南南陽人，中國礦業大學（江蘇徐州）文學與法政學院法學碩士研究生，研究方向經濟法學。

2011-10-23