行政自由裁量權規制路徑探討
——基于行政管理體制改革的視角

李玉峰

行政自由裁量權規制路徑探討
——基于行政管理體制改革的視角

李玉峰

提出我國行政自由裁量權存在濫用和腐敗的可能性；歸納分析我國改革歷程現行行政管理體制下規制自由裁量權存在的問題與不足；探討規制行政自由裁量權的實現路徑。

行政自由裁量；權力濫用；滋生腐敗；行政權運作

行政自由裁量權是國家賦予行政主體運作權力的特殊工具，是公權力的一種體現。行政機關可以在一定范圍內自主發揮主觀能動性，實施有效的社會管理。但是，正是基于一定的“自主權”，一旦權力在手且不受合理規制，“裁量權”便可能成為行政主體進行利益尋租的合法工具，從而引發腐敗。要高效預防行政領域的腐敗，應扼住腐敗滋生的源頭，加強對行政自由裁量權的科學運作和合理規制，不給行政權力的濫用留下任何的空間。

一、行政自由裁量權的濫用及其腐敗的可能性

行政法學者姜明安認為，“行政自由裁量權是法律、法規賦予行政機關在行政管理中依據立法目的和公正合理的原則自行判斷行為的條件，自行選擇行為的方式和自由作出行政決定的權力。”［1］實質上，行政自由裁量權是在法律框架下依法行使，目的是要行政機關在行政權力缺乏相對羈束性規定的情況下，依據法律法規根據自己的判斷在權限范圍內行使權力，以便合法、合理、有效地進行社會行政管理。

聯合國開發計劃署給“腐敗”的定義是：腐敗=(專權＋自由裁量權)－（問責制＋廉正性＋透明度）。在現代行政、司法管理中，行政權力不斷擴大，法律本身的局限性為行政主體不當適用裁量權創造了機會，而且法律對裁量權的規定界定在概括性、原則性的層面，使得行政機關在實施行政行為的過程中具有相對的選擇性、自主性和權力性，在執法中便有了較大的回旋余地，而利益的驅動則是行政自由裁量權濫用最根本的原因。由于自由裁量的靈活、不規范，使得部分行政機關為了既得利益而不斷進行利益“尋租”，最終走向腐敗。

英國歷史學家艾克頓曾說：“權力傾向于腐敗，絕對的權力傾向于絕對的腐敗。”［2］從近年來我國反腐敗的實踐來看，有些行政執法人員在行政執法中濫用裁量職權，違反程序，謀取私利；有些法官利用司法審判上的自由裁量權對案件的輕重判決裁決以謀取私利等等，這些現象都反映出了行政主體在自由控權中所呈現的腐敗趨向。從行政主體自我角度分析，當行政機關工作人員面臨許多不同的選擇機會時，自由裁量權為他們提供了最大謀利而最小風險的可能性，于是便很合理地通過濫用手中的公權力而博取私利。同時，也正是由于行政由裁量權“模糊”的濫用，使得合法、半合法的腐敗日益興盛起來，從而滋生腐敗。

二、現行行政管理體制下規制自由裁量存在的問題與不足

經過六輪的行政體制改革，我國的管理體制不斷推進，法治觀念深入人心，逐步形成了“責任政府”和“法治政府”的管理理念，行政執法、行政權力運作趨向法治化，政府職能取得了重大轉變。改革的成效，不僅促使了行政權力運行和運作的規范，同時也為加強和規范行政自由裁量權、遏制腐敗奠定了基石。但是，隨著社會經濟的發展和人們法制意識的提高，現行的行政管理體制也出現了一些新情況和新問題，這給現行行政管理體制的發展帶來了一定的阻力，同時也為行政自由裁量權的不規范、不合理使用預留了空間。

（一）政府職能轉變不夠徹底

行政體制改革后，政府的職能發生了重大轉變，但在目前的形勢下，政府職能的轉變并不徹底。政府部門職能分配、機構設置上仍然有不合理的現象存在，部分機構人事臃腫，部分機構編制空缺，造成行政職能與機構不匹配。相近或相似的機關部門權責分工不夠明晰，機關行政職能交叉現象仍然存在，行政執法中存在多重執法、多頭管轄的現象。在責任承擔中也出現了行政機關互相推諉、互相職責、不愿主動承擔行政責任后果的問題。在這種機制下，行政機關極其容易利用法律的漏洞濫用自由裁量權，這為腐敗的產生埋下了隱患。

（二）行政裁量度的模糊性

關于法律對行政自由裁量的規定，目前我國還未出臺單行法規，只有部分省份按照實際情況出臺了相關暫行規定和實施意見。法律法規的不健全使得行政自由裁量權在運作的時候出現了“度”的模糊性和不明確性。行政主體在適用的時候可以基于一定的原則和概括性規定，但是到底對這個“度”如何掌握，行政機關則出現了困惑，最終的決定主要由行政執法者依據客觀事實自主裁決。那么，在這種機制下，濫用手中裁量權的可能性變得更大，執法者為了個人或者他人利益可以濫用權力。因此，對行政自由裁量的界定不夠明確、不夠詳盡同樣會為裁量權的濫用預留空間。

（三）決策執行監督機制不夠完善

行政權要確保良好的運作，就必須要有協調完善的配套機制。目前，我國在行政權運作中的決策、執行和監督職能沒有得到有效協調和規范，在現實中往往將三者混為一談，不作區分，普遍存在“誰決定、誰執行”的現象。決定者與執行者為一體，容易出現利益趨向的問題。決策、執行和監督三者的配置不夠科學、不夠協調，行政權在運作中極易出現問題，任何一個環節的不規范都會為行政自由裁量權的濫用提供余地，此時的裁量權便成為部分人進行利益尋租的工具，腐敗現象也將慢慢顯現。

三、規制行政自由裁量權的路徑選擇

行政體制的改革推動著行政權向更規范和合理的方向發展，但同時存在的諸多問題也為行政自由裁量權的濫用、腐敗滋生預留了空間。加強對行政自由裁量權的運作監管是保障行政權良好運作、遏制腐敗滋生最關鍵和最重要的手段。因此，如何縮減行政機關的利益尋租空間，對行政自由裁量權運行進行科學分析和合理規制，是本文所要探討的重點。筆者認為，應從以下幾個方面加強和完善對行政自由裁量權的規制。

（一）完善立法，保障制度

西方國家在早期行政權擴張的階段，自由裁量權都不同程度的被濫用。美國為了對自由裁量權進行有效的控制與規范，出臺著名的《聯邦行政程序法》，為依法行政提供了最有保障的依據。該法把行政權的運作環節用法律章程設定，將人為自由裁量的幅度縮減到最小，積極的防止自由裁量權的濫用。智利則制定了《行政廉潔法》，對各種利益主體的行為規范、職責和權限做出盡量詳盡的規定，其目的是最大限度地減少利益沖突和腐敗發生的可能性。

為了保障行政自由裁量權的規范運行，政府應強化立法，完善制度，從根本上使行政主體運行裁量過程有法可依、有據可循。首先，加強程序立法，通過立法對裁量權具體操作的流程進行規范，做到“重程序、輕實體”，使具體的操作有基本的標準和指導，逐步完善行政自由裁量權程序方面的規程；其次，在法律范圍和授權范圍內，應將設定內容具體細化，盡量做到明確裁量權行使的行政主體、行使對象及行使權限的范圍，即細化到具體的權利歸屬、部門歸屬、裁量權針對的對象；再次，出臺加強關于反腐倡廉或約束行政機關的單行法規或規章，不斷拓展規范行政自由裁量權工作領域，將規范行政自由裁量權工作列入反腐敗工作的重要內容，健全相關配套制度，確保有法可依、有據可循，并形成有效的監督制約機制，強化行政權的運作。

（二）嚴格程序，細化標準

程序是制度的保證，嚴格執行相關法律規定，將確保裁量權公平、公正地運行。聯合國開發計劃署認為在控制行政自由裁量權上 “必須要加強程序控制，應與行政權力公開透明運行有機結合起來，重點解決自由裁權行使過程隱蔽、難以監督這一關鍵問題”［3］。因此，行政機關在運作裁量權時應遵守相關程序，通過事前告知、擴大聽證、聽取申辯、說明理由等行政程序做到行政執法事前、事中和事后的公開、公平和公正，不斷推進行政執法操作中的程序化、規范化，確保行政權力運作的公開透明。

同時，在歸納行政執法情形的時候，應細化程序，根據裁量權項目盡量將行政職權的運用范圍、具體程序、實施種類、懲罰與救濟等內容細化、量化，形成一個裁量標準和裁量等級，逐步細化、逐步深入，使相關裁量權在行使過程中的每層每級都有依據標準。

（三）強化監督，完善機制

“陽光是腐敗最好的防腐劑”，預防腐敗就要做到權力運行公開，強化監督。

第一，強化行政監督。行政機關在完善內部監督上，不僅要完善上下級之間和同級間的行政監督，也要不斷加強自我監督，確保裁量權規范的行使。此外，有必要建立濫用各種自由裁量權的責任追究制和領導負責制。一旦發現行政執法人員濫用權力，必將責任追究到底并給予一定的懲戒和罰則。對于濫用權力的行為，相關部門負責人也要承擔一定的責任。

第二，拓展社會監督。社會公民的監督是最廣泛的監督，也是最具有保證力和反映真實的監督，因此要廣開監督渠道，拓展方式，強化社會監督。完善相關部門的行政執行反饋意見和投訴機制，設立舉報箱、信箱、電子郵箱等方式，擴大層面獲取社會民眾對行政行為是否存在濫用權力的信息；建立“越級向上反饋機制”；開通電話熱線、政風行風熱線、網絡舉報等投訴方式，不斷拓展投訴渠道，完善社會監督。

第三，完善事后監督。定期組織相關人員對裁量權的運作過程和結果向行政相對人進行問卷和抽樣調查，了解監督執法人員是否在行使自由裁量的過程中存在濫用權力、以公謀私的行為，并將調查結果納入行政人員年度績效考核的范圍，促進行政機關工作人員執法素質的提高，完善監督機制的保障。

（四）運用科技，創新方式

在行政自由裁量權運作的過程中，正是由于人為自由裁量的寬松和自由，才為行政主體濫用裁量權留下了空間。因此，在現代高科技迅猛發展的時代下，應將科技手段靈活運用，不斷創新使用，減少人為裁量，縮減濫用空間。如，運用電腦系統將行政處罰中自由裁量的標準、依據、范圍、權限、違法的種類、對應的量罰等都系統編程，通過服務臺的搜索及時高效地做出處罰決定。對行政相對人的違法等行為，通過電子系統進行檢測、確認、分類，再運用電子標準進行評判，最后做出決定，不摻雜主觀意愿，無孰輕孰重，行政相對人對于結果也會認可，也不會為裁量中處罰的輕、重、多、少而向行政機關求情。行政機關工作人員在這種情形下也無多余的空間去濫用裁量權，這樣就可以積極的預防腐敗滋生，并且大大提高了行政效率。此外，還應注重提高行政機關公務員自身的素質，培養提高他們的思想道德意識、法律意識和為人民服務的道德觀念。

正確地運作行政權是依法行政、預防腐敗的前提。綜上所述，自由裁量權濫用的產生有其自身的歷史原因和特點背景，規制裁量權也絕非是朝夕之事。隨著社會的發展、法制的健全，行政自由裁量權在新的領域、新的形勢之下也通過新的方式和途徑不斷的伸縮蔓延。因此，在對行政自由裁量權規制的路徑選擇時，我們不僅要從上述幾個方面加以完善，更重要的是必須要以我國行政管理體制為背景，以時代的發展和法制的完善為基礎，審時度勢、與時俱進地分析問題，進而合法、合理、高效地規制裁量權的運作，不斷加強和推進行政自由裁量權的規范，強化對行政權力的調控，最終達到預防腐敗的目的。

[1]趙肖筱,張建康.論行政自由裁量的司法審查[J].山西大學學報,1998(4).

[2]劉守芬,許道敏.制度反腐敗論[J].北京大學學報,2000(1).

[3]聯合國開發計劃署.聯合國反腐敗實踐紀要[EB/OL].http: //capacity.undp.org/governance/docs/AC_PN_Chinese.pdf,2004.

D922.1

A

1673-1999（2011）24-0054-02

李玉峰（1984-），女，甘肅會寧人，西北政法大學碩士研究生，福建農林大學（福建福州350002）紀委辦公室和廉政研究中心行政人員。

2011-10-18