社區建設視角下的失地農民市民化問題研究
——以南京市J社區為例

王鑫，張進寶

社區建設視角下的失地農民市民化問題研究
——以南京市J社區為例

王鑫，張進寶

城鎮化迅速發展，農民散失土地，進入社區集中居住。社區建設對失地農民市民化產生重要推動作用，但也暴露出一些制度性缺陷，制約著失地農民內在素質的市民化。通過調查J社區失地農民現狀，探討社區建設中制約其市民化的因素并提出政策建議。

社區建設；失地農民市民化；政策建議

一、引言

城市化程度是衡量國家現代化以及居民生活質量的重要指標。伴隨著城市化水平的不斷提高，失地農民迅速增加。2010中國人口學會年會指出，“十二五”期末，我國人口總量達到13.9億左右，城鎮人口首次超過農村人口突破7億。城鎮化的迅速發展，使越來越多的鄉村集體土地以各種合法或非法的、公開或隱蔽的方式轉變成為城鎮建設用地，由此產生了大量的失地農民。原來散居田間的農民被聚集起來，統一進入小區高樓居住。社區建設在推動失地農民市民化的同時，也暴露出許多制度性缺陷，制約其市民化的進程。

二、社區建設中制約失地農民市民化的因素

社區建設是指在黨和政府的領導下，依靠社會力量、社會資源，發揮社區功能，解決社區問題，促進社區政治、經濟、文化、環境各方面協調發展，提高社區成員生活水平的過程。失地農民社區建設直接關系到城鎮社會管理體制的變革、關系到我國城市化的進程，也關系到公民社會的形成。據調查，J社區的社區建設對失地農民的市民化有重要推動作用，在物質層面，如社區公共設施建設、社區環境建設、社區居民的住房、戶籍、收入來源等方面幾乎與城市社區無異。但在市民化過程中，我們不僅要注重物質層面的市民化，更要關注社區建設對文化層面的內在市民化的推動作用。在當前構建和諧社區的大背景下，我們應利用社區建設這一平臺，構建出外在物質與內在素質同步的失地農民市民化模式。

本文擬從歷史層面和現實層面分析J社區的社區建設中制約失地農民市民化的因素。

J社區的前身是奮斗村，在2002年拆遷前共有6個村民小組，土地面積為1700畝。從2002-2003年，按照市府的相關文件，由邁皋橋創業園對奮斗村實施整體拆遷，并對村民采取貨幣安置補償辦法。年滿16周歲的勞動力補償4萬元/人，女性年滿55周歲、男性年滿60周歲的村民補償1.6萬元/人，宅基地按原有面積補償。J社區由邁皋橋創業園建設而成，占地230畝，共52個棟樓，總建筑面積25萬m2，住戶約2893戶，總人口9556人，其中原拆遷村民戶數約2787戶，本村村民4318人，外來人員和商戶5238人。

（一）歷史層面

1．征地經濟補償辦法。2002-2003年，邁皋橋創業園通過大隊（社區居委會前身）動員，對奮斗村6組村民實施整體拆遷，對村民采取貨幣安置補償辦法。據調查，該征地行為存在以下幾點問題：第一，上級政府和土地管理部門對征用土地審批不嚴格，無權或越權批地。2002年，國家對各級政府的征地行為監管不嚴，當時奮斗村的集體征地行為是直接由棲霞區政府授權，并未通過上級政府的審批通過，就開始了大規模的征地活動。第二，征地程序不規范。一方面，征地一方沒有做到“兩公告、一登記”；另外一方面，失地農民談判能力低下，沒能有效地表達自身利益。在征地過程中，政府部門并沒有按照市場規則與失地農民平等對話，帶有明顯的行政強制色彩。第三，征地補償標準過低。土地補償費的標準在征地時是由該耕地被征前三年平均畝產值決定的，而征地后的地價通常取決于該塊土地的區位，所以當前土地補償費沒能體現被征土地的真正價格，對農民說服力較差［1］。

由于上級政府的審批不嚴，地方政府非法征地，導致J社區的房屋仍是集體產權，沒有房產證和土地證，失地農民不愿繳納物業費、垃圾費。社區居民委員會因此包攬了基層自治組織和物業公司的雙重職能，不堪重負。征地程序不規范、征地補償標準過低導致農民失地后，只拿到有限的補償款，無法長久滿足其進入城市后的基本生活和再就業費用，市民化的物質基礎薄弱。

2．社區保障建設。J社區的失地農民在社區整體建成后，由居委會為失地農民統一辦理了“農轉非”戶口，失地農民在身份上轉變為城市居民，但貨幣安置的辦法僅僅著眼于失地農民短期的基本生活安排，并沒有與市民社會保障相銜接。如今，青壯年由于參加工作，由單位統一繳納社會保障或個人繳納社會保障，享受與城市居民幾乎相同的社會福利，但退休年齡段人員的養老保障與城市居民相差巨大。J社區老年失地農民每月僅從國家領取120元養老金，醫療保障參考農村合作醫療保險制度。

據報道，南京政府計劃拿出50億對失地農民進行財政補貼，使達到退休年齡的失地農民最低能享受每月600元的養老保障，被征地人員全部享受醫保。如果這項政策得到落實，那么J社區的失地農民在社會保障方面與市民接近等值，這也將使失地農民向市民轉變邁出重要的一步。

（二）現實層面

1．社區管理體制。社區居民委員會作為基層管理組織，對J社區在經濟建設、服務建設、文化建設、環境建設和保障建設等方面做出了巨大貢獻，逐步推動失地農民向市民轉化。但通過調查發現，居民委員會在社區管理中還存在以下幾點問題：

第一，社區內缺乏對社區工作人員的培訓。J社區居委會的主要成員均由原大隊成員轉化而來，工作經驗豐富，但文化水平偏低，大多是初高中文憑，傳統經驗指導下的“人治”管理、“官本位”思想普遍存在。而專業社區工作的首要目標是以人為本，社區工作者通過專業的理念和工作技術解決社區問題，滿足社區需要，促進社區社會的和諧。由于缺乏對社區工作者的專業培訓，J社區在社區經濟運行的困境，孤寡殘障人員生活困難等方面的工作仍停留在表面，希望通過上級政府補助解決問題，而不是增加自身能動性，利用社區資源解決社區困難。

第二，社區中間組織的缺乏。社區中間組織是指介于政府和社區成員之間，負責聯系社區成員、組織社區活動、支持社區建設的社區組織。J社區的中間組織有居委會成立的物業公司、居民文娛活動團體，但缺乏業主委員會這一重要中間組織。業主委員會由全體業主選舉產生，是全體業主的發聲器，是真實表達業主意愿的重要途徑。由于缺乏此類中間組織，失地農民的意愿不能被集中表達，產生問題后個人單獨向居委會或物管公司反映，但個人問題往往缺乏代表性和集中性，因此解決過程十分漫長，有些事關集體權益的問題甚至被忽略或淹沒了，最終導致失地農民話語權的缺乏。

第三，社區缺乏對房屋出租的管理。J社區存在大量外來人口，占社區總人口一半左右，這些人員主要是租住失地農民的房屋，向失地農民繳納房租，是J社區成員的重要組成部分，但社區對這類人員的管理很不完善。

2．社區民主體系。城市居民委員會是我國基層民主體系的重要組成部分。根據《居民委員會組織法》規定，居民委員會成員由居民選舉產生，居委會實行辦事公開制度，接受全體居民的監督和質詢。目前，在南京市區的多個市區，已經開始試點全體居民共同參與選舉居委會成員，不斷擴大基層民主。但在J社區，其民主體系建設的步伐還比較緩慢。

第一，社區居民委員會財政制度不透明。J社區的財政來源與城市社區有很大區別，其來源除了每年的政府撥款以外，還包括稅收分紅、土地合作金、社區管理費用。這些收入來源都沒有對全體居民公開。財務制度的不透明，使失地農民對社區的信任度下降，增加社區與失地農民雙向溝通的難度。

第二，社區選舉體系不完善。在社區選舉中，應當遵循普遍性原則和差額選舉原則，即一方面動員居民廣泛參與社區選舉，另一方面被選舉人名額多于應選名額。但在J社區，原來村大隊的成員通過街道批準，直接轉型為社區居委會工作人員。選舉時，工作人員指導居民如何選舉，且投票過程不公開，只公布最后任職結果。居民對這種選舉活動漠不關心，J社區的民主選舉如同虛設。

第三，社區溝通機制不完善。我們在調查中發現，當J社區的失地農民利益受損時，他們大多不會選擇通過法律途徑保護自己的合法權益，而是通過聚眾靜坐、上訪等手段解決問題。一方面，J社區缺乏真正代表全體失地農民利益的群體組織，當集體利益受損時，失地農民只能通過集體靜坐或聚眾鬧事等方式表達利益訴求，以獲得管理部門的關注，進而解決問題；另一方面，J社區失地農民法制意識淡薄，他們往往認為通過聚眾、上訪解決問題的效率與效力要高于司法途徑，再加上他們自身缺乏法律素養，不懂得如何運用法律武器保護自己，這就導致了J社區時常可見的靜坐事件。

三、政策建議

2010年中央1號文件 《中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度 進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》出臺，從宏觀上指導各地區在黨中央、國務院的領導下推動農村發展，促進農民向市民轉變。從J社區的調查分析來看，失地農民在社區公共設施、住房、戶籍、收入來源等方面，與城市居民的同質性增強；在社會保障方面比農民的保障程度高，但與城市居民仍有部分差距；而在社區參與方式、民主法制等市民意識的形成以及價值觀的轉變等方面，與城市居民還有較大差別。這就意味著J社區失地農民已經完成了外在市民化，但內在素質的市民化的任務任重而道遠。根據J社區失地農民的市民化現狀，筆者提出以下建議，以期推動其市民化進程。

第一，完善征地補償制度，提高征地補償標準。地方政府應當規范自身行為，根據市場經濟原則，制定合理的征地范圍和征地補償辦法，做到有法可依。在執行征地補償時，嚴格落實相關政策，提高征地程序和補償發放的透明度，做到依法行政。有的學者提議征地補償的形式可以多樣化，如貨幣、就業安置、社會保險、企業股份等［2］。按照市場原則，給予失地農民合理的補償，并使補償辦法多樣化，避免失地農民一夜暴富、揮霍無度，這一方面保障了失地農民的合法利益，另一方面通過妥善安置和惠農政策，維護社會治安的穩定。

第二，完善失地農民社會保障制度。目前J社區在職職工的社會保障制度與城市居民已經接軌，社會保障方面的差距主要集中在老年失地農民。目前南京政府計劃對失地農民進行財政補貼，使達到退休年齡的失地農民最低能享受每月600元的養老保障，被征地人員全部享受醫保。如果這項政策得到落實，那么J社區的失地農民在社會保障方面與市民接近等值。

第三，完善社區管理機制。根據J社區目前管理體制方面的缺陷，我們可以完善社區中間組織，成立業主委員會，增加失地農民在社區中的話語權；引進專業社會工作者，并加強對現有社工的培訓，由“管理的理念”向“服務的理念”轉變，通過自身的賦權，運用社區資源，解決社區問題；加強對社區內出租房屋和流動人員的登記管理，為社區營造舒適安全的生活環境。

第四，加強社區民主體系建設。如果我們能針對目前的實際情況，逐步引導失地農民在社區層次上一步步走向理性，擴大民主生活的基礎和范圍，就會從最基本的層次上促進一種具有人文精神的、優化合理的社會生活，使我們提高居民的生活質量實實在在地上一個臺階［3］。加強J社區民主體系建設，具體包括公開社區財務明細，規范社區財務流程，接受全體失地農民的監督，確保社區資金用于社區建設和維護；完善社區領導選舉制度，通過宣傳教育使失地農民了解自身的權利和義務，并公開失地農民的投票過程和選舉結果，保證選舉過程的公開透明和選舉結果的民主公正；完善社區溝通機制。

最后，優化失地農民社區及周邊的教育資源。社區教育所具有的“全員、全面、全程”的特點，正是構建與失地農民市民化進程相適應的終身教育體系的重要途徑［4］。首先，要創新培訓方式，加強對失地農民的技能培訓。其次，優化社區周邊的學校資源。J社區地處南京棲霞區的城郊結合部，優質的中小學教育資源十分有限，因此失地農民的子女獲得高等教育的機會也有限。從長遠來看，這就抑制了失地農民及其子女文化素質的進一步提高，也增加了其完全融入市民群體的難度。優化失地農民社區及周邊的教育資源，通過教育促進其市民意識的形成和價值觀的轉變，是失地農民內在素質市民化的重要途徑。

四、結語

J社區失地農民的市民化程度還是相對較高的，從物質層面觀察，其幾乎與城市社區無差別，我們也很難發現其農村社區的特質。但在市民化過程中，我們不僅要注重外在資格的市民化，更要關注其內在素質的市民化，即其社區參與方式、民主法制等市民意識的形成以及價值觀的轉變等方面。完善的社區建設對促進失地農民在文化層面的市民化有重要作用。我們要善于利用社區建設的平臺，促進失地農民生活方式與價值觀念等社會文化層面轉變為新市民，進而從失地農民自身層面完成其城市適應與認同的目標，實現其市民心理與市民意識的根本轉變［5］。

[1]高勇.失去土地的農民如何生活——關于失地農民問題的理論探討[N].人民日報,2004-02-02(A9).

[2]張航.我國失地農民市民化問題研究述評[J].黑龍江教育學院學報,2010(7).

[3]費孝通.居民自治：中國城市社區建設的新目標[J].江海學刊,2002(3).

[4]王慧博.失地農民市民化的制約因素及對策[J].農業科技管理,2006(6).

[5]湯奪先,張莉曼.城市化進程中失地農民市民化的路徑選擇[J].濟南大學學報,2010(5).

D632.1

A

1673-1999（2011）24-0065-03

王鑫（1986-），女，江蘇南京人，南京師范大學（江蘇南京210006）碩士研究生，研究方向為農村社會學。

2011-10-21