行政聽證制度中的問題與對策
——以山西平遙古城門票價格調整聽證會為例

王洪濤

行政聽證制度中的問題與對策
——以山西平遙古城門票價格調整聽證會為例

王洪濤

聽證是了解民意、科學決策的重要手段。目前，我國的聽證制度在理論和實踐中仍存在許多不足，影響其功能發揮。對山西平遙古城門票價格調整聽證會進行分析，發現其中存在聽證代表產生不合理，聽證主持人選任缺乏科學標準，聽證相對人信息不對稱，聽證過程不透明，缺乏有利于聽證的社會環境，缺乏統一的聽證規則等問題，并針對這些問題提出了完善聽證制度的建議。

行政；聽證制度；聽證會

從1996年我國正式引入行政聽證以來，聽證制度取得了長足發展，逐漸成為實現公共決策民主化的重要方法。據不完全統計，從1996年到2004年，我國各式各樣的聽證會已舉行過上千次［1］，近年來更是急劇增長。行政聽證的概念有廣義和狹義之分，廣義的行政聽證是指行政機關在行政立法或做出行政決定的過程中征求有利害關系的人的意見的活動［2］；狹義的行政聽證指行政機關在制定政策前，公開舉行由利害關系人參加的聽證會，聽取各方意見，以做出符合公眾利益決策的活動。本文采用狹義概念。黨的十七大報告指出，要“增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾密切相關的法律法規和公共政策原則上要公開聽取意見”，說明了聽證制度的重要性。但從2002年鐵路票價聽證會到2009年哈爾濱水價聽證會，每次聽證會的召開即意味著價格上漲，凸顯出我國聽證制度存在的種種不足，影響了聽證制度功效的發揮。本文通過對2010年7月19日山西平遙古城門票價格調整聽證會（以下簡稱平遙聽證會）的分析，指出其中存在的缺陷。

一、行政聽證制度中存在的問題

（一）聽證代表的產生缺乏科學合理的標準

聽證會體現了行政決策的民主公開，應保證受決策影響的各利益主體都有代表參與聽證會。《政府制定價格聽證辦法》第十條規定：“聽證會參與人由下列方式產生：（一）消費者采取自愿報名、隨機選取方式，也可以由政府價格主管部門委托消費者組織或者其他群眾組織推薦；（二）經營者、與定價聽證項目有關的其他利益相關方采取自愿報名、隨機選取方式，也可以由政府價格主管部門委托行業組織、政府主管部門推薦；（三）專家、學者、政府部門、社會組織和其他人員由政府價格主管部門聘請。”從中可知，目前價格決策聽證代表的產生方法有自愿報名、隨機選取與相關部門推薦相結合，這兩種方式產生的代表能否真正代表相關群體利益，還值得考量。平遙聽證會的27名代表中，有14名消費者都是本地人，其余13人以專家、經營者、政府部門代表的身份出現，最終僅有一人反對漲價。所有代表中，除專家、學者是聘請產生外，其余代表都是推薦產生的，且27名代表都是晉中人，有“自家人開會”的嫌疑。平遙古城的消費者九成以上是外地人，而此次聽證會外地人卻缺席，這樣方式產生的代表參與的聽證會能反映多少消費者的真正呼聲，能“代表”和反映多少社情民意，讓人質疑。

（二）聽證主持人產生和管理機制不合理

聽證主持人是負責聽證會組織、協調，保證聽證活動按既定程序高效進行的工作人員，其獨立性和公正性直接影響聽證活動的開展。我國的聽證會主持人大多是由行政人員擔任，由行政機關管理。而行政機關與企業間常有著密切的利益關系，其在聽證過程中難免會產生利益偏好，導致角色錯位現象發生，主持人會在不知不覺中將自己等同于聽證會的主辦方，在態度、口氣以及關注和提出問題時都可能偏向于主辦方，甚至出現過主持人與代表爭執的局面，這對代表非常不利［3］。當平遙聽證會代表高萱（唯一反對的代表）質疑方案中存在的前后矛盾問題時，聽證會主持人（由晉中市物價局選任）極不耐煩地加以反駁，背離了中立性要求，出現了角色錯位。

（三）行政聽證相對人信息不對稱，行政聽證過程缺乏透明性

聽證會主辦方出于利益需要，利用業務、技術優勢，隱瞞、縮小或歪曲對己不利的信息，夸大有利信息。而聽證代表由于缺乏相應知識，對聽證議案內容難易弄懂，很難提出充足意見。根據法律規定，聽證代表在開會前15天收到聽證資料，對于幾十頁甚至上百頁且包含專業性、技術性內容的聽證資料，代表根本無法在這么短時間內做出充分準備，往往只能被動接受聽證方案，聽證會變成發布會。平遙聽證會代表提前15天才拿到聽證資料，雖然符合規定，但事關多數人尤其是外地游客的利益，短短半個月是不夠的。我國法律規定：除涉及國家秘密或者商業秘密、個人隱私的，聽證會應公開舉行，允許旁聽和新聞報道。然而，我國的一些聽證會缺乏透明度，舉行時只允許幾家媒體進入旁聽，有關部門甚者告誡參會者不得向媒體透漏聽證會的具體內容。平遙聽證會召開時，就只有幾家媒體獲準旁聽，并且，當日的晉中新聞、平遙新聞只字未提聽證會的事情，公眾無從了解聽證的全過程，無疑加重了人們對聽證會效果的質疑。

（四）缺乏有利的聽證環境

受部門利益的驅使，在制定聽證決策方案時，政府為了維護本部門的利益往往存在利益傾向。此外，我國公民的政治參與意識比較薄弱，公眾對聽證的精神實質了解有限，正是由于上述問題的存在，公眾往往會認為聽證會只是走過場，所以缺乏參與的熱情。平遙聽證結束后，記者向游客詢問對聽證會的看法，絕大多數被采訪者表示不感興趣，認為價格必漲，聽證只是做秀。

（五）缺乏統一的聽證規則

目前，我國雖然有《行政處罰法》《價格法》《立法法》《行政許可法》等法律文件，一些部門對行政聽證也作出了相關規定，但在很多方面仍有漏斗，缺乏詳細完整的規范，特別是缺乏行政聽證監督方面的法律規范，這使得不合理的聽證頻頻發生，如應當聽證不聽證，或舉行聽證但缺乏透明性、合理性等。因此，建立相應的規范、監督機制非常必要。平遙聽證會中的很多問題是《政府制定價格聽證辦法》沒有涉及的，比如代表資格、主持人資格、聽證會時間長短等問題。

二、完善我國行政聽證制度的對策

（一）建立科學、合理的行政聽證代表產生機制

首先，選任代表的權利不應只由行政機關獨自掌握，而應由行政機關、行政相對人共同擁有，雙方各有一定的提名權限和提名名額。其次，代表的選拔應該面向全社會公開選拔，所有利益相關者都可以申請參加，以確保平衡各利益團體的利益，必要時可采取網絡報名。最后，聽證代表的合理組成也是一個值得注意的問題。代表中應有相關階層、行業的人員，而且還應有受影響最大的人群代表，應根據具體問題制定合理的代表組成結構。

（二）完善行政聽證主持人選任制度

我國可以借鑒聽證主持人制度較完善的國家的經驗，例如美國的行政法官集中管理制度，將行政組織機構與行政決策機構分離。我國可根據實際情況，成立專門機構負責聽證主持人的任命、建立一支相對獨立、穩定的主持人隊伍，要求聽證主持人具有專業法律知識和若干年以上的行政管理工作經驗，并具有一定的主持技能，通過全國統一考試取得資格證書。由這個機構委任與聽證雙方都沒有利益關系的人擔任聽證主持人，最大限度地保證主持人的中立性和獨立性。韓國的經驗也可以借鑒。《韓國行政程序法》第二十八條規定：“聽證主持人從其所屬的職員或者依照總統令，從具有資格的人中選擇確定。聽證主持人獨立執行職務，不因執行職務的原因而受到任何違反意思的身份上的不利處分。”也就是說，聽證主持人的作用是保障聽證的公正性，以一種超然的心態主持聽證會，聽證主持人不因在聽證會中未偏向于行政主體一方而受到不公正的待遇。另外，聽證主持人不一定限定為一人，應根據具體情況以具體形式出現，必要時可以聽證委員會的形式出現。

（三）完善信息披露制度，提升聽證活動的透明度

在確定聽證方案時應考慮公眾意見，通過電話、網絡等調查手段獲得公眾意見，確保聽證方案的科學性、實用性。如2008年召開的手機漫游費聽證會，召開前相關部門進行了23天網絡調查，征求用戶對漫游費上限標準的意見。行政機關在編寫聽證議案時應盡量使用群眾容易理解的語言，減少專業術語的使用。提前議案發放時間，使聽證代表有充足時間對議案進行消化和準備，保證各利益群體的主張得到充分的表達。應規定聽證代表有權查閱相關文件資料，有權要求相關部門對特定問題作出解釋說明。必要時，行政機關可以對聽證代表進行培訓，使其真正了解議案的題中之義。在不涉及國家秘密、商業秘密的情況下，必須事先將聽證信息（包括待決方案的基本情況、方案的可行性說明、相關數據與資料、聽證事項、代表的產生方式、聽證時間和地點、結果公布等）提前公開，以便讓利益相關人有針對性的收集資料，準備陳述，同時也便于公眾監督。加強對信息披露的監督，保障信息的真實性，對違背者依法嚴懲。聽證會要公開舉行，允許旁聽和新聞報道。加大新聞媒體的宣傳力度，允許新聞媒體通過各種手段直播，以利公正。

（四）培育有利于聽證的社會環境

首先，政府應該樹立服務型政府理念，行政聽證應以維護民眾利益為根本。政府在聽證過程中應重視實質性的公民參與，通過各渠道傾聽各階層人士意見。當政府部門的利益與群眾的利益沖突時，應從人民的根本利益出發尋求最佳解決方案。其次，切實保障公民的政治權利，為公民權利的實行創造良好環境。提高公民的參政意識，引導民眾樹立主人意識，克服消極參政態度，促進民主工作的經常化、制度化。同時，加大宣傳力度，利用各種宣傳形式使廣大民眾了解有關聽證的規范。再次，嚴格監控聽證會過程，對違反法律的聽證會組織者給予嚴厲處分，促使聽證會組織者認真對待聽證會，走出“走形式，輕效果”的惡習，增強民眾對政府的信任，提高民眾參與聽證的熱情。

(五)完善聽證法制建設

應立足本國實際，借鑒他國經驗，制定《行政聽政法》，規范社會各領域聽證活動，對聽證基本原則、基本制度、形式、主持人產生及權責、聽證雙方的權利與義務、聽證程序及聽證效力等做出統一規定。同時完善配套制度，尤其是健全聽證的監督制度。綜合利用內部監督和外部監督。內部監督表現在從聽證代表報名、代表確定、主持人確定、聽證過程、聽證終結等環節都應當有行政監察機關的工作人員的參加，行使監督職權。外部監督表現在舉行聽證會時由紀檢機關、人大代表和政協委員組成監審組全面介入，監督整個聽證會全過程，干預違規行為。新聞媒體全程跟蹤報道，監督違規行為。聽證代表也應當過問后續工作，不能一聽了之，這樣才能保證聽證的公正和效能發揮。

[1]汪洋.在國家紀委價格聽證主持人培訓班上的專題報告：規范政府行為，不斷完善價格決策聽證辦法法[N].人民日報，2004-04-12（A3）.

[2]王德青.我國行政聽證制度的研究[M].武漢：華東師范大學出版社,2007:251.

[3]蔡建飛.淺析我國聽證制度的確立與完善[J].法制與社會，2008（11）.

D630.1

A

1673-1999（2011）24-0088-03

王洪濤（1980-），男，黑龍江樺南人，碩士，遼寧工程技術大學（遼寧阜新 123000）講師。

2011-10-09