社會管理創新背景下的公眾參與——以聽證為例

李定毅

一、公眾參與聽證的意義

對于公眾參與，英語中有public/citizen participation、public/citizen involvement、public/citizen engagement等表述方式，較為常見的是public participation。作為一種制度化的公眾參與，是指公共權力在立法、制定公共政策、決定公共事務或進行公共治理時，由公共權力機構通過開放的途徑從公眾和利害相關的個人或組織獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動對公共決策和治理行為產生影響的各種行為。①參見蔡定劍：《民主是一種現代生活》，社會科學出版社2010年版，第181頁。總的說來，公眾參與具有以下幾點意義。

（一）落實公民參與權利

我國憲法第二條規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。而公眾通過聽證，參與立法和重大決策的制定，是落實公民知情權和參與權利的一種非常重要的方式。同時也有利于提高社會管理科學化水平，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。

（二）防止權力濫用

隨著公共福利和社會保障目標的提出，政府的行政權力日益處于擴張狀況，傳統的“傳送帶”行政管理模式逐漸讓位于“積極行政”的模式。在這種狀況下，基于行政權天然擴張和膨脹的本性，若不對行政權進行必要的限制，則權力極有可能被濫用，公民的權利時刻處于危險狀態。而公眾參與規則的存在，使得公眾有機會參與到行政立法、執法、司法等過程當中，了解其來由；使得執法和司法基本處于陽光之下，盡可能地避免權力的濫用。

（三）實現治理和善治的需要

全球治理委員會認為，治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從正式的制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。①參見全球治理委員會：《我們的全球之家》，牛津大學出版社1995年版，第2—3頁。俞可平指出，所謂善治，就是使公共利益最大化的社會管理過程，它是治理的核心觀點和目標。其本質特征，在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家和市民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。其基本要素包括：合法性、法治、透明性、責任性、回應、參與、有效、穩定、廉潔和公正。②參見俞可平：《民主與陀螺》，北京大學出版社2006年版，第84—86頁。

（四）促進和諧社會的建立

現代社會是一個風險社會。德國學者烏爾里希·貝克指出，風險社會是現代化不可避免的產物，現代工業文明在帶來巨大進步和創造社會財富的同時，也產生了不可勝數的的副作用，帶來了很多的風險。這種風險是“知識與不知的合成”，具有高度的不確定性。③參見王顯勇：《社會保障國家：法治國家的新藍圖》，《現代法學》2011年第1期。現代社會的風險體現為風險的人為化和制度化，即更多的是人為因素所導致，如生態災難、核泄漏等。而通過公眾參與，如聽證制度，能夠促進民主的合法決策，將技術置于民主控制之下，盡可能地考慮少數族群和邊緣群體，以最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素。

（五）促進立法的科學化和民主化

立法講究科學性，但若立法者不了解群眾的實際感受和需求，閉門造車，立出的法很難得到有效地執行，只能停留在書面上而成為具文。通過聽證等方式讓公眾參與立法，可以使立法者盡可能地了解民情，增加立法的科學性。

制定法律政策時廣泛征求群眾意見，“從群眾中來，到群眾中去”，一直是中國共產黨領導的基本方法。通過聽證方式，增加立法的透明度，使得不同利益的代表的觀點擺在桌面上，通過公開討論的方式影響決策，這是一種民主協商機制的體現。在我國目前情況下，也是一種落實公眾有序參與政治的典型方式。

二、有關聽證的現有法律規定

從聽證內容所涉領域來看，聽證可以分為以下幾種：

（一）立法型聽證

我國《立法法》第34條規定，列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。第58條規定，在行政法規在起草過程中，可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式來聽取意見。《行政法規制定程序條例》第12條、第22條，《規章制定程序條例》第14條，也作出了相應的規定。《價格法》第23條規定，公用事業價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度。

（二）行政執法型聽證

我國《行政許可法》第46條規定，法律、法規、規章規定實施行政許可應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關應當向社會公告，并舉行聽證。第47條則規定了在作出行政許可決定前，應當告知申請人享有要求聽證的權利。《中華人民共和國行政處罰法》第42條規定了行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。《治安管理處罰法》第98條規定，公安機關作出吊銷許可證及處二千元以上罰款的治安管理處罰決定前，應告知違反治安管理行為人有權要求舉行聽證。《國有土地上房屋征收與補償條例》第11條規定，多數被征收人認為舊城改造征收補償方案不符合本條例規定的，應當組織聽證會，并根據聽證會情況修改方案。《中華人民共和國對外貿易法》（2004年修訂）第38條規定，啟動對外貿易調查，可以采取書面問卷、召開聽證會、實地調查、委托調查等方式進行。

（三）司法領域聽證

司法領域的聽證制度又可分為以下幾種：

1.聽證公開制度，《最高人民法院關于司法公開的六項規定》規定，人民法院對開庭審理程序之外的涉及當事人或者案外人重大權益的案件實行聽證的，應當公開進行。人民法院對申請再審案件、涉法涉訴信訪疑難案件、司法賠償案件、執行異議案件以及對職務犯罪案件和有重大影響案件被告人的減刑、假釋案件等，按照有關規定實行公開聽證的，應當向社會發布聽證公告。聽證公開的范圍、方式、程序等參照庭審公開的有關規定。

2.執行聽證制度，如《北京市法院執行聽證程序規則》（試行）第1條規定，在執行程序中，人民法院根據執行案件當事人、第三人提出的申請或者案外人提出的異議，要依法組成合議庭，召開聽證會。

3.再審聽證制度，如《浙江省高級人民法院關于民事、行政申訴、申請再審案件聽證制度若干問題的規定》（試行），第1條規定，當事人不服我省各級人民法院作出的生效民事、行政裁判依法提出申訴、申請再審的，適用本規定。第2條則規定了聽證分為信訪聽證和復查聽證，前者用于審查決定是否對信訪案件調卷復查，后者用于審查決定申訴和申請再審案件是否進入再審。

4.國家賠償聽證制度，如《浙江省高級人民法院關于審理國家賠償案件聽證程序的規定》（試行）第3條規定，對侵權損害事實、損害后果爭議較大；賠償方式和賠償數額分歧較大等，應當組織聽證。北京市高級人民法院則規定，對侵權損害后果爭議較大的；對賠償方式或賠償數額分歧較大的，可以進行聽證。

5.減刑、假釋案件聽證制度，如《四川省高級人民法院關于審理減刑、假釋案件聽證程序的規定》（試行）第3條規定，人民法院審理減刑案件，認為有必要舉行聽證的，應當聽證；審理假釋案件，應當聽證。第9條則規定，對假釋案件、宣告緩刑罪犯的減刑等11類案件，應當組織聽證。

（四）重大行政決策聽證

聽證還涉及許多關系公眾利益的重大行政決策事項，如城市規劃、稅收、環境保護、重大工程建設、審計、社會保障、國有企業改制等，甚至是公交汽車的改線、小區商業網點設置和停車收費，例如，太原市和西安市均規定設立大型商業網點要進行聽證。

在環境和城鄉規劃方面。《中華人民共和國環境影響評價法》規定，規劃的編制機關對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃，應當舉行論證會等形式征求意見。建設單位應當在報批建設項目環境影響報告書前，也應當舉行論證會等形式征求意見。《中華人民共和國城鄉規劃法》規定，城鄉規劃報送審批前，應當采取聽證會等形式征求意見。省域城鎮體系和總體規劃要采取聽證會等方式征求公眾意見。確需修改已依法審定的規劃、設計方案總平面圖的，應當采取聽證會等形式，聽取利害關系人的意見。

其他方面。如《大連市重大行政決策聽證辦法》第4條規定，城市規劃、道路交通規劃；城市房屋拆遷和補償；調整水、電等公共事業收費標準；改造城市主干道路；可能對生態環境等造成重大影響的投資項目立項；對居民生活環境質量可能造成重大影響的建設項目的環境影響評價；制定關系公共安全、人民群眾普遍關注的規范性文件；其他重大行政決策事項等行政決策均應舉行聽證。《汕頭市人民政府行政決策聽證規定》、《太原市政府重大事項決策聽證辦法》、《貴陽市重大行政決策聽證規定》（試行）、《濟南市人民政府重大社會公共事項決策聽證暫行辦法》、《重慶市行政決策聽證暫行辦法》、《青島市人民政府重大社會公共事項決策聽證試行辦法》也規定了類似制度。

三、聽證的規范分析

以立法聽證為例，已公布和仍在適用的地方性法規主要有：《長沙市人民代表大會常務委員會立法聽證辦法》（2008年）、《天津市制定地方性法規聽證辦法》（2006年）、《寧夏回族自治區人民代表大會常務委員會立法聽證條例》（2004年）、《哈爾濱市立法聽證規定》（2004年）、《甘肅省人民代表大會常務委員會立法聽證規則》（2004年）、《汕頭市人民代表大會常務委員會立法聽證條例》（2003年）、《福州市人民代表大會常務委員會立法聽證辦法》（2003年）、《山東省人民代表大會常務委員會制定地方性法規聽證規定》、《深圳市人民代表大會常務委員會聽證條例》（2001年）。本文主要采用了長沙、天津、甘肅、深圳等四地的文本。

（一）關于聽證的性質和目的

已有的立法聽證規則多規定，聽證為聽取公眾意見、收集信息的活動。如，《甘肅省人民代表大會常務委員會立法聽證規則》（2004年）規定，立法聽證是指以聽證會的形式聽取公眾意見、收集信息，為常務委員會立法決策提供依據的活動。《深圳市人民代表大會常務委員會聽證條例》（2001年），《天津市制定地方性法規聽證辦法》（2006年），《長沙市人民代表大會常務委員會立法聽證辦法》（2008年）均有類似的條款。

聽證的目的主要為促進立法的民主化和科學化。如《深圳市人民代表大會常務委員會聽證條例》第1條規定，為了規范深圳市人民代表大會常務委員會的聽證活動，促進常委會工作的民主化和科學化而制定本條例。上述天津市、甘肅省和長沙市采類似觀點。

（二）關于聽證的范圍和提起

聽證的范圍多為涉及公眾利益和爭議較大的事項。深圳市和天津市規定了涉及社會普遍關注的熱點、難點問題的事項需要聽證。甘肅省和長沙市還規定了依法設定行政許可、行政強制措施或者行政處罰罰款數額較大的需要聽證。值得注意的是這些事項是否聽證，由負責聽證的機構根據實際情況可以采用，只有天津市的規定應當進行聽證。

關于聽證的提起，深圳市規定，國家機關、社會團體、企業事業單位以及其他組織和個人可以向常委會、專門委員會和工作委員會提出舉行聽證會的建議；市人民政府、專門委員會、常委會組成人員五人以上聯名和市中級人民法院、市人民檢察院、各區人民代表大會常務委員會可以向常委會提出由常委會舉行聽證會的動議，由專門委員會或者工作委員會或常委會主任會議決定。天津市也規定了類似條文。甘肅省和長沙市還規定了公民、法人和其他組織可以提出舉行聽證會建議。

（三）關于聽證的參與方

聽證的參與方主要包括：聽證人、聽證陳述人、聽證旁聽人。聽證人一般由聽證機構的人組成，如深圳市、甘肅省、長沙市的規定。天津市規定，聽證人由聽證機構確定，聽證機構可以邀請常務委員會部分組成人員作為聽證人，也可以邀請有關單位列席聽證會。

聽證陳述人，指的是與聽證事項有利害關系一方而參與聽證的公民、法人和其他組織，深圳規定陳述人是指參加聽證會或者以其他形式提供與聽證事項有關事實的人。對于如何選擇聽證陳述人，甘肅省和長沙市的規定完全一樣，即要求聽證機構要遵循廣泛性和代表性原則，使有利害關系和不同觀點的各方人數基本對等，按報名的先后順序等原則確定聽證陳述人；聽證機構根據需要也可以邀請法規案起草單位的代表、有利害關系的單位的代表或者有關專家、學者作為聽證陳述人參加聽證會。深圳市則規定聽證機構應當在利害關系各方中合理地確定陳述人的人數；并且陳述人名單應當從與聽證事項有利害關系的當事人、了解聽證事項的專家、與聽證事項有關并提供相關事實的其他組織和個人中確定。

聽證旁聽人，公開舉行的聽證會應當允許旁聽，旁聽人員的人數及產生方式由聽證機構確定。甘肅省、天津市規定，旁聽人可以就聽證問題向聽證機構提交書面意見。除此之外，長沙市還規定，旁聽人員可以在征得聽證主持人許可后在規定的時間內發表意見，還可以通過發放征求意見卡等形式征求旁聽人員的意見。

（四）關于聽證程序

聽證程序基本包括，第一，聽證主持人介紹聽證人、聽證陳述人和聽證法規草案的基本內容，宣布聽證事項和聽證紀律；第二，陳述人發言；第三，詢問陳述人和向陳述人發問；主持人可以詢問陳述人，經主持人同意，其他聽證人也可以向陳述人發問；第四，陳述人之間辯論；第五，征求旁聽人的書面意見（深圳市還規定，經主持人許可，旁聽人員可以就聽證事項發言）；第六，制作聽證記錄和聽證報告。

對于陳述人發言的順序，深圳市規定，聽證會一般按下列順序發言：與聽證事項有利害關系的陳述人；了解聽證事項的陳述人；專家陳述人。

（五）關于聽證報告的效力

聽證會主持人應當在聽證會結束后一定期限內，根據聽證記錄和合議記錄形成聽證報告，并將聽證報告送交聽證機構。聽證報告應當包括陳述人提出的主要事實、理由和意見；聽證人對聽證事項的意見。聽證機構應當將聽證報告印發聽證人和印送聽證陳述人。

對于聽證報告的效力，各地大多規定為立法的參考依據。深圳市規定專門委員會、工作委員會或者聯合舉行聽證會的，聽證報告應當作為專門委員會、工作委員會就聽證事項提出意見和建議的重要依據。甘肅省規定，省人大法制委員會在審議法規時，應當對聽證會提出的意見進行審議，并在審議結果報告中對聽證會提出的意見采納情況予以說明。

四、聽證的繁榮與困境

我國的聽證實踐是從地方開始的，1999年7月，深圳市法制局就建筑材料使用審批制度召開聽證會，開創了我國聽證的先河。同年9月，廣東省人大常委會就建設工程招投標管理條例草案某些條款進行聽證，此為地方人大機關的首次聽證。2000年通過的《立法法》，正式確立了立法聽證制度。此后聽證在我國逐漸展開，影響比較大的有2001年1月北京舉行的部分旅客列車票價實行政府指導價方案聽證會；2004年8月，國家環保總局舉行排污許可條例草案聽證會；2005年9月全國人大常委會舉行個人所得稅修正案草案立法聽證會，這是全國人大常委會舉辦的首次聽證會，引起全社會廣泛關注。

有學者統計，截止到2009年5月1日，省級人大常委會共舉行聽證會63次。1999年至2006年底，省級人大常委會舉行了55次聽證會。據不完全統計，省級人大常委會舉行的聽證會，2000年5次，2001年7次，2002年6次，2003年7次，2004年12次。但是，2004年以后有減少的趨勢，2004年到2006年舉行了18次，2006年到2009年只舉行了8次。①參見蔡定劍：《公眾參與－風險社會的制度建設》，法律出版社2009年版，第27頁。但是，隨著我國法律法規不斷增多和完善，在其他領域的聽證則始終有增無減，如價格聽證、行政處罰聽證。資料顯示，截止到2003年7月，國內舉行的不同層次的價格聽證會就超過了200次。②《中國價格聽證大事回顧》，http：//www.people.com.cn/GB/guandian/28296/1979219.html，2011年1月4日訪問。

在立法聽證相對減少和價格、行政聽證繁榮的背后，聽證也遭到了人們的質疑和反思。如原定2005年9月7日上午公開舉行的《珠海市服務業環境管理條例（草案修改稿）》立法聽證會，因聽證陳述人的報名人數不夠，經珠海市人大常委會主任會議研究，決定取消。③《立法聽證熱之后的“冷思考”》，http：//www.baojian.gov.cn/bjsy/fxqy/2005－12/1412dc76340b3822.html，2011年6月27日訪問。又如，東莞市物價局欲舉行水價聽證會，可征集聽證會參加的公告已經過了報名截止期，卻仍無一人報名。④《東莞欲漲水價，無人報名聽證》，《羊城晚報》2011年6月8日。人們對價格聽證會產生了懷疑，認為聽證會變成了漲價會。聽證似乎陷入了困境，原因何在？以下幾點值得關注。

（一）法律規定過于簡單

從已有的法律法規來看，規定聽證的領域和事項很廣泛，但是它并非強制性的規定，而絕大多是選擇性的手段，是否采用主要由單位領導說了算。除了價格法規定是必須采用的外，行政處罰法和治安管理處罰法是由當事人申請才可使用，其他法律法規規定的聽證均為可選擇的方式。至于哪些事項應該適用聽證，一般是關系公眾利益的重大事項要采用聽證，但何為涉及公眾利益重大事項，則無明文規定。對于聽證的程序，規則和效力，并無明確規定。

（二）公眾參與意識和能力不強

聽證主要由立法機關和政府有關部門主導，幾乎所有的聽證是由上述部門所提起，鮮見有社會組織和公民提起正式的聽證建議。和經濟增長的速度相比，公眾參與意識并未同步增長，更多是被迫參與，這種參與也多具有偶發性。另一方面，由于缺乏公眾民主參與的傳統和必要的訓練，在真正參與聽證時，參與者囿于知識和技能的匱乏，無法做到真正有效地參與。

（三）社會組織弱小

我國目前社會公共組織發展相對滯后，國家對其態度是希望其能發揮應有的作用，但支持力度不夠，社會公共組織在資金、人員、活動等方面受現實條件制約較多。

（四）聽證的功能定位和效力問題

絕大多數地方性法規規定，聽證的主要功能是聽取公眾意見、收集信息，促進立法的民主化和科學化。在實踐當中，一些組織聽證部門把聽證當作一種符合法律規定的純粹的過程，走走過場，體現出對聽證陳述人和旁聽人的不尊重。對于聽證的效力問題，各地大多規定作為決策的參考，但到底參考了多少，許多參加聽證的人不得而知，如此容易會造成公眾對聽證的失望和對政府的不信任。

五、走出聽證困境的對策

（一）制定公眾參與決策法或聽證規則

如上所述，聽證領域非常廣泛，涉及立法、行政、司法等領域和經濟、政治、文化和社會領域。各種不同層次的聽證規則數量眾多，內容五花八門。如對聽證的性質、范圍、參加人、程序和效力等問題，規定很不統一，造成人們適用的困難，也造成了公眾的誤解。因此，建議在已有制定較好的聽證規則基礎上制定統一的聽證規則，條件成熟時考慮制定公民參與決策法。

（二）對聽證功能進行合理定位

西方的聽證，如美國的公開聽證會，通過公開聽證會，獲取公共政策的所需的信息。議員召開聽證主要是在自己有了預先的觀點而有意引導觀眾，或是需要在創造性思維、廣泛理解或僅僅是清楚信息的問題上征詢公眾意見和建議。①參見楊雪冬：《立法聽證與地方治理改革》，中央編譯出版社2004年版，第223頁。

而我國的聽證會由于公民參與決策的渠道太少，因此各方對于聽證寄予過高的期望。大眾以為聽證就是由聽證參與者決定聽證的事項，實質是公眾缺少對參與的正確認識。筆者認為，結合我國的實際，應將擴大公民的民主參與作為首要目標，同時加大立法透明度，以利于立法的科學化。

（三）完善聽證程序

首先，應確立遴選聽證參與人的原則，如廣泛性和代表性、有利害關系和不同觀點的各方人數基本對等。實踐當中，一些地方聽證會組織者多邀請一些支持其觀點的代表，而對反對者觀點不夠重視，甚至排斥和剝奪他們的發言機會。實際上，要進行科學立法，必須要傾聽不同的聲音，有反對的聲音，恰恰表明法律政策可能有待完善。因此，對于持不同意見者，要實行“不同意見優先”的原則。在另一方面，有些聽證會過于強調民主，缺少專家代表（證人）的參與，對聽證的技術性功能重視不夠，也是值得反思的。①參見李楯：《聽證：中國轉型中的制度建設和公眾參與》，知識產權出版社2008年版，第154頁。

其次，聽證會組織者應提前發布聽證的公告，以便讓公眾有充分的時間調查、了解。實踐中，有的規定在聽證會召開前10日公告，召開前5日確定聽證人陳述人（如深圳市、天津市、長沙市的這兩個時間規定為20日和7日）。顯然，對于聽證陳述人而言，只有一周左右的準備時間，顯然不夠充分。另外，對于聽證參加人的權利和義務，多數聽證規則也呈缺失狀態，亟待改進。

（四）強化聽證效力及反饋機制

聽證的功能雖然主要是聽取公眾意見、收集信息，促進立法的民主性和科學性，但如果聽證的結果讓參與公眾感覺走過場，對決策沒有任何影響，公眾就會懷疑聽證的動機了。因此，這樣的聽證會，可能會產生隱性成本，損害民眾對決策者的信任度和參與熱情，這與立法機關的預期背道而馳并將長遠地損害民主制度。實踐中，聽證規則多規定了聽證報告作為立法決策的參考并報送相關聽證參加人，但對于參加人的意見是否采納，采納了多少，公眾并不知情。因此，建立聽證制度的信息反饋機制是非常必要的，應該讓參與者和公眾切實感受聽證的價值。