中國調停外交的實踐與分析——基于朝核問題的視角

江天堯

（上海師范大學法政學院，上海，200234）

中國調停外交的實踐與分析
——基于朝核問題的視角

江天堯

（上海師范大學法政學院，上海，200234）

朝美之間關于朝核問題的爭端由來已久，中國作為負責任的地區大國不僅具備了進行調停外交的條件和實踐經驗，而且在維護國家利益的客觀要求下，調停外交方式理應不斷與時俱進，嘗試新形勢下的策略和方式。針對中國主導調停的朝核問題，需要客觀地分析朝美爭端的背景和實質以及中國調停外交既有的實踐和成果。針對暴露出來的問題和不足，做出理性的研究和分析，并提出關于決策的意見和看法，期待朝核問題的妥善解決。

朝美爭端；核問題；調停外交

2009年4月15日，朝鮮宣布退出朝核問題六方會談，并將按原狀恢復已去功能化的核設施，國際原子能機構也在當天證實，朝鮮決定“中止與國際原子能機構的所有合作”，并要求國際原子能機構在朝鮮的核查人員離開朝鮮。［1］朝鮮中央通訊社發表聲明說，尊重自主權和主權平等是六方會談通過的共同聲明的基礎和生命，在這一精神被“全面否定”的情況下，朝鮮“絕對不再參加六方會談”，并且“不再受六方會談達成的協議的約束”。對此，美國白宮發言人羅伯特·吉布斯說，朝鮮威脅退出朝核問題六方會談并重啟核計劃的表態是“朝錯誤方向邁出的嚴重一步”，美方敦促朝方結束“挑釁性威脅”。［2］至此，有關朝核問題的談判再次陷入中斷，中國外交部發言人姜瑜當天表示：“我們希望有關各方著眼大局和長遠，保持冷靜和克制，這符合地區各國和國際社會的共同利益。”［3］

一、調停外交的概念

調停外交作為主權國家的外交手段之一，其目的是使用調停的方式，解決國家間的沖突。理解調停外交，首要的就是理解調停的概念，英國學者貝里奇和詹姆士在《外交詞典》中對此的定義有兩層：一是“中立的第三方為國際或國內沖突積極尋求談判解決方案”；二是“在更新、更寬泛的用法上”也指“調停者的外交活動，無論其質量與程度如何，其目的都是旨在通過談判解決沖突”。［4］我國學者王虎華則認為，調停是指“第三方不僅為爭端當事者創造有利于談判和協商的條件，促使其進行談判或協商，并且第三方本身也參加談判和協商，并提出解決爭端的具體建議”。［5］以上兩種觀點在第三方中立與否的問題上觀點相左，本文比較贊同陳志敏等學者合著的《當代外交學》中對調停的定義，即“一個或多個第三方通過協助、參與以至于干預爭端直接相關各方的談判，以幫助國際或國內沖突各方通過談判解決爭端的政治性活動”。［6］215

《當代外交學》中認為調停是指在一般意義上的談判不能展開或不能取得談判解決的背景下發生的特殊談判，調停方不是嚴格意義上的爭端當事方，它的特殊作用在于通過采取各種方法幫助爭端各方重新展開談判并促使其朝向爭端最終的解決。［6］219當然，作為調停方的主權國家參與調停既有天然的地緣因素，也有利益相關的政治因素，調停方無法左右爭端各方的最終政策，但是可以通過其特殊的身份，主導化解爭端的方式和走向。因此，筆者認為，調停外交即第三方以提升自身國際形象、維護切實利益為目的，選擇通過調停的方式促進爭端各方和平解決矛盾的一種外交形式。

二、中國的調停外交實踐

（一）朝美爭端的由來及實質

上世紀50年代末，朝鮮開始的核技術研究工作，引發了美國的警惕和監控。雖然朝韓之間簽定了《朝鮮半島無核化共同宣言》，國際原子能機構對朝鮮進行了六次檢查，但是這些并沒有打消美國的懷疑和制裁。1993年朝鮮以國家安全為由，宣布退出《不擴散核武器條約》，引發朝鮮半島局勢緊張，其后朝美通過談判先后簽署了《日內瓦核框架協議》以及《美朝框架協議》。然而美國方面對框架協議既沒有認真兌現，也沒有放松對朝鮮的制裁。朝美在履行日內瓦核框架協議問題上的爭論日趨激烈，朝鮮指責美國沒有按照協議規定在2003年前提供輕水反應堆，美國則一再要求對朝鮮的核設施進行核查。2002年，美國布什總統將朝鮮列為“邪惡軸心國”之一，徹底激怒了朝鮮，于是2003年朝鮮宣布再次退出《不擴散核武器條約》，重啟核設施，并威脅進行核試驗，由此兩國之間的爭端日益緊張和升級。

不難看出，核心利益的沖突，是朝美爭端的根源，朝鮮方面將核力量視為維護國家安全這一核心利益的保證，拒絕輕易放棄對核資源的合理擁有和使用。美國方面始終將朝鮮當作敵人，防范朝鮮擁有核力量的努力，并認定存在潛在的核威脅。雙方之間缺乏信任導致的朝鮮半島緊張對峙，嚴重威脅了中國建設良好周邊環境的安全形勢，中國由此進行的調停外交勢在必行。

（二）中國參與調停的因素及目標

中國作為調停方，總體上擁有三方面合理因素：一是地緣因素。中朝國境接壤，朝鮮半島的局勢變化與中國的國家利益息息相關，作為東亞的大國，中國時刻密切關注朝鮮核問題的進程和動向。二是歷史因素。中朝交往源遠流長，儒家文化對兩國同樣有深厚的影響，中朝共同抗日、抗美留下的深厚友誼使得中國不可能袖手旁觀。三是政治因素。中國必須維護國家核心利益，保障國家及周邊安全，使得處理朝鮮問題必須牢記唇亡齒寒的道理，面對著美國大戰略中對中國的包圍圈和封鎖，維護朝鮮的合理利益就是在捍衛自身的安全利益。

中國參與調停，總體目標就是要確保朝鮮半島的和平與穩定，調停朝美爭端，妥善解決朝鮮核問題，維護本國的安全利益。由于朝美直接談判的中斷，雙方在核問題的態度上總體日趨強硬——缺乏溝通、立場堅決、利益制約，雙方不愉快的談判經歷和不信任的情緒始終將核問題的“死結”繃緊。中國努力的方向，就是要照顧到雙方的合理利益，尋求共同方向和磋商基礎，打破僵局、加強溝通、緩和矛盾、減少分歧，用對話代替沖突，發揮本國地緣優勢，有條不紊地調停朝美爭端。

（三）中國調停外交的途徑

1.協助性調停——“北京會談”模式

“協助型調停中，調停者扮演了雖然重要但僅為輔助性的角色……撮合對立的爭端當事方，提供間接談判的渠道，或提供場所以促成直接談判……一方面為使爭端各方開始正式的談判在談判地點、時間、程序等細節問題上提供良好的條件；另一方面，為使開始了的談判繼續深入下去，在利用本身優越條件收集與了解信息和事實的基礎上提請爭端各方注意他們可能忽視的信息和事實”。［6］219-220

2002年朝核問題突出后，中國立即表明了支持半島無核化、維護半島和平與穩定、通過對話和平解決問題的鮮明立場。2003年4月，中國外交部發言人劉建超表示，“中國已邀請朝鮮和美國來華進行北京會談……在王毅副部長為朝鮮和美國代表團舉行了歡迎宴會，各方在會上圍繞當前朝鮮半島核問題和半島形勢充分闡述了各自的立場，表達了相互關切，這有助于增進相互了解，也有助于尋求通過對話和平解決朝核問題的途徑……中方愿與國際社會一道繼續為朝鮮半島核問題納入和平解決的軌道做出努力”。［7］中國在此階段，主要是輔助性的角色，利用北京會談的契機，將朝美雙方拉回到談判桌前來，“各方同意，通過外交渠道，就繼續會談進程保持聯系”。［8］提供北京這樣一個中立的場所，營造良好的談判氛圍，提請朝美雙方注意到他們之間存在的朝鮮半島和平的共同利益。“李肇星說，在討論重大問題時，出現分歧并不奇怪，關鍵要重視實質內容，而不必拘泥于形式。既要關注對方的言辭和聲明，更應重視其行動。最終目標是服務于有關國家人民的長遠利益”。［8］引導雙方接觸代替對抗，這是一個良好的開端。但是必須看到朝美之間的重重矛盾，“談而不和”是這一時期最大的特點，雙方在言論上逐步緩和，但是在實際行動上依然陷入“囚徒困境”的矛盾之中，中國的調停政策勢必做出調整和新的嘗試。

2.規劃性調停——“六方會談”模式

“協助性調停如果未能帶來解決問題的協議，調停者就需要更進一步，進行規劃性調停……調停者需要根據自身對沖突的理解，找出問題的癥結所在，并提出能夠照顧雙方利益的公平解決方案，幫助談判者達成協議”。［6］221

基于“北京會談”未能達成實質性協議，中國同意擴大參加會談的范圍，加入韓、俄和日有關各方形成六方會談的機制，于2003年8月在北京進行第一輪六方會談，“一段時間以來中國與相關國家高層進行了深入接觸，逐步形成了重要共識”。［9］此后六方會談一直成為解決危機的主導形式，［10］其后進行的三輪六方會談雖然沒有取得實質性的進展，但是使得美朝雙方都了解了彼此的政策底線。2005年9月恢復進行的第四輪六方會談，通過了《第四輪六方會談共同聲明》，達成一系類共識，如：朝方承諾放棄一切核武器及現有核計劃，早日重返《不擴散核武器條約》，并回到國際原子能機構保障監督，但擁有和平利用核能的權利；其他各方對此表示尊重，并同意在適當時候討論向朝提供輕水反應堆問題；美方確認，美國在朝鮮半島沒有核武器，無意以核武器或常規武器攻擊或入侵朝鮮；朝、美雙方方承諾相互尊重主權，和平共存，根據各自的雙邊政策，采取步驟實現關系正常化。［11］第五輪六方會談各方就如何落實第四輪六方會談聲明，即“9·19共同聲明”進行了探討，與此同時六方先后在紐約、北京等地舉行會談。以此為基礎，第五輪六方會談第三階段會議發表了“2· 13”共同文件，即《落實共同聲明起步行動》，“標志著六方會談和朝鮮半島無核化進程又向前邁出了重要而堅實的一步，有利于半島和東北亞地區的和平、穩定與發展，有利于有關國家改善和發展相互關系，也有利于構筑和諧東北亞新格局”，［12］“標志著六方會談進入了‘行動對行動’的新階段，各方都為履行各自在起步行動階段做出的承諾進行了緊張的工作”。［13］截止到2007年10月的第六輪六方會談第二階段之時，會議發表了《落實共同聲明第二階段行動》的聲明，“朝同意對一切現有核設施進行以廢棄為目標的去功能化……于2007年12月31日前對其全部核計劃進行完整、準確的申報……朝方重申其不轉移核材料、核技術或核相關知識的承諾……朝美繼續致力于改善雙邊關系，向實現全面外交關系邁進。雙方將加強雙邊交流，增進相互信任。以及美關于啟動不再將朝列為反恐國家程序及推動終止對朝適用《敵國貿易法》進程的承諾，美將按照朝美關系正常化工作組會議的共識，根據朝行動并行履行其對朝承諾”。［14］

縱觀這一時期的朝美舉措，出現了更積極的因素，中國的努力獲得了一定的回報。但是朝美之間仍然在“零和游戲”的心理前提下謹慎行事，以“行動對行動”的共識恰恰反映了這一點。雙方都害怕己方的所失為對方所得，尤其是處在相對弱勢中的朝鮮一方，更是“敏感”和“脆弱”的，美國政策的猶豫和徘徊往往引起朝方的過激反應，從而破壞業已達成的協議。雙方往往在兜了一大圈之后，又回到原點，甚至更糟糕的局面，中國提供的規劃，在朝美雙方的反復之中，效用大為削弱，并逐漸被棄置。正如文章開頭所述，朝鮮已然退出六方會談，足以看出它對此種調停外交方式缺乏信任。

三、中國調停外交的決策分析

（一）調停中難以忽視的問題

1.朝美核心利益之爭

無論是“北京會談”還是“六方會談”，朝美爭端的根本矛盾還是沒有得以解決，即朝美之間的敵對狀態無法輕易化解，美國企圖顛覆朝鮮政權、主導朝鮮半島局勢的一貫政策同朝鮮假借核力量以自保的核心利益嚴重沖突。朝鮮在自身安全無法得到保障的前提下，不會輕易放棄對核力量的追求；而美國在沒有放棄多年封鎖和制裁這一咄咄逼人的進攻態勢之前，［15］依舊威脅著朝鮮的核心利益。美國“美國能否改變對朝敵視政策”，［16］在多輪的會議中這個矛盾始終難以解決。

2.朝鮮安全感匱乏

在六方會談進行的同時，朝鮮于2006年10月和2009年5月分別進行了兩次地下核試驗，并宣告成功。［17］其間，還進行了多次試射導彈的軍事行動以及引起國際爭議的發射試驗通訊衛星行動。［18］這一系列的強勢出擊，無一不透露出朝鮮“兩手準備”的戰略，增強自身的實力才是自保的基礎。而引發這些外在行為的心理因素，無疑就是朝鮮安全感的匱乏，恐懼引發的刺激反應，才會令朝鮮不顧國際輿論的壓力依舊我行我素。

3.中國面對尷尬處境

一方面，既有的調停政策遭受重大打擊。朝鮮在2009年4月“宣布退出朝核問題六方會談，并將按原狀恢復已去功能化的核設施……絕對不再參加六方會談，并且不再受六方會談達成的協議的約束”。這一舉動的誘因，就是由于聯合國安理會就朝鮮發射問題通過的主席聲明，引起了朝鮮的譴責和反對。［1］這樣的報復措施，就使得中國之前的調停外交政策面臨挑戰的壓力和失敗的尷尬。而在此之前，就各方能夠順利參加六方會談，中國也多次被朝美之間的突然強硬表態、繼而引發會議的延誤和推遲而置于被動的地位。另一方面，朝鮮和美國的雙重壓力。美國對中國在朝核問題上“充當更加積極的角色”的壓力長期存在——小布什與江澤民主席見面時曾經開玩笑說，“在朝鮮人的眼里，美國人是‘壞人’，而中國人是‘好人’”。［19］朝鮮更是以強硬的姿態游刃于中美之間。我國學者韓振乾評論到，“朝鮮的政治思想非常明確：以我為主。朝鮮政府解決問題的主體思想非常明顯：政治上追求‘自主’、經濟上追求‘自立’、國際上追求‘自衛’”。［20］

中國面對的尷尬處境，無法回避的一個重要原因就是中國不同于俄國、日本或者韓國，中朝之間的傳統友誼曾經被置于無比崇高的地位，中朝曾經結盟并肩作戰，抗擊了以美國為首的聯合國軍隊的進攻，這段友誼不容抹殺，歷史的教訓依舊值得警醒。中國以中立的身份處理朝美爭端的嘗試，引發了朝鮮心理落差反應帶來的突發行為，以及美國等西方輿論的壓力，中國在朝美雙方心理上處在“失落”與“高估”這一進退兩難的境地，調停外交時常舉步維艱。

（二）新形勢下調停策略的建議

應該看到朝核問題中的積極因素，如在六方會談進入“行動對行動”的階段之后，朝美雙方分別采取了一些善意的步驟：“美國同意‘歸還（return）’先前凍結在澳門匯業銀行（BDA）的全部朝鮮資金（約2500萬美元）”，［21］朝鮮“開始對其核設施實行‘去功能化’，并切實履行第二階段棄核措施”。［22］這說明，朝美之間能夠進行充分的交流，了解對方的底線，做出適當的讓步。中國在朝鮮退出六方會談的形式下，應該果斷的采取“控制性調停”的策略。

1.“控制性調停”的概念

在《當代外交學》中將控制性調停定義為“沖突的當事方已經能夠實現充分的溝通，而且全面了解各種可能的妥協方法，但是他們仍然無法達成妥協……對于調停者來說……通過提供額外的激勵或制裁來改變一方或雙方的利益格局，建立雙方妥協的利益基礎”。它的手段分為兩種：“外部激勵或外部懲罰，也就是‘胡蘿卜’或‘大棒’政策。”［6］222

2.“控制性調停”的實踐策略

第一，切實履行《中朝友好合作互助條約》的協議。針對調停中出現朝鮮的“安全感匱乏”這個關鍵問題，中國作為地區大國和有核國家，切實重申和強調《中朝友好合作互助條約》的現實意義是必要的。這樣明確的向朝鮮做出的國家安全承諾，有助于維護本國作為負責任大國的形象，也是促使朝鮮棄核的現實額外補償。這樣一來，既給予了朝鮮“胡蘿卜”的獎勵，增強其安全感，也對美國揮舞了“大棒”，警告美國調整對朝鮮的軍事壓力和放棄戰爭計劃。以朝鮮的核心利益得到維護為交換，發揮中國應有的重要作用，克制朝美雙方的行為，最大限度地維護朝鮮半島的穩定和中國自身的安全利益。

第二，擺脫受制于人的處境。一方面，美國希望中國施加影響力來約束朝鮮的行為，自身卻不愿做出讓步，另一方面，朝鮮則利用中國的猶豫不決采取突然行動來試探和博弈。面對這一兩難境地，一方面，針對美國，完全可以“將皮球踢回去”。美國常以世界性大國自居，宣傳和平與正義的口號，中國可以利用聯合國的平臺和世界輿論的壓力，以其人之道還治其身，約束其行為，并輔之以伊朗問題、阿富汗問題等需要中國合作為交換條件，迫使其率先采取妥協的姿態和實際行動爭取和平。另一方面，針對朝鮮的多變行為，需要明確態度，即中國的主導地位和調停者身份不容挑戰和利用，對朝鮮采取主動挑釁行為引發的沖突予以譴責，在適當時候可以采取相應的制裁措施，如經濟合作和援助等方面。明確要求朝鮮維護和加強同中國的交流和戰略溝通機制，及時通報利益攸關事件，杜絕突發冒險行動。

第三，維護既成的會議共識。中國無論是選擇“胡蘿卜”還是“大棒”的手段，都在于敦促各方履行六輪“六方會談”來之不易的成果，促使各方回到六方會談的機制上來，這對維護中國作為調停者的嚴肅地位至關重要。在這一點上，發揮中立和公正的調停方姿態不容置疑，靈活而果斷的決策不容猶豫，無論親疏，堅決地將“大棒”投向出爾反爾的一方。這既是一個負責任的大國的行為，也是防止被他國擺布和利用的有效手段。

在可以預計的將來，朝美爭端依舊存在，朝核問題的解決依舊任重而道遠，中國的調停外交勢必還會遇見重重挑戰和壓力。但也可以看見積極的一面，這對調停外交實踐，是很好的磨礪機遇，中國要善于把握主導調停者的身份，以賞罰分明的態度和行為，公平而靈活地調和各方利益。在此期待日益成熟的調停外交策略，最終能夠徹底解決這一歷史問題，還朝鮮半島以和平和穩定，確保有關各方國家利益得以實現和保障。

［1］ 高浩榮，張濱陽.朝鮮宣布退出六方會談恢復已去功能化核設施［N］.新華每日電訊，2009-04-15（1）.

［2］ 劉鋼.朝鮮中斷與國際原子能機構合作［N］.人民日報海外版，2009-04-16（4）.

［3］ 徐松，孫奕.外交部發言人答記者問［N］.人民日報海外版，2009-04-15（4）.

［4］ 杰夫·貝里奇，艾倫·詹姆士.外交詞典［M］.高飛，譯.北京大學出版社，2008：181.

［5］ 王虎華.國際公法學［M］.北京大學出版社，2006：510.

［6］ 陳志敏，肖佳靈，等.當代外交學［M］.北京大學出版社，2008.

［7］ 陳剛，李忠發.外交部發言人發表談話 中方邀請朝鮮和美國來華進行會談［N］.人民日報，2003-04-25.

［8］ 外交部發言人介紹朝核問題北京會談情況［N］.新華每日電訊，2003-04-26（6）.

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［10］ 趙嘉鳴，任毓駿，等.朝核問題六方會談成焦點［N］.人民日報，2003-08-07.

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［12］ 周之然.第五輪北京六方會談閉幕［N］.人民日報，2007-02-14（1）.

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［14］ 第六輪六方會談第二階段共同文件［N］.人民日報，2007-10-04（2）.

［15］ 希拉里：朝鮮采取無核化措施前美不會解除制裁［EB/OL］.中國新聞網，2009-10-22.

［16］ 趙嘉鳴，徐寶康，等.六方會談仍將勇往直前［N］.人民日報，2007-03-23（3）.

［17］ 朝鮮宣布進行了第二次地下核試驗［EB/OL］.（2009-05-25）. http：//news.xinhuanet.com/world/2009-05/25/content_114311-94.htm.

［18］ 周之然，于青，等.朝鮮宣布發射試驗通信衛星［N］.人民日報，2009-04-06（3）.

［19］ 王海明.鮑威爾：尋找朝鮮問題的中國鑰匙［N］.21世紀經濟報道，2003-02-24.

［20］ 楊鈴香.朝鮮，以強硬姿態游刃于大國之間［N］.中國經營報，2004-06-28.

［21］ 黃力穎.美國送禮：2500萬美元全解凍［N］.東方早報，2007-03-20（A9）.

［22］ 干玉蘭，李拯宇.朝鮮將從下月起對核設施“去功能化”［N］.人民日報，2007-10-30（3）.

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江天堯（1985-），男，碩士研究生，研究方向為國家關系理論、中國周邊外交。