試論新形勢下檢察機關(guān)行賄犯罪檔案查詢機制

張燕

（深圳市寶安區(qū)人民檢察院，深圳，518100）

試論新形勢下檢察機關(guān)行賄犯罪檔案查詢機制

張燕

（深圳市寶安區(qū)人民檢察院，深圳，518100）

建立行賄犯罪檔案查詢制度是檢察機關(guān)全面履行法律監(jiān)督職能，嚴厲打擊行賄、受賄犯罪，強化預防職務犯罪工作，促進市場經(jīng)濟秩序的規(guī)范和社會信用體系建設，運用技術(shù)預防的手段打擊和控制行賄犯罪的創(chuàng)新舉措，具有十分重要的現(xiàn)實意義。但作為一項新的工作制度，當前仍存在諸多缺陷，還需要不斷的實踐與探索。

行賄犯罪；檔案查詢；機制

行賄犯罪檔案查詢，是指檢察機關(guān)收集行賄人名單后，將個人和單位構(gòu)成行賄犯罪的情況進行錄入并對外提供查詢，運用技術(shù)手段開展預防腐敗的工作形式。自2006年1月1日起，全國檢察機關(guān)正式啟用行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)，開展行賄犯罪檔案查詢工作。按照最高人民檢察院的統(tǒng)一部署和要求，全國各地檢察機關(guān)都已建立起行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)。據(jù)悉，2006年至2009年，全國檢察機關(guān)共受理查詢57311次，涉及被查詢單位60505家，個人48741人，其中有254個單位和224名個人分別受到相關(guān)部門的處置。應該說，建立行賄犯罪檔案查詢制度，把行賄者納入“黑名單”，對遏制行賄犯罪，預防腐敗問題的發(fā)生，維護市場經(jīng)濟健康運行，促進社會誠信體系建設起到了十分重要的作用。但是，作為檢察機關(guān)開展職務犯罪預防工作的新探索，行賄犯罪檔案查詢制度在實踐過程中仍存在許多問題，需要在實踐中不斷補充、修改和完善。因此，加強對行賄犯罪檔案查詢機制的研究，對于建立健全的行賄犯罪檔案查詢工作管理機制，有效地懲治和預防職務犯罪具有十分重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、行賄犯罪檔案查詢制度的發(fā)展

行賄犯罪檔案查詢制度俗稱“行賄黑名單”制度，它起源于浙江省寧波市北侖區(qū)人民檢察院。2002年3月，北侖區(qū)人民檢察院專門收集1998年以來查處的發(fā)生在建筑領(lǐng)域內(nèi)的賄賂案件，按照查處時間和行賄人的單位、性質(zhì)進行分類后整理成冊，并注明行賄人的基本情況，形成建筑領(lǐng)域“行賄人資料庫”，并在此基礎上，選擇出情節(jié)惡劣的17人組成“行賄黑名單”，以此向全區(qū)工程招投標業(yè)主單位提供“誠信咨詢服務”，限制有行賄污點的投標人的投標活動。他們先后為北侖區(qū)內(nèi)三家大企業(yè)提供“誠信咨詢”，其中，北侖電廠在工程招標中發(fā)現(xiàn)有一位投標人上了“黑名單”，因此取消了此人的投標資格。同時，還對“行賄檔案”實行動態(tài)刪除制，對行賄人被列入“行賄檔案”后滿五年，未發(fā)現(xiàn)有再次行賄行為的，五年內(nèi)自首或檢舉揭發(fā)他人職務犯罪的，一經(jīng)查實立即退出；主管部門認為行賄人具備退出“行賄檔案”的特殊條件并提出申請的，經(jīng)檢察院審查后可決定是否退出。通過這項制度，有力地打擊和阻斷了建筑承包商的行賄行為。通過不斷完善更新行賄資料庫，截至目前，列入重點監(jiān)控對象的已有70多人，其中建筑商有18人。

北侖區(qū)人民檢察院的成功做法在寧波市檢察系統(tǒng)得到迅速推廣應用，并得到最高人民檢察院的重視。2003年7月，高檢院職務犯罪預防部門邀請部分專家，專門就行賄犯罪檔案查詢制度舉行了專題論證會。經(jīng)過充分論證，最高人民檢察院與建設部、交通部、水利部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在工程建設領(lǐng)域開展行賄檔案查詢試點工作的通知》，確定江蘇、浙江、重慶、四川、廣西等五省(市、區(qū))的檢察機關(guān)和三部委所在地的主管部門共同配合，在工程建設領(lǐng)域開展試點工作。之后不久，高檢院宣布，在2005年底前建成涉及建設、金融、教育、醫(yī)藥衛(wèi)生系統(tǒng)和政府采購部門的行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)，錄入1997年以來發(fā)生在上述五領(lǐng)域、由檢察機關(guān)立案偵查、并經(jīng)人民法院裁判認定構(gòu)成犯罪的個人行賄、單位行賄、對單位行賄、介紹賄賂等犯罪案件，并于2006年1月1日起正式對外受理查詢。至此，北侖區(qū)檢察院首創(chuàng)的“行賄黑名單”制度，轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶匈V犯罪檔案查詢”后正式走向全國。2006年3月4日，高檢院制定了《關(guān)于行賄犯罪檔案查詢工作暫行規(guī)定》。截至2006年底，全國各省級檢察院、83.1%的地級檢察院、45.2%的基層檢察院建立了行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)。共錄入1997年以來上述5個領(lǐng)域的行賄犯罪案件2285件。共受理查詢申請7319次，涉及被查詢單位35172個，涉及被查詢個人23663人。其中有行賄犯罪記錄的130個單位、65名個人被行業(yè)主管(監(jiān)管)部門按照法規(guī)和行業(yè)規(guī)定，給予包括取消投標資格、取消中標資格、降低信譽分、中止業(yè)務協(xié)作關(guān)系、剝離施工企業(yè)掛靠關(guān)系、清出市場等處理。如：重慶北泉溫泉開發(fā)有限公司來到北碚區(qū)檢察院對參與北泉溫泉大道B段延伸建設工程招標的72家投標企業(yè)是否存在行賄記錄進行查詢申請，經(jīng)查詢，北碚區(qū)檢察院發(fā)現(xiàn)重慶A建設（集團）公司的一名工作人員曾因行賄被刑事處罰。收到反饋后，業(yè)主單位隨即會同區(qū)紀檢和建設主管部門對查出有行賄犯罪記錄的單位和個人按照有關(guān)規(guī)定依法作出處理，并取消其參與投標資格。無獨有偶，萬盛區(qū)檢察院在受理查詢中國遠東國際招標公司重慶分公司承接的招投標項目，發(fā)現(xiàn)A公司也參與了競標，經(jīng)查詢，該公司還存在單位行賄犯罪記錄，因此A公司同樣被取消了競標資格。可見，一旦實施了行賄犯罪，將在工程項目招投標、信貸審批、公司上市審批、公共采購、招考公務員、招生錄用等環(huán)節(jié)被排除在有形市場之外，付出沉重的經(jīng)濟代價，承受嚴厲的道德譴責。

2009年6月，根據(jù)中央部署要求，最高檢對2006年制定的《最高人民檢察院關(guān)于行賄犯罪檔案查詢工作暫行規(guī)定》作出了修改，并于2009年9月1日印發(fā)了《最高人民檢察院關(guān)于行賄犯罪檔案查詢工作規(guī)定》（以下簡稱《工作規(guī)定》），此次規(guī)定取消了原來錄入和查詢范圍的限制，由原來的建設、金融、醫(yī)藥衛(wèi)生、教育、政府采購等五個領(lǐng)域擴大到所有領(lǐng)域，進一步加大了行賄犯罪成本，體現(xiàn)出檢察機關(guān)運用非刑罰手段，推進反腐敗斗爭的現(xiàn)代法治理念要求，為建立和完善社會信用體系，保護合法經(jīng)營者，規(guī)范市場競爭秩序，彰顯出司法公正和社會正義。

二、行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)的基本情況

（一）行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)錄入的內(nèi)容

一是對于個人行賄犯罪的，檔案錄入內(nèi)容應包括個人姓名、年齡、性別、文化程度、身份證號、住所、所在單位、職業(yè)或職務、犯罪事實、判決結(jié)果等；二是對于單位行賄犯罪的，檔案錄入內(nèi)容除按照個人行賄犯罪錄入的事項之外，還應包括單位名稱、單位性質(zhì)、注冊地和辦公場所、法定代表人、營業(yè)執(zhí)照號、犯罪事實、判決結(jié)果等。

（二）行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)受理查詢的程序

一是單位提出查詢申請的，應當提供書面查詢申請和單位證明，及承辦人身份證（原件和復印件）；個人提出查詢申請的，應當提供書面查詢申請和有效身份證（原件和復印件），并提供相關(guān)的項目文書（原件和復印件）。二是檢察機關(guān)職務犯罪預防部門應當對受理的查詢申請進行審查。對符合條件的，應當在受理后三日內(nèi)書面告知查詢結(jié)果；對不符合條件的，應當及時告知對方并說明原因。三是請求查詢的單位和個人向受理查詢的檢察機關(guān)反饋對查詢結(jié)果的處置情況，職務犯罪預防部門負責登記，檢察機關(guān)不干預、不參與對有行賄犯罪檔案記錄的單位或者個人的具體處置。

（三）行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)的運作情況

根據(jù)高檢院的規(guī)定，各地中級檢察院以上檢察機構(gòu)都有對系統(tǒng)后臺操作的權(quán)利，即可以添加數(shù)據(jù)庫的內(nèi)容，但錄入的項目需要來源于法院公布的資料，并要求在查詢時不得收取任何費用，而只是作為一個對外免費查詢的平臺。

三、當前行賄犯罪檔案查詢機制的局限性

在司法實踐中，行賄犯罪檔案查詢制度發(fā)揮了重要的作用，但因新制度在技術(shù)層面、管理層面以及對于查詢結(jié)果的運用方面還存在不足之處，因此要想取得實質(zhì)效果，還需在實踐過程中不斷地探索才能夠逐步得到完善。

（一）查詢系統(tǒng)錄入的范圍過窄，削弱了制定本身的威懾力

雖然最高檢擴大了行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)案件的錄入范圍，但是在司法實踐中，仍然受到很大限制。根據(jù)《工作規(guī)定》第三條的規(guī)定，行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)錄入的案件為1997年刑法修訂實施以來，由檢察機關(guān)立案偵查的個人行賄、單位行賄、對單位行賄、介紹賄賂犯罪案件，并經(jīng)人民法院裁判且生效的案件，這里可以看出，行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)案件錄入需要具備兩個條件，首先案件必須是由檢察機關(guān)立案偵查的案件，其次案件需經(jīng)人民法院裁判并且生效的案件。將案件限定在法院生效裁判的范圍，表明檢察機關(guān)對于一些不起訴以及免予追訴的行賄犯罪等行為不需納入查詢的范圍，按照這一限定，檢察機關(guān)在偵查或者審查起訴階段就可以對一些行賄行為做出相對不起訴的處理，這樣做的結(jié)果使極少數(shù)的行賄行為被法院定罪處罰，從而一定程度上削弱了建立行賄犯罪檔案查詢機制對于打擊賄賂犯罪、預防職務犯罪的積極作用。

我國刑法對于行賄罪有著明確的規(guī)定，即“謀取不正當利益給予國家工作人員以財物的行為”才構(gòu)成行賄罪，但是，對于謀取正當利益為主的一般行為卻沒有在法律上作出限定，如為謀取應得利益而行賄，這種情況下行賄者的行為多是由于受賄方主動“設租”或行賄方為了得到自身不能主張的應得利益而不得已的行為。還有的為謀取不確定利益而行賄，表現(xiàn)在建筑工程招投標中，某些企業(yè)通過行賄打敗了實力比自身強的對手，這種行為指向的利益本身是合法的，但卻是通過不合法的手段將其取得的。因此，在實踐中，由于現(xiàn)實的復雜性，司法機關(guān)在很多案件中很難對行賄罪的構(gòu)成要件“不正當利益”作出準確的界定，而在法律法規(guī)和相關(guān)的司法解釋中又都沒有給出相對明確的規(guī)定，這就使謀取正當利益的行賄案件排除在“行賄黑名單”之外，也讓相當一部分不能確定為“謀取不正當利益”的行賄者逃脫法律的制裁，從而客觀上影響了制度本身的威懾力。

（二）缺乏相應的退出機制，使行賄歸正者缺乏必要的保護

行為人實施了行賄犯罪行為，并且經(jīng)法院判決認定為犯罪，就具備了進入行賄犯罪檔案的條件，也就是說行為人一旦被系統(tǒng)錄入，被錄入者就等于被判了“死刑”，終生背負上行賄者的罪名，即使行為人在刑罰執(zhí)行完畢后改過自新、回歸社會、合法經(jīng)營，也永遠沒有再“翻身”的機會進入相應的行業(yè)領(lǐng)域。這種只有錄入、沒有退出的查詢機制顯然是不合理的，刑事犯罪尚且規(guī)定有一定的追訴期，對被錄入行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)的行賄人也應當制定出一個相對合理的懲罰期，以保障那些曾經(jīng)有過行賄行為的單位和個人有“重生的機會”。

（三）查詢結(jié)果的約束力和規(guī)范性不強，使行賄檔案查詢有名無實

建立行賄犯罪檔案查詢制度在于更好地實現(xiàn)懲治與預防職務犯罪。根據(jù)《工作規(guī)定》第九條規(guī)定：“檢察機關(guān)不干預、不參與對有行賄犯罪檔案記錄的單位或者個人的具體處置。”按照這一規(guī)定，檢察機關(guān)只負責如實提供行賄犯罪的查詢結(jié)果，對于查詢結(jié)果的處置，檢察機關(guān)沒有干預的權(quán)力。這一規(guī)定主要用于區(qū)別檢察權(quán)與行政權(quán)的需要，從性質(zhì)上看檢察權(quán)只是監(jiān)督權(quán)，在行賄犯罪檔案的查詢工作中檢察機關(guān)扮演著建議者的角色。目前國家還沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)對查詢制度進行細化，全國各地對查詢結(jié)果的處置也不一樣，加之缺乏相關(guān)配套的行政制度，使得檢察機關(guān)對查詢結(jié)果的處置不能進行有效的監(jiān)督，客觀上也就造成一些地方、部門、單位對提供的行賄人黑名單視而不見的情況，如一些招標單位在查出某投標人有行賄行為的情況下，該單位的負責人卻為謀取不正當個人私利而故意給其機會行賄，從而讓此投標人最終中標，也就是說，即使是有行賄犯罪記錄的單位或個人，也有可能中標，這種查而不用的現(xiàn)象將在更大范圍內(nèi)滋生腐敗，導致“行賄黑名單”名存實亡。

（四）查詢程序及技術(shù)上的不足，阻礙了查詢系統(tǒng)現(xiàn)實效用的發(fā)揮

《工作規(guī)定》第五條規(guī)定：“向檢察機關(guān)提出查詢申請時，單位應當出具書面申請和單位證明，個人應當出具書面申請和有效身份證件。”可見，檢察機關(guān)對于查詢行賄犯罪檔案的條件只是簡單的要求查詢者遞交查詢申請，而對于查詢者的群體范圍卻沒有做出任何限制，也就是說任何單位和個人都有權(quán)利查詢。據(jù)此，所有前來查詢的個人和單位，是否具備查詢資格，在《工作規(guī)定》中并未明確，而是由檢察機關(guān)審查確定，這樣難免會出現(xiàn)檢察機關(guān)審批的隨意性，顯然違背了法律的嚴肅性。另外第六條規(guī)定：“檢察機關(guān)應當對受理的查詢申請進行審查。對符合條件的，應當在受理后三日內(nèi)書面告知查詢結(jié)果；對不符合條件的，應當及時告知對方并說明原因。”從程序上看要求先由當事人申請，再由檢察機關(guān)審查受理，查詢后在告知當事人查詢結(jié)果。這樣的程序比較繁雜，效率不高。我國目前已有11個省份進行了數(shù)據(jù)庫聯(lián)網(wǎng)，但是在查詢過程中由于各地硬件條件設施等方面的差別，往往出現(xiàn)一些省份行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)無法連接，或者顯示結(jié)果僅為幾個省份的情況。如果被查的企業(yè)剛好在聯(lián)網(wǎng)省份之外，就不能準確查到他的行賄犯罪記錄情況。值得注意的是，在實踐中還存在著無法解決企業(yè)重新注冊等規(guī)避問題，一些在行賄黑名單中的公司為了規(guī)避禁入，就會想方設法成立一家新公司，原公司既不注銷，也不年檢，削弱了行賄犯罪檔案查詢制度的實用性。

四、完善行賄犯罪檔案查詢制度的設想

（一）擴大入檔范圍，建立配套的行賄犯罪嫌疑人預警制度

為充分發(fā)揮檢察機關(guān)打擊和預防職務犯罪的資源優(yōu)勢，針對《工作規(guī)定》第三條的規(guī)定，建議把行為人實施行賄犯罪行為，并且經(jīng)法院判決認定為犯罪，作為錄入行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)的條件。具體可將以下幾種情況納入歸檔范圍：一是因行賄罪被法院判刑的；二是沒有被法院判刑，但經(jīng)法院判決認定的賄賂事實中行賄數(shù)額達到5萬元以上的單位和個人；三是經(jīng)法院生效裁判確認有行賄行為的單位或個人，如多次行賄或行賄多人的，行為人未主動交代或拒不承認，主觀惡性較大等情形；四是除法院判決確定的行賄人之外，檢察機關(guān)認定構(gòu)成行賄犯罪依法不起訴的單位和個人。由此可將第一種情況列入對外公開查詢的范圍，將第二、三、四種情況列入內(nèi)部分析處理的范圍，由系統(tǒng)對內(nèi)部分析數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析，并對有行賄數(shù)額巨大、多次行賄、向多人行賄等嚴重行賄行為的個人和單位發(fā)出預警提示。這樣通過建立行賄犯罪嫌疑人預警制度，檢察機關(guān)可根據(jù)預警提示的信息，以檢察建議等形式向有關(guān)的國有單位或國家財政資金工程進行信息披露和預警提示。行賄嫌疑人預警機制的建立，將成為行賄犯罪檔案查詢制度的最大亮點，為促使行賄嫌疑人積極配合，爭取減輕或免除處罰，從而達到打擊和預防賄賂犯罪的最終目的。

（二）設置合理的檔案保存期限，保障行賄歸正者的合法權(quán)利

行賄單位或行賄人因行賄犯罪一旦被錄入行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)，將永遠背負行賄者的黑名，排斥出相應的行業(yè)領(lǐng)域，影響其日后的正當經(jīng)營，有違背預防和挽救的精神。因此，有必要建立完善的行賄犯罪檔案查詢退出機制，保障行賄歸正者的權(quán)利，可以借鑒刑法對于追訴實效的規(guī)定，根據(jù)犯罪行為的社會危害性和犯罪分子的再犯可能性的大小，設置合理的檔案保存期限，如經(jīng)法院判處無期徒刑的行賄案件，應當永久保存；對于被法院判處有期徒刑及以下刑罰的，應視情節(jié)輕重及整改表現(xiàn)規(guī)定長短不一的在檔期限；對于刑罰執(zhí)行完畢之日起在5內(nèi)沒有發(fā)現(xiàn)再次行賄的個人及單位，應當嚴格按照法定的程序辦理退出手續(xù)，并向社會予以公告，確保那些曾有過違法行為的個人、單位有改過自新、重新進行正當經(jīng)營的權(quán)利。

（三）完善行政配套制度，提升制度查詢的強制力

應當明確，行賄犯罪檔案查詢不具有強制性，它是檢察機關(guān)適應預防職務犯罪工作的實際需要而出臺的配合有關(guān)部門加強行業(yè)信用建設的具體措施，無需獲得法律授權(quán)，其實質(zhì)著眼于公告利益所提供的社會服務，故應看作是檢察建議的一種延伸，因此，檢察機關(guān)在對外披露行賄信息時，應當采用被動的形式，即招投標管理部門對參與投標人違法犯罪信用記錄有懷疑時，或者群眾舉報參與投標人有行賄違法犯罪行為時，才提起申請查詢程序，同時只有在相關(guān)單位或個人主動提出查詢要求時才接受查詢，而不能脫離檢察職能去搞行政審批類型的制度，否則，就可能有違法、越權(quán)之嫌，也影響此項工作的生命力。當然，為了使行賄犯罪檔案查詢制度得到有效發(fā)揮，還需要完善相關(guān)的行政配套制度，如招投標等行政主管部門可以修改投標文件，可規(guī)定投標人在資格預審前先進行行賄犯罪檔案查詢，有條件地對于一些標的比較大或者涉及公共利益等重大工程必須進行強制查詢，同時對有違法犯罪記錄的投標人給予相應的處置等，從而將行賄犯罪查詢機制上升到具有強制執(zhí)行力的法律層面，提升制度查詢的約束力和有效性。由于行賄犯罪檔案查詢制度尚處于剛剛起步運行階段，檢察機關(guān)應該加強對其進行廣泛宣傳，特別是行賄受賄的高發(fā)領(lǐng)域要進行重點宣傳，使人們了解這一職能的作用，以增強其威懾力，減少行賄受賄行為的發(fā)生。

（四）強化系統(tǒng)建設，健全完善行賄犯罪檔案查詢應用機制

根據(jù)高檢院頒布的《關(guān)于行賄犯罪檔案查詢工作規(guī)定》（高檢發(fā)［2009］14號）和高檢院預防廳《關(guān)于使用新版行賄犯罪檔案查詢軟件的通知》（高檢預發(fā)2009］6號）的要求，全國省、市、縣（區(qū)）檢察院都需要認購新版行賄犯罪檔案查詢軟件，而原舊版軟件將被取消，為此各地檢察機關(guān)應當積極落實新版行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)軟件的使用工作，積極組織作好本地的安裝和培訓工作，以及系統(tǒng)的聯(lián)網(wǎng)升級工作，及時把新的數(shù)據(jù)信息及時錄入行賄犯罪檔案系統(tǒng)，從技術(shù)層面加強應用保障，不斷拓展系統(tǒng)查詢功能。同時一定期限內(nèi)還需追究其行賄責任，使行賄單位付出應有的代價，承擔應有的風險。此外，檢察機關(guān)和相關(guān)職能部門要從各自職責出發(fā)，加強聯(lián)系配合，運用查詢成果，幫助有關(guān)部門加強行業(yè)信用建設，從源頭上治理腐敗。

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張燕（1984-），女，本科，研究方向為職務犯罪預防。