農民工社會政策建設回顧與農民工的社會政策需求

段玉瑾

（蘭州大學哲學社會學院，甘肅蘭州，730000）

農民工社會政策建設回顧與農民工的社會政策需求

段玉瑾

（蘭州大學哲學社會學院，甘肅蘭州，730000）

學者們普遍認為，農民工融入城市面臨制度壁壘和社會政策的缺位，但通過回顧，我國農民工社會政策建設正在逐步完善，前進腳步從未停止。而農民工作為政策的利益攸關方和受益者，從被動服從政策安排轉向積極尋求政策需要，政策制訂必須從農民工自身的特點出發，才能讓農民工社會政策的初衷與預期結果完美契合。

農民工融入；社會政策建設；政策訴求

30多年的改革開放催生了龐大的“農民工”群體，據人力資源與社會保障部的統計公報，2009年末，全國農民工總量為2.30億人，其中外出農民工數量為1.45億人。“農民工”群體問題引起黨和國家以及學術界的高度關注。鄭杭生教授提出，農民市民化是當代中國社會學的重要主題，而2億多農民工的市民化，即農民工的城市融入問題成為社會學關注的重點之一。

一、農民工難以融入城市的制度歧視與社會政策的重任

國內學者普遍認為，城鄉二元結構下造就了農民工的特殊身份，城市中對農民工存在廣泛的社會排斥和歧視，針對農民工的社會政策建設缺位，農民工融入城市障礙重重。李迎生認為，農民工身份尷尬，既不是傳統意義上的農民，也不是真正的工人。“農民工”的標簽讓他們淪為邊緣群體、弱勢群體，不能享受與城市人同等的社會地位、福利和待遇，對他們的社會排斥和歧視存在于政治、經濟、社會、文化等各個領域。希雪紅指出，戶籍制度將農民束縛在了農村，排斥在城市管理體制之外，建立在戶籍制度上的就業制度、住房制度、教育制度、社會保障制度的不平等，導致農民工和城市居民之間在身份和社會地位上存在巨大的差別。

“農民工”群體的確遭受到了不公平的對待，他們從事城市人不愿意做的工作，辛勤勞動創造了巨大的財富。雖然已經成為城市的一份子，但遭受到城市居民的種種歧視，不能享受城市居民的待遇。那么，社會政策就要當仁不讓地擔負起保護農民工權益以及促進社會公正的重任。英國社會政策學者希爾認為，社會政策就是國家對公民所承擔的一種責任，體現在社會福利上是政府作為行動者如何使社會失靈得到矯正，如何用集體行動來對社會問題和公眾福利進行干預（Hill，1996）。李迎生認為，社會政策是以公正為理念依據，以解決社會問題、保障社會安全、改善社會環境、增加社會福利為目的，以國家的立法和行政干預為主要途徑而建立的一系列行為準則、法令和條例的總稱。公正的理念是社會政策的核心。由于諸如“農民工”這樣的弱勢群體無力維護自身的基本權益，因此成為社會政策的重點保護對象。

學者們普遍認為，我國農民工社會政策建設受到國家的重視，出臺了一系列的的社會政策，但存在不完整、不穩定、不規范、低層次和效果差的缺陷。這樣的評價應該說比較中肯，但是當我們全面地回顧我國農民工社會政策建設，可以看到，國家把“農民工”作為一個特別關注的群體來納入到政策制訂過程中，積極維護他們的權益，推動他們融入城市生活，取得的成就有目共睹。

二、我國農民工社會政策體系建設日趨完善

（一）加快戶籍制度改革，破除城鄉二元結構

建國后，國家嚴格限制農民流動，實行城鄉區隔的戶籍制度和就業制度，直到1984年，中共中央發布《關于1984年農村工作的通知》，文件允許務工、經商和服務業的農民自理口糧到城鎮落戶，標志著城鄉二元的戶籍制度開始松動。1998年，國務院轉發公安部文件《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，其中規定：“在城市投資、興辦企業、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住所、合法穩定的職業或者生活來源，已居住一定年限并符合當地政府有關規定的，可準予在改城市落戶。”這個規定雖然門檻很高，但為積極進取且做出一定成績的農民工擁有城市居民身份提供了一條途徑。2001年，我國在2萬多個小城鎮推行戶籍制度改革試點。由于戶籍嵌套在就業制度、福利制度、教育制度之中，改革進程需要其它制度改革的同步配套，勢必是循序漸進的過程，但是消除城鄉戶籍二元結構是大勢所趨，農民工不再遭受身份歧視的一天終將到來。

（二）重視農民工就業，完善勞動法規

改革開放初期，農民工在城市就業機會有限，他們大多盲目流動。隨著國企改革深入，下崗職工增多，一些城市甚至出臺政策粗暴地限制農民工進城或者限制就業行業，隨著中國經濟高速發展得益與“人口紅利”，政府認識到從統籌城鄉就業的高度建立勞動力自由流動機制的必要性，先后出臺了一系列促進農民工就業的政策和法規。2004年，國務院頒布《關于做好農民工進城務工管理和服務工作的通知》，要求取消對農民工進城就業的各種限制，實行一視同仁，平等競爭。2007年頒布實行《勞動合同法》，農民工也與其它勞動者一樣，各種勞動權益以規范的法律文本形式得到保障，農民工成為產業工人有了法律依據。與此同時，政府逐步建立了統一的勞動力市場，各種人才市場和職介中介應運而生，甚至舉辦農民工專場來促進農民工的就業。政府也十分重視維護農民工的權益，曾經一度農民工討薪事件層出不窮，政府從上而下運用行政干預或出臺政策的方式來解決這個問題，建立一個良好的農民工就業環境。各省出臺了最低工資標準，并且根據經濟、消費水平適時調整，此一舉措大大促進農民工收入的穩定提升。

（三）社會保障制度力爭全覆蓋，提高農民工社會福利

農民工在城市就業成為事實，他們也經常遭遇到各種生活風險，例如工傷事故風險、疾病風險、失業風險、生活貧困和其他意外事故，而以往由于戶籍限制，農民工被排斥在城鎮社會安全網之外，政府缺乏相應的政策和途徑來化解農民工的遭遇，制度上的不保護使他們應付風險的成本昂貴，被邊緣化的程度加深，更嚴重阻礙了農民工群體加快融入城市的步伐。為了應對農民工缺少保障的狀況，國家“十一五”規劃中首次明確提出要“認真解決進城務工人員的社會保障問題”，20世紀90年，各省遵循“穩步推進”的政策制訂原則，開始試點探索農民工社會保障制度的模式，如廣東省的入城保障模式，上海為代表的新建綜合模式和沿海發達農村的入農保模式等。2003年國務院公布《工傷保險條例》，首次將農民工納入保險范圍，廢除了《城市流浪乞討人員收容遣送的辦法》。2007年全國人大通過《就業促進法》、《勞動合同法》和《勞動爭議調解仲裁法》，并且要求農民工養老保險從2007年7月1日開始實施。黨的十七大明確提出“社會保障要覆蓋城鄉”，實現農民工的社會保險全覆蓋是其中重要的部分。2009年，人力資源和社會保障部公布了《農民工參加基本養老保險辦法》和《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》。本世紀不到10年，政府從忽視農民工權益到積極穩妥建立農民工社會保障，體現出政府希望全民共享社會建設成果的理念，為破解城鄉二元戶籍限制掃清障礙。

（四）社會服務同步進行，免除農民工后顧之憂

讓農民工融入城市，除了消除制度壁壘，政府還意識到農民工還有一系列自身無法解決的后顧之憂，需要社會提供周到的社會服務，如解決農民工子女入學問題、住房困難和農民工自身教育培訓需求等。2003年1月，國務院辦公廳頒布《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》，對農民工工資給付、生產生活條件、培訓、子女入學、管理與服務等方面做了詳細和積極的規定。

住房方面，國家層面還缺少解決農民工住房困難的文件和法規，而吉林、甘肅、廣西、重慶、成都、南昌等地方政府允許進城務工人員購買經濟適用房、有條件的申請廉租房和保障性住房。國家和政府正積極改善農民工住房的問題，消除戶籍制度的排斥。

現行教育管理體制的入學原則是以戶口所在地就近入學，跨地域流動的農民工子女到城鎮入學困難重重，一些學校拒收農民工子女甚至收取高額借讀費，但同時城市學校資源有限確實無法容納眾多的農民工子女。面對這一問題，國家和政府嚴厲禁止拒收農民工子女入學的現象，還開辦農民工子女學校來提高入學率。

三、農民工的特點和需求決定完善社會政策的對策和方向

回顧我國社會政策建設，可以看到，作為社會政策的利益攸關方和受益者，農民工從被動服從政策安排轉向積極訴求政策。但他們自身的特點決定了其特殊的社會政策態度和需求。

首先，大多數農民工以承包土地為就業保障，傳統家庭做養老保障的影響，對參加社會保障的積極性并不高，很多農民工不愿意深究企業是否購買了社會保險，甚至各地農民工的退保率普遍較高。人力資源與社會保障部統計公報（1）指出，2009年度全國農民工總量為22978萬人，其中外出農民工數量為 14533萬人，年末參加基本養老保險的農民工人數為2647萬人，即約11.52%的農民工參加了養老保險；參加失業保險的農民工人數為1643萬人，占農民工總數的7.15%；參加工傷保險的農民工人數為 5587萬人，占農民工總數的24.31%。可見，農民工參保率非常低。

農民工社會政策制訂確實有著政治考量，需要國家法規的強制執行，但另一方面，重視土地和家庭保障傳統是比較適合我國國情，中國還是一個以農業為主的發展中國家，農業人口龐大，過快追求社會保障的廣覆蓋、高起點勢必會走上“福利綜合癥”的道路，增加財政負擔，減輕市場自由競爭的作用發揮。

其次，頻繁的流動是農民工就業的顯著特征，而目前我國的社會保障還沒有全國統籌，各省繳費標準和社會保險內容不盡相同，異地轉移又要截留部分作為基金累積，因此農民工從短視的現實利益出發，不愿參加社會保險，工作發生變動也會要求企業辦理退保。為了適應農民工流動性的特點，各級政府部門和學術界要做的是，如何加快實現社會保險基金的全國統籌，取消異地轉移的附加成本。

再次，農民工對社會保障和其它社會政策存在著差異化需求。據研究，農民工群體內部也出現了分化，融入城市的意愿很不相同，因此有學者認為，社會政策一刀切不合時宜，應該結合農民工的分層來區別對待，進城時間、文化水平、年齡、從事行業等要素都影響著農民工對社會保障的差異化需求。

農民工內部階層分化嚴重。一些人已經在城市扎下根基，事業輝煌，成為中產階級的一部分；新生代農民工更有與老一代農民工有著截然不同的價值觀和生活態度；還有諸如城鄉給合部的農民，他們基本失去土地的保障，是否也成為社會保障考慮的對象；以上這些狀況為中國特色的社會政策研究提出了新課題。

農民工作為一個龐大而特殊的群體，建立科學的農民工社會政策將有助于社會穩定、經濟繁榮，加快農民工融入城市生活。農民工社會政策是當前我國總體社會政策建設的一個重要部分，必將隨著政府的重視而逐漸完善。但也要看到我國社會、經濟轉型所面臨的復雜性，探索符合中國國情的農民工社會政策必須從實際出發，從農民工自己的特點和需要著手，漸進吸收國內外成功經驗，這樣我國才能做出社會政策在實踐和理論上特殊的貢獻。

［1］ 李迎生，劉燕霞.社會政策與農民工群體的社會保護［J］.社會學研究，2006（3）.

［2］ 熊躍根.社會政策：理論與分析方法［M］.北京：中國人民大學出版社，2009.

［3］ 徐永新.我國農民工政策的演變及未來走向［J］.河南社會科學，2004，12（4）.

［4］ 康海華.完善農民工住房保障政策研究［D］.長沙：湖南師范大學，2010.

［5］ 中華人民共和國人力資源與社會保障部網站［EB/OL］.http：// w1.mohrss.gov.cn/gb/zwxx/2010-05/21/content_382330.htm.

F323.6

A

段玉瑾（1980-），男，碩士研究生，研究方向為社會政策、組織社會學、農村社會學。