我國石油產業規制問題研究

○郭啟輝

（華中科技大學經濟學院 湖北 武漢 430074）

我國石油產業規制問題研究

○郭啟輝

（華中科技大學經濟學院 湖北 武漢 430074）

我國石油產業在政府的規制引導下，進行了一定程度的市場化改革，取得了一定的成績，但是在規制體制方面仍存在不少問題。本文分析了我國石油產業規制中存在的不足，并提出了改革目前我國石油產業規制的對策建議。

石油產業 產業規制 改革建議

近年來，為適應市場化需要，我國石油產業在政府的管制及引導下，進行了一定程度的改革，通過對國內石油石化行業的重組，目前初步形成了中石油、中石化和中海油三大石油一體化公司有限競爭的格局。此外，還撤銷了原有的行業總公司，其原先的政府職能則分別由國家石化局、國土資源部等部門來承擔。改革國內原油與成品油定價機制，推進中石油和中石化在美國證券交易所和上海證券交易所成功掛牌上市等很多措施為石油公司的企業化經營打下良好的基礎。在看到取得成績的同時，我們更應該清醒地認識到我國目前石油產業規制體制方面仍還存在不少問題，這就要求我們深入分析當前我國石油產業規制中存在的弊病，提出相應的政策建議，以更有效地應對我國石油安全、環境保護以及國際石油市場競爭日益激烈的壓力。

一、我國石油產業規制存在的問題

1、規制機構多，分工不明確

目前，我國石油產業的規制機構主要有國家發改委下設的能源局、財政部、商務部、國土資源部、國家環保局、國家海洋局、國家稅務總局、國有資產監督委員會等多個部門，規制的內容包括價格、安全、環境、資源保護、進出口管制等問題。規制機構多所帶來的直接問題是各個部門之間分工不明確，過于分散，不同的部門之間往往出現同一項事情卻由多個部門同時來負責，由此導致在一些關乎石油產業發展的重大發展戰略和政策措施問題上缺乏統一協調與深入調查。這種規制機構分工不明確的情況不僅造成了管理資源的浪費甚至加大了部門間協調的工作量，也更損害了整個產業的效率。與這一情況形成鮮明對比的是，據相關統計發現，在這些部門中專門負責石油產業規制的人員卻總共還不到五十人。在具體規制方面，各部門往往將石油、化工和煤炭等行業混合在一起，而并沒有設立單獨的石油規制處，由此造成規制處內部管理人員既不夠集中也不夠系統。對石油行業而言，其質量、安全、環保、項目等監管與其他行業相比有著特殊性，這些涉及多行業進行監管的部門，不可能對每個行業都能駕輕就熟，這就造成規制力量比較薄弱，所有這些不但損害了國家對石油產業規制的力度與效率，而且也對我國能源可持續利用與平衡發展的協調控制造成了惡劣影響。

2、相關監管法規不透明且滯后

規制機構多、分工不明確，由此帶來的直接后果便是部門之間缺乏政策的統一協調，而缺乏政策協調的后果便是我國相關石油工業法規制定不透明且滯后。與國外發達國家相比，我國在石油立法以及司法的理論探索與實踐經驗方面準備得還不夠，有些現行的石油法規甚至還帶有一定程度計劃經濟時期的烙印。目前，我國石油行業現行的法律法規主要是由《礦產資源法》及其配套法律法規所組成，而沒有一部完整的《石油法》或者《天然氣法》。《礦產資源法》及其配套法律法規主要涉及石油天然氣的礦權及其轉讓、質量、稅費、安全、土地、對外合作、環保、管道安全、油氣資源管理體制等以石油上游行業為主的法律法規體系，而對于石油行業中下游領域的法律框架則十分缺乏。除此之外，由于我國的政治國情以及石油行業對國家安全的重要性，在對石油天然氣行業管制方面目前還是主要依靠政策性文件與行政性審批，缺乏透明度和穩定性，雖然有助于國家安全，但也容易引發暗箱操作等現象，這些都在一定程度上削弱了對石油產業的監管。

3、政府色彩濃厚，有效市場尚未建立

在實際運營中，我國三大石油公司的“政府”色彩濃厚，各公司在一定程度上仍然承擔著政府職能。在此背景下政府的行政性壟斷甚至有更為加強的跡象，其直接后果便是沒有帶來有序的市場競爭格局。在市場主體缺乏、有效市場尚未建立的情況下，也就無法談及對石油產業的規制。整體而言，我國石油產業還是處于寡頭壟斷的格局下：在勘探開采等上游領域，由于三大國有石油公司之間是“劃地域而治”且在對外合作方面擁有專營權，因此民營資本很難進入市場。另外，礦產許可證管理方式也仍未完全引入市場競爭機制，未能普遍采取招標方式對石油礦產權的開采發放礦產許可證，并且也沒有為促使擁有許可證的公司積極勘探而制定更為嚴格的礦產許可證延期條件。在煉油和化工等中游環節，基本上國內大型的煉油廠以及化工廠都歸屬于中石油和中石化兩大公司。在下游零售和批發等領域，我國目前還尚未完全向競爭各方開放零售業務，由于進出口方面還存在著政府控制，所以民營企業還必須通過中石油和中石化兩大公司獲得油源，批發業務的競爭也僅限于中國油和中石化。由此可見，政府色彩濃厚，有效市場尚未建立，使得我國石油產業難以適應開放和到國際市場上競爭的需要。

4、政策制定與監管職能沒有相對分開

中國石油產業政府職能與企業行為經常交織在一起，會出現政府經常代替企業來做決策，干預企業日常經營活動等現象，由此導致的行政壟斷和市場分割屢見不鮮。另外，我國大部分石油行業領域的政策研究與監督實施工作，目前主要委托或是依靠中石油、中石化和中海油來承擔，尤其是中石油和中石化。所以，甚至不存在西方國家規制問題中規制者被“俘獲”的問題，在我國這兩者明顯是一體的，三大集團公司能夠輕易強化市場的優勢地位，不利于公平競爭市場的形成以及吸引社會資金的進入。這些問題產生的根本原因主要在于政府管理手段仍以行政為主，難以割舍手中的權力，轉變職能意識差，缺乏現代規制的觀念。政府規制目前還無法適應石油行業開放以及市場化發展的需要，管理分散與職能交叉等弊端屢見不鮮，某些領域的管制甚至缺位。

5、價格形成機制不合理

由于當前我國石油產業的有效市場尚未建立，導致價格競爭不充分，現行石油的定價機制沒有與國際市場接軌，價格的形成多是政府干預控制的結果，由此導致我國石油天然氣的價格形成機制離市場條件的要求還比較遠，經常出現市場供求與價格相背離的現象，進而對相關企業的正常經營非常不利，更損害了公正的市場秩序。發改委對石油產品定價時，基準主要是參考國際石油市場上石油價格的變化，由此造成這一價格忽視了國內市場供求的變化，甚至把國際上一些不穩定因素不加阻攔地延伸到了國內市場，如一旦中東地區局勢發生動蕩導致國際石油價格上漲，國內油價也會跟著上調，進而干擾了國內市場上石油的供需關系。除此以外，“中準價”的形成有時候甚至會出現三大石油集團公司在價外加價、搭車收費的壟斷行為。

二、我國石油產業規制的改革建議

1、建立獨立的規制機構，并確定其法律地位和法定權力

借鑒國際經驗，我國應盡快設立以監督管理局或委員會形式的相對獨立的石油產業規制機構，并將其直接隸屬于能源政策管理部門的領導。所設立的獨立的石油產業規制機構務必堅持依法規制，保證其規制的獨立性、公正性以及透明性，規制內容可以包括財稅規制、礦產資源規制、經濟規制、技術規制、行業準入規制等。另外為了提高規制效率，應該實行一個“窗口”的規制模式，即將所有的規制職能統一歸入這一規制機構中。

2、建立健全的石油天然氣立法

對于我國石油產業而言，其改革與發展面臨的最大障礙是行業內的壟斷經營與市場分割等均還帶有計劃經濟的烙印，這不但嚴重違反了市場經濟發展的客觀規律，而且造成我國目前相關反壟斷以及反不正當競爭的法律法規難以建立。《石油法》、《天然氣法》等的缺失不利于保障我國今后的能源可持續供給，進而不利于能源安全，更不利于塑造行業內公平公正與有序競爭的市場環境。此外法律法規不配套是我國能源法律體系的另一重大缺陷，比如《節能法》的配套法規及其實施細則就相當不完善，尤其缺乏促進節能的《節約石油管理辦法》、《能源效率標識管理辦法》等。對我國而言，健全的法律法規體系是石油產業規制改革的重中之重，也是石油產業市場化改革的基石所在。因此，有必要加快石油天然氣立法，盡快出臺《石油法》以及《天然氣法》及其配套的法律法規實施細則。

3、區分自然和非自然壟斷性業務，實行差異化規制政策

政府在制定相關的規制政策時，要區分自然和非自然壟斷業務，實行差異化的規制政策。對于壟斷程度更高的環節，尤其是由一家或少數企業壟斷性經營的業務，要作為規制的重點，建立起模擬競爭機制的規制制度，政府對這些企業或不同性質的業務實行獨立核算，或者不允許其同時經營競爭性業務，以達到削弱其壟斷力量的目的，同時這也有利于發揮對那些非壟斷環節的競爭機制。非自然壟斷業務的有效競爭和自然壟斷業務的有效規制，對于整個石油產業的健康發展都非常有好處。

4、變傳統型規制為激勵性規制

激勵性規制方式主要包括區域間競爭規制、特許權投標規制、最高價格上限規制等方式。區域間競爭規制是指按區域來對所規制的企業進行劃分，促使區域間相互競爭，以刺激區域內的企業提高效率的規制方式；特許權投標規制是指將原先給予企業的特許經營權，在到期結束后采用重新競爭投標的方式或者為促使擁有特許權的公司積極勘探而制定更為嚴格的特許權延期條件；最高價格上限規制是指政府不規定具體的價格，而是轉而規定價格浮動的上限，在此范圍內，企業有權自由變動，從而給予企業提高效率的積極性。這三種激勵性規制方式對于改善經營管理，克服規制者與被規制者的信息不對稱等具有十分重要的意義。

5、建立健全價格規制體制

合理的規制價格將會促使企業從自身經濟利益出發，自覺地努力提高效率、降低成本。但是在實際中，由于被規制的石油企業擁有或多或少的市場壟斷力量，所以對于規制者而言，要想提高社會的分配效率，必須制定出一個剔除企業壟斷力量以后的最高限價。此外，政府要進一步轉變管理方式，減少行政干預，更大程度地發揮市場在資源配置方面的作用。政府應盡量由價格的制定者轉變成為價格的規制者，使石油價格既能與其他能源有著合理的比價，又能夠反映我國的石油供需關系。雖然我國的原油與成品油等價格目前已經與國際市場接軌，但是在一些細則方面還不夠完善，如油種選擇、貼水確定、品質分類、風險規避、噸桶比規范等問題；對于成品油定價機制，需要解決與國際市場的時滯，進一步研究與國內成品油消費結構的結合等問題。

[1]戴麗：我國石油產業組織中存在的問題及對策[J].邊疆經濟與文化，2008（6）.

[2]刁艷華：我國石油產業規制的理論與實證研究[J].資源與產業，2006（12）.

[3]茍三勇：對中國石油產業政府管制的分析研究[J].產業經濟，2006（2）.

[4]夏大慰：產業組織：競爭與規制[M].上海財經大學出版社，2002.

（責任編輯：李文斐）