論構建推進城鄉統籌發展的政策體系

○楊 潔 辛 靈

（河北聯合大學經濟學院 河北 唐山 063009）

論構建推進城鄉統籌發展的政策體系

○楊 潔 辛 靈

（河北聯合大學經濟學院 河北 唐山 063009）

目前我國已進入“以城帶鄉、以工促農”的新階段，需要統籌城鄉發展，改變城鄉二元經濟社會結構。近年來，各級政府圍繞加快城鄉統籌發展出臺了一系列的政策措施。本文闡明了統籌發展的內涵，分析了政策體系對城鄉統籌發展的作用機理，提出了加快城鄉統籌發展需完善的政策體系。

統籌城鄉發展 政策體系 作用機理

十七屆五中全會上提出“必須堅持把解決好農業、農村、農民問題作為全黨工作重中之重，統籌城鄉發展，堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針”。加快推進城鄉統籌發展，是全面繁榮農村經濟，促進城鄉經濟協調發展，加快全面建設小康社會的客觀要求，是推進城鎮化進程的必然選擇，是消除城鄉二元結構的必然途徑。要實現這些目標，不僅要求人們對此有清晰的認識、制定可行的方案、提出具體的途徑，更要求政府要以創新的思維、改革的理念為基礎，制定完善配套的政策體系，通過一系列有效的政策體系促進我國城鄉統籌發展戰略的實施。

一、統籌城鄉發展的內涵

統籌城鄉發展，是相對于城鄉分割的“二元經濟社會結構”而言的，是指城市和鄉村統一安排規劃，從國家戰略高度出發，根據城鄉之間的客觀聯系與經濟規律，充分發揮城鄉各自的比較優勢，并將各具特色的優勢產業有效聯結起來，打破城鄉界線，解決城市和農村經濟社會發展中出現的各種不平衡問題，優化資源配置，實現共同繁榮。

農村的生活、生產、文化等有自己的特點和優勢，因此，統籌城鄉要消除的是城鄉之間的不平等，而不是形態上的城鄉差別。具體而言，統籌城鄉并不是通過耕地變廠房、農村變城市的方式，而是通過調整農村的產業結構，改進生產方式，提高勞動生產率，使農村的生產條件、生活質量（包括勞動強度、工作條件、就業機會、收入水平、居住環境等）與城市逐漸消除差異，從而使住在農村僅是環境選擇，當農民只是職業選擇。

二、政策體系的內涵及對城鄉統籌發展的作用

1、政策體系的內涵

政策是政府及其他非政府公共部門根據社會公共事務管理目標的要求而采取的行動方案或規定的行為準則，它們是一系列謀略、法令、措施、辦法、方案和條例的總稱。政策的本質集中體現三個方面：其一，政策集中反應和體現一個國家或地區統治階級的意志和利益；其二，政策是執政黨、國家或政府進行政治統治、管理國家的工具或手段；其三，政策為社會的進步與發展起到了推動作用。

政策體系是在一定范圍內或按照一定秩序和內部聯系將各種政策組合成有機聯系的統一整體，政策間相互作用，以便更好地發揮各自的優勢。政策體系是個系統，它由若干子系統構成，政策體系中的子系統，就是具體的不同政策。一個個獨立的政策有其各自的功能和作用，各個單獨的政策相互作用、相互聯系、相互促進，形成一個政策體系。政策體系從整體的角度，協調涉及作用對象的各個方面，使各個子系統在范圍內能更有效地發揮作用。

2、政策體系對城鄉統籌發展的作用機理

（1）政策體系從宏觀角度全面合理地規劃城鄉統籌發展的整體利益。政策具有可以引導整個社會朝著政策制定方向發展的功能。在內容上，政策一是規定目標，確定方向；二是用所確立的目標和方向來教育公眾，統一人們的思想和行動。

健全完善的政策體系是加快城鄉統籌發展的重要保證。城鄉統籌發展是一項艱巨復雜的系統工程，受到從科學、文化、教育、醫療衛生到經濟、法律、資源、社會保障等各方面政策和環境的影響。科學規劃與合理布局是加快城鄉統籌發展的前提。只有堅持高起點規劃、高標準設計、高質量建設、高效率管理，才能形成一種生產、生活、教育、娛樂等結構合理、布局得當、協調發展的城鎮體系。

（2）政策體系為城鄉統籌發展各項工作順利進行保駕護航。政策是國家管理的手段、工具和杠桿。幾乎所有的現代國家和社會都通過政策來開展各項活動，主要體現在國家發展計劃、維護社會秩序以及處理和協調各種政治（如黨派、各社會團體）、經濟（如生產與消費、消費與積累、國家、集體和個人）以及民族等利益關系上。

推進城鄉統籌發展，首先應當在制定城鄉統籌發展綜合改革總體方案的基礎上，堅持以市場經濟為導向促進城區與農村經濟社會全面發展。具備相應的促進農村發展的產業、就業、土地、稅收、戶籍、社會保障等配套政策，用改革的辦法吸引企業、個人及外資等以多種形式參加農村基礎設施的投資、建設和經營。同時，在重點領域、關鍵環節創新突破，形成總體層面的政策框架。及時總結已有成功經驗，形成適應不同地域和村鎮的具體政策指引，使影響民生各個方面的政策構成相互促進的城鄉統籌發展政策框架體系。堅持經濟效益、社會效益和環境效益相統一，努力營造良好的城鎮社會環境。

（3）政策體系為城鄉統籌發展中農民的利益提供保護。在城鄉統籌發展中，切實保護農民的利益意義重大。在統籌城鄉協調發展，推進城鎮化過程中，農民可能會因為城市建設項目、政府指定的專門綠化帶、鄉村兩級的自行轉讓或租賃集體土地等方式而成為失地農民，且這種行為本身“無可厚非”。但是在征地補償方面給予失地農民的征地補償款偏低、征占地補償款計算標準不明、相關補償費用剝離不清以及失地農民的社會保障不到位都會嚴重損害農民利益。因此，如何通過政策降低農民從事農業生產的風險，通過政策調整企業和農民的利益分配關系，以及如何通過政策保護失地農民的應有利益已經成為城鄉統籌發展過程中一個不可忽視的政策難題。

三、推進城鄉統籌的政策體系建議

1、完善戶籍改革和管理政策，促進城鄉居民共享發展機遇和成果

城鄉二元結構始于戶籍制度，由于城鄉分離戶籍制度的存在，廣大農民在就業、教育、醫療、社會保障等方面受到與城鎮居民不同的待遇甚至是歧視。戶籍制度改革的目的是要打破不平等城鄉二元體制下公民的權責關系，使人們共享社會經濟發展成果。改革戶籍制度的核心是剔除黏附在戶籍關系上的種種社會經濟差別，使城鄉居民在發展機會面前擁有一致的社會身份和平等的社會地位。近些年來，一些地方政府進行了不同程度的戶籍改革，但這些改革大多只停留在形式上，并沒有觸及實質性層面。形式上消除了農業戶口和非農戶口的差別，但在與戶籍相關的政策福利上仍然區別對待。不過，這已經在戶籍改革上邁出了第一步。傳統的二元戶籍制度造成勞動力市場分割，是阻礙生產要素自由流動的重要因素。因此通過戶籍制度改革，逐步實現城鄉戶籍一體化，可以為農村剩余勞動力的轉移創造一個公平、有序、合理的環境。

2、完善勞動力市場政策，促進勞動力有序流動和充分就業

加強勞動力市場改革，消除勞動力流動和就業所面臨的體制、政策等限制因素，吸引農村勞動力合理、有序地流向城市。首先，大力發展勞動就業中介組織，形成包括就業信息、職業介紹和培訓等在內的就業服務體系，為農村勞動力提供轉移成本、收益成本等方面的建議，減少盲目流動造成的損失。其次，完善政府對勞動力市場的管理，建立一套完整的促進農村剩余勞動力流動的市場組織體系，調控和保障就業者權益的法規和制度體系。

3、完善農村土地使用政策，促進土地資源的開發利用和流動

十七屆五中全會指出，“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是適應社會主義市場經濟體制、符合農業生產特點的農村基本經營制度，是黨的農村政策的基石，必須毫不動搖地堅持”。全會提出還要“按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營”。

改變過去不允許土地流轉的政策，允許農民以多種形式流轉土地的承包經營權，首先，可以將分散的土地通過流轉集中到一些龍頭企業和經營能力強的農業大戶手中，發展規模經營，提高土地使用效率，推進農業產業化，更好地利用農業科技發展現代農業；其次，可以使更多的剩余農村勞動力進入城鎮的二、三產業，既促進城鎮的產業發展和城市化，也可以使他們的知識、技能等得到提升，增加農民收入，為社會主義新農村提供智力和人力支持。

4、完善公共物品供給政策，促進財政資源的優化配置

由于財政政策長期向城市傾斜，導致城鄉公共物品供給嚴重失衡：一是城鄉基礎設施建設差距懸殊，二是城鄉教育資源分配不平衡，三是城鄉公共衛生醫療差距較大，四是城鄉社會保障建設差異明顯。針對上述問題，政府要優化財政資源的配置，加大對農村公共物品的投入力度。首先，加大農村基礎設施投入。在一些重點水利工程項目上增加政府投入，包括一些大型水源工程、重點水域的堤防建設、重點地區防洪排澇設施建設、大型灌溉區的河道清淤工程等。此外，還要加大對小型農田水利工程的投入，重點支持農田水利設施的配套建設和維修保護，重點支持土地整治，加大農村小型公益設施的建設。其次，加大農村基礎教育和農業科技投入。加大農村義務教育投入，逐步縮小城鄉義務教育的差距，實現城鄉義務教育均衡發展；重點選擇支持一些具有開發潛力的農業科技項目，逐步提高農業發展中的科技貢獻率。再次，完善農村基本醫療衛生服務體系。建立和完善農村衛生專項轉移支付制度，加大財政對農村公共衛生的支持力度，公平分配城鄉之間的衛生資源。最后，逐步建立適合我國國情的統籌城鄉的農村社會保障制度。政府調整財政支出格局，逐步建立覆蓋全社會的包括養老、醫療、失業、低保在內的社會保障體系。在農村逐步建立最低生活保障制度，對貧困和失業人員提供最低收入支持。加大對農村公共醫療衛生投入，建立農村“大病統籌”醫療體系，并逐步建立農村社會養老體系。

5、完善農村金融政策，促進農村經濟的快速發展

在農村金融領域中，合作社處于主導地位，但農民很難從信用社得到貸款。農村經濟只儲不貸，資金流向城市，支持了城市經濟的發展。十七屆三中全會提出：“創新農村金融體制，放寬農村金融準入政策，加快建立商業性金融、合作性金融、政策性金融相結合，資本充足、功能健全、服務完善、運行安全的農村金融體系。加大對農村金融政策支持力度，拓寬融資渠道，綜合運用財稅杠桿和貨幣政策工具，定向實行稅收減免和費用補貼，引導更多信貸資金和社會資金投向農村。”要充分發揮金融支持農村經濟增長的重要作用，改善農村金融服務，使農村土地資源、勞動力資源與資本有效結合，有效促進農村經濟發展。

（注：本文受唐山市城鄉一體化發展研究資金資助。）

[1]王景新、李長江等：明日中國：走向城鄉一體化[M].中國經濟出版社，2005.

[2]高松：進一步完善統籌城鄉發展的體制機制[J].經濟研究，2009（10）.

[3]何平均：新農村建設中城鄉一體化發展的財政政策探析[J].湖南農業大學學報（社會科學版），2006（6）.

[4]楊東升、鄒克儉：以體制機制創新為主線促進統籌發展[J].農村經濟，2010（2）.

（責任編輯：李文斐）