地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)防范研究

○董曉君 涂書紅

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 湖北 武漢 430073）

為了增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力，我國(guó)于1994年實(shí)行了分稅制，即將消費(fèi)稅、關(guān)稅等大稅種劃歸中央政府；將增值稅、企業(yè)所得稅等稅種實(shí)行地方政府與中央共享，這樣以來，留給地方的基本都是大稅種的小部分或者是小稅種。于是出現(xiàn)地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配，因此地方政府需要通過其他方式籌措資金以滿足地方發(fā)展需要。

一、地方政府融資存在的風(fēng)險(xiǎn)

地方政府融資是指各級(jí)地方政府為了促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善人民生活水平，在非競(jìng)爭(zhēng)性或者競(jìng)爭(zhēng)性較弱的領(lǐng)域而進(jìn)行的投融資行為。根據(jù)這一定義看以看出來，地方政府融資主要流向公路、交通等公共基礎(chǔ)設(shè)施或者學(xué)校、醫(yī)療等初期投入巨大，而資金回籠慢的公共領(lǐng)域。與此同時(shí)建立了一批城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司、土地儲(chǔ)備整理中心等融資平臺(tái)。經(jīng)過多年不斷地深入發(fā)展，地方政府通過融資平臺(tái)籌措資金滿足了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，但積累起來的風(fēng)險(xiǎn)也已經(jīng)日益顯現(xiàn)出來。

1、債務(wù)規(guī)模日益龐大，地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加劇

由于地方政府融資形式多樣化，從而導(dǎo)致融資所形成的債務(wù)也是繁雜多樣。既有地方政府融資平臺(tái)直接形成的債務(wù)，也有因地方政府出面為企業(yè)向銀行貸款提供擔(dān)保形成的債務(wù)，還有比如基本醫(yī)療、義務(wù)教育、道路交通建設(shè)等公共服務(wù)領(lǐng)域造成的費(fèi)用。目前，對(duì)地方債務(wù)不僅缺乏標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)計(jì)口徑，而且連負(fù)債率、償債率等財(cái)務(wù)指標(biāo)也無法運(yùn)用，加之這些債務(wù)種類內(nèi)容繁雜多樣。因此對(duì)地方政府債務(wù)難以掌握其真實(shí)規(guī)模。根據(jù)美國(guó)花旗銀行的經(jīng)濟(jì)學(xué)家預(yù)測(cè)，2011年底中國(guó)地方政府融資平臺(tái)貸款將達(dá)到12萬(wàn)億元。另外根據(jù)國(guó)家審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告，部分地方政府償債壓力較大，存在一定的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。從債務(wù)余額與當(dāng)年可用財(cái)力的比率看，省、市本級(jí)和西部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較為集中，有7個(gè)省、10個(gè)市和14個(gè)縣本級(jí)超過100%，最高的達(dá)364.77%，由此可以看出，在地方政府償債能力明顯不足的情況下，仍然舉債發(fā)展，無疑加劇了地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

2、土地財(cái)政依賴嚴(yán)重，地方經(jīng)濟(jì)失衡日益顯著

所謂土地財(cái)政，是指地方政府主要靠征收、儲(chǔ)備和出售土地及其他進(jìn)一步的“土地滾動(dòng)開發(fā)”手段獲得財(cái)政收入和其他城市經(jīng)營(yíng)所得，以維持地方政府的“吃飯財(cái)政”和“建設(shè)財(cái)政”運(yùn)轉(zhuǎn)。根據(jù)財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)資料，2009年，政府性基金收入總值約為18335億元，其中土地出讓簽訂合同總價(jià)款就高達(dá)15910.2億元。在前期規(guī)劃公布以后，就可以帶動(dòng)周邊土地、房產(chǎn)、商鋪增值，活躍市場(chǎng)交易，而涉及土地、房產(chǎn)交易的稅收基本歸地方所有。因而，出售土地本身不僅可以給地方政府帶來巨大的財(cái)政收入，在土地開發(fā)過程中的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)同樣也可以給地方政府帶來巨大的稅費(fèi)收入。

在土地財(cái)政的支持下，土地?zé)o疑成為了地方政府搖錢樹，因此在地方政府融資過程中，土地成為了最好的擔(dān)保物，而且土地的價(jià)值越高，地方政府的信用度也越高，可融資金就越多。于是各地區(qū)房地產(chǎn)行業(yè)蓬勃發(fā)展，房?jī)r(jià)節(jié)節(jié)攀升，成為區(qū)域主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)。既然土地成為了地方政府主要財(cái)政收入來源，在抑制房?jī)r(jià)，地方政府缺乏積極性就可想而知了。

3、政績(jī)工程泛濫不止，地方發(fā)展損耗觸目盡心

由于我國(guó)干部選撥機(jī)制，造就了政績(jī)工程過多過濫。從20世紀(jì)90年代房地產(chǎn)熱留下的“爛尾樓”，到當(dāng)代盲目擴(kuò)建的的各色開發(fā)區(qū)、大學(xué)城、商業(yè)圈都無疑扣上了政績(jī)工程的帽子。近些年來，在中國(guó)600多個(gè)城市中，居然有183個(gè)城市提出要建國(guó)際化大都市，大興土木。以鄂爾多斯的康巴什新區(qū)為例，除了寬闊的大道和廣場(chǎng)幾乎處于完全荒蕪的狀態(tài)。錢是政府的錢，項(xiàng)目是政府的項(xiàng)目，而樹立起來的形象確實(shí)自己的，于是在判斷項(xiàng)目可行性時(shí)，經(jīng)濟(jì)效益退而求其次，重點(diǎn)考慮的是形象面子問題。據(jù)世界銀行估計(jì)，“七五”到“九五”期間，中國(guó)投資決策失誤率在30%左右，資金浪費(fèi)損失大約在4000億到5000億。另外，在地方政府大興土木的過程中，還伴隨著政府尋租問題、對(duì)私人投資產(chǎn)生的“擠出效應(yīng)”，這些無疑給中央政府宏觀調(diào)控增加了政策風(fēng)險(xiǎn)。

二、地方政府融資失衡的原因

1、地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)分配不統(tǒng)一

1994年實(shí)行分稅制以后，地方財(cái)政收入比重由1993年的78%急劇下降為44.3%，而地方政府財(cái)政支出比重卻僅下降了2%。隨著經(jīng)濟(jì)體制不斷深入改革，國(guó)家推出了“抓大放小”兼并破產(chǎn)、從競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域有序退出的國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整。地方政府除了要承擔(dān)公共設(shè)施建設(shè)及維護(hù)費(fèi)用，還要承擔(dān)國(guó)企下崗職工的安置費(fèi)用，破產(chǎn)國(guó)企的債務(wù)清算費(fèi)用以及企業(yè)養(yǎng)老金等方面的支出缺口，因此帶上了沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。地方政府既要促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又要履行相當(dāng)?shù)氖聶?quán)，而這些事權(quán)大部分是剛性需求，所需支出基數(shù)大、增長(zhǎng)快，導(dǎo)致地方政府收支缺口越來越大。于是，在對(duì)資金需求量越來越大的情況下，通過搭建政府融資平臺(tái)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，成了地方政府常用做法，“舉債發(fā)展經(jīng)濟(jì)”的觀念也越來越為地方官員所接受。

2、地方政府融資平臺(tái)約束失效

對(duì)于有政府背景的融資平臺(tái)而言，對(duì)其缺乏科學(xué)有效的約束機(jī)制，其結(jié)果必然是造成融資平臺(tái)快速擴(kuò)展，融資渠道日益依賴銀行，最終造成地方債務(wù)規(guī)模嚴(yán)重膨脹。對(duì)政府融資平臺(tái)的約束缺乏主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是內(nèi)部約束缺乏；二是外部約束缺乏。

融資平臺(tái)內(nèi)部約束主要是指融資公司內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)、機(jī)制設(shè)計(jì)等。融資平臺(tái)公司往往都有政府背景，公司法人結(jié)構(gòu)不完善，極有有可能出現(xiàn)“對(duì)外公司制，對(duì)內(nèi)事業(yè)制”的狀況。另外，公司高管大都是從原政府官員里面挑選，很有可能缺乏企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理知識(shí)和融資風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。如此極易出現(xiàn)盲目融資或投資的現(xiàn)象，從而造成經(jīng)營(yíng)失利，政府埋單。

融資平臺(tái)外部約束缺乏主要表現(xiàn)為商業(yè)銀行盲目放貸。由于融資平臺(tái)在過程中，有政府做隱形擔(dān)保，而地方政府不僅有大量待開發(fā)土地，而且還有上級(jí)政府直至中央政府“財(cái)政兜底”，所以在銀行看來，融資平臺(tái)信貸風(fēng)險(xiǎn)比一般企業(yè)要小。于是，信貸過程中就存在的信息不對(duì)稱效應(yīng)被進(jìn)一步放大，對(duì)融資平臺(tái)公司的資質(zhì)、財(cái)務(wù)、治理等信息不愿進(jìn)行嚴(yán)格審查的內(nèi)在動(dòng)力。授信之后，對(duì)貸款資金也缺乏必要的監(jiān)控。

三、防范地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)建議

基于地方政府融資形成的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)可能造成的危害，迫切需要從法律和制度層面對(duì)對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，以保證地方經(jīng)濟(jì)健康有序地發(fā)展。

1、轉(zhuǎn)變政府職能理念，促進(jìn)建設(shè)服務(wù)型政府

由于受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的影響，政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，往往還是會(huì)出現(xiàn)越俎代庖的現(xiàn)象。在招商引資的過程中，政府往往充當(dāng)中間人或擔(dān)保人的角色，給原本市場(chǎng)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)行為，帶上了濃厚的政治色彩，降低了經(jīng)濟(jì)效率。因此，地方政府應(yīng)該逐漸從屬于市場(chǎng)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)行為中退出來，將融資貸款事宜完全放手交給企業(yè)去做，消除金融機(jī)構(gòu)將地方政府視為“隱性擔(dān)保人”的觀點(diǎn)。政府需要做的就是維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，規(guī)范融資流程，創(chuàng)造一個(gè)良好的投資環(huán)境。從國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家政府轉(zhuǎn)型的過程來看，也是如此，逐漸從經(jīng)濟(jì)、政治領(lǐng)域退出，轉(zhuǎn)向公共服務(wù)體系的管理。

同時(shí)對(duì)于政府在公共產(chǎn)品領(lǐng)域的投資項(xiàng)目，都應(yīng)該在前期組織專家對(duì)項(xiàng)目的可行性、投資與收益進(jìn)行分析。只有經(jīng)過專家組討論的通過的公共項(xiàng)目才能進(jìn)入實(shí)質(zhì)建設(shè)階段，而未經(jīng)通過的項(xiàng)目則不予開工。這樣不僅保證了公共項(xiàng)目在實(shí)施過程中的科學(xué)合理性，而且避免了在項(xiàng)目過程中地方官員產(chǎn)生的尋租行為。

2、整合融資平臺(tái)資源，推行市場(chǎng)化發(fā)展方向

當(dāng)前各級(jí)地方政府都擁有數(shù)量規(guī)模龐大的地方政府融資平臺(tái)，融資平臺(tái)的巨大規(guī)模無疑是造成地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)的重要原因。因此需要整合融資平臺(tái)資源，使之真正向市場(chǎng)化方向發(fā)展，以減輕其對(duì)地方政府的財(cái)政依賴。融資平臺(tái)市場(chǎng)化發(fā)展只要包括兩個(gè)方面：一是遵循“大并小，優(yōu)吞劣”的原則，對(duì)各級(jí)地方政府平臺(tái)進(jìn)行關(guān)閉、聯(lián)合、收購(gòu)等市場(chǎng)手段，關(guān)閉鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的小融資平臺(tái)，將一些經(jīng)營(yíng)管理好的融資平臺(tái)聯(lián)合或者收購(gòu)，從而整合各融資平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)資源，組建起真正有效率的資產(chǎn)管理組合和機(jī)制。二是自負(fù)盈虧，脫離地方政府的行政保護(hù)。地方融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)不佳，很重要的一個(gè)原因就是地方政府對(duì)其善后作用，因而缺乏經(jīng)營(yíng)激勵(lì)機(jī)制，將融資平臺(tái)市場(chǎng)化，使其與地方政府徹底脫離關(guān)系，不僅可以減輕地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，更重要的是增強(qiáng)了融資平臺(tái)激勵(lì)和約束機(jī)制，以市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段，保證了投資平臺(tái)的運(yùn)行效率和投資項(xiàng)目的科學(xué)性、可行性及收益性等。

3、摸清現(xiàn)有債務(wù)規(guī)模，提高分類處理債務(wù)的能力

組織專班人員對(duì)目前全國(guó)范圍內(nèi)的地方債務(wù)進(jìn)行清查并分類，摸清地方政府融資債務(wù)的結(jié)構(gòu)和數(shù)量，對(duì)其償債能力、資金使用情況等方面進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)和審計(jì)，在此基礎(chǔ)上對(duì)于不同類型的債務(wù)采取不同的手段。對(duì)于因融資平臺(tái)公司承擔(dān)公益性公共項(xiàng)目而舉債，主要由地方政府財(cái)政進(jìn)行還貸；對(duì)于融資平臺(tái)公司承擔(dān)可盈利性公共項(xiàng)目，可通過公司自身還債，政府每年予以一定的財(cái)政補(bǔ)貼；對(duì)于融資平臺(tái)公司承擔(dān)的非公共項(xiàng)目，應(yīng)參照一般企業(yè)的還款標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持誰(shuí)貸誰(shuí)還的原則。另外，中央財(cái)政也應(yīng)該予以一定的資金援助。今后還應(yīng)該進(jìn)一步增強(qiáng)地方政府負(fù)債行為的透明度，及時(shí)、詳細(xì)公布地方政府的各類融資平臺(tái)合并報(bào)表，提高信息透明度，加強(qiáng)監(jiān)督。

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