淺議我國農業補貼政策的不足與完善

○劉峰

（福鼎市財政局 福建 福鼎 355200）

經過三十多年的改革開放，我國的經濟得到了持續快速的發展，總體上已經進入了“以工促農、以城帶鄉”的發展階段。今后一段時間內積極實施包括農業補貼在內的相關激勵政策成為實現城鄉協調發展和解決“三農”問題的政策基本導向和發展趨勢。

一、農業補貼的相關概念

農業補貼是指政府利用財政手段對農業生產、農業流通和農業貿易進行轉移支付，是政府進行激勵政策的重要組成部分。在WTO的協議框架下，農業補貼具有雙重含義：廣義上的農業補貼是指政府對農業部門的全部支持和投資，大部分不會對農產品市場和產出結構產生直接的扭曲作用，是農業協議所允許的，一般稱為“綠箱政策”；狹義上的農業補貼會對農產品市場和產出結構產生扭曲性的影響，例如對糧食等農產品提供的出口、價格和其他形式的補貼等，這種補貼政策一般稱為“黃箱政策”。農業補貼的最終目標是通過政府對農產品或者生產資料市場的借入，利用價格杠桿，以及利用直接支付的方式，拉動農業總體的產出水平，實現我國三次產業的協調發展。

農業補貼政策在我國的萌芽時期是在二十世紀五十年代，在改革開放時期得以形成發展。2004年之前的農業補貼是在大量征收農業稅費的狀態下出臺的，并不是現代意義上的農業補貼，2004年至2006年農村全面取消農業稅后，出臺的農業補貼政策才是真正意義上的農業補貼，才具有實質上的支農意義。

二、實施農業補貼的必要性

實施農業補貼是由農業的特性決定的，其必要性具體來說主要包括以下幾個方面。

1、農業在經濟社會發展中的重要作用。農業部門是人類社會發展的先決條件，為其他部門提供原料，保證農產品尤其是糧食的有效供給，是實現經濟增產和避免通貨膨脹的基礎。假如農產品的供給不足，就會迫及其他部門甚至整個國家的物價總水平。我國人口眾多尤其是農村人口占較大比重，農村是社會其他部門消費品生產和生產資料生產的重要市場。隨著農民收入的增加和農業生產力的提高，農用工業品的消費需求也會相應增加。

2、農業的弱質性。農業作為一個產業，與社會其他產業相比，具有明顯的產業發展弱勢。一方面，從自然條件來看，農業生產的對象是動植物，決定了農業對土壤、氣候以及地形等自然條件具有很大的依賴性，農業生產具有自然風險。另一方面，農業受自然因素的制約也使其承擔了較大的市場風險，農業的生產周期較長，對市場信息的反應較慢，生產者不能像其他產業一樣，及時根據市場信息調整生產規模，另外，農產品的需求彈性一般較小，一旦農產品的供給大于需求，就會引起市場價格的急劇下跌，給農業生產者帶來巨大的經濟損失。農業的發展受到自然風險和市場風險的雙重威脅，發展艱難。

3、符合WTO的規則。WTO《農業協定》是現階段約束規范各國農業補貼政策的基本準則，其中涉及的農業補貼分為兩大類，一是出口補貼，二是國內支持。其中國內支持主要包括對農產品的價格支持、對農業生產要素的補貼、對農民的直接補貼以及政府用于農業的科研推廣培訓、環境建設和基礎設施建設等方面的支出。實施農業補貼政策符合WTO的相關規則。

4、農業補貼政策的作用。農業補貼政策的作用主要表現在：首先，農業補貼能夠促進農業的生產發展，提高農產品的質量和產量。政府通過實施價格支持政策，防止農產品價格下跌損害農業經營者的利益，促進對農業的物資投入和資金投入，促進農業的生產發展和農產品質量和產量的提高。例如：現階段我國實施的良種直接補貼政策能夠推動良種的使用，促進農業生產的發展。其次，農業補貼能夠提高農業的現代化水平，改善農業的經營結構。例如：農機購置直接補貼的實施，促進了農業的機械購置，提高了我國農業的機械化水平；對糧食主產區實施的糧食直接補貼政策，能夠調動糧食主產區農民的積極性，發揮糧食主產區的生產優勢。再次，農業補貼能夠提高農民的收入水平。穩定農產品的價格水平，是保證農業穩定生產和農民獲得穩定收入的重要手段，例如：當農產品的供給大于需求時，政府以高于市場價格的價格收購農產品，緩解農產品的市場壓力，避免農產品的大幅降價，在保護農民利益提高農民收入的同時，也穩定了農產品市場，穩定了農業生產。另外，農業補貼還能夠保護農業環節，促進農產品生產的安全發展，現階段發達國家實施農業補貼的目標正在向保證農業生產資源、提高農產品的安全性等方面轉變。

三、我國農業補貼政策在實施過程中的不足之處

當前，我國農業補貼的政策主要以“黃箱補貼”為主，例如：種子補貼、農產品價格支持、農機補貼以及營銷貸款等。補貼面廣泛但是較為分散，主要是對農業生產的流通領域進行多類別和多方面的補貼；補貼方式主要以價格支持為主，對收入的支持較少；對農業教育和農業技術推廣等方面的基礎補貼較少。近幾年我國的農業補貼政策逐步完善，但是在補貼政策的實施過程中還存在一些不足之處，主要表現在以下幾個方面。

1、沒有明確農業補貼的重點，補貼力度不夠。首先，現階段，我國財政對農業實施的多類別和多環節的補貼，幾乎涉及了農產品生產和流通的全過程，農業補貼較為分散，具體到各個環節和各個類別上所獲得補貼較為有限，農業補貼沒有發揮集中效能，補貼效果不是很明顯。其次，在補貼領域中，農業補貼主要集中于糧棉產品上，普及程度不夠，穩定性程度也不強，農業補貼雖然涉及了農業生產的幾乎全部方面，但是分人群和地區實施的補貼卻很少，缺乏相應的金融支持。再次，對于補貼力度，農業推廣的相關補貼力度較小，檢驗服務的補貼資金缺口也很大，不能滿足我國農產品國內生產和進出口的需要。另一方面，有些化肥企業享受政府的補貼，但是又利用市場價格在國內市場上牟利，農業補貼方式有時可能會間接地使農民的補貼利益發生滲漏。

2、農業補貼的方式和結構不夠合理。首先，農業直接補貼的政策目標過度看重眼前利益，補貼方式不夠清晰，政策制定不夠合理，影響了補貼效果的正常發揮。例如：北方產糧區的農民得到了較高的種糧補貼，而南方非產糧區，一戶農民只享受幾十元補貼，導致南方非種糧區的農民積極性不高，雖然拿到了錢，但是不清楚甚至不在意政府補貼的政策意向，不明白政府的目的，導致補貼政策的效力不夠；沿海漁民為了享受燃油補貼，可能會鉆政策空子，買一艘新船卻不進行生產活動等。其次，農業補貼忽視了對農業保險和防災補損的補貼，近幾年，自然災害時常發生，對農業的危害程度也不斷的增大，農村的經濟發展受到了一定程度的影響，給政府財政造成了一定的壓力，只能動用財政資金進行災后重建。再次，對農業出口的補貼不足，農產品過剩問題開始出現，使得財政、糧食購銷企業面臨著較大的難題，加之財政沒有充足的資金補貼農產品的出口，使得我國主要農產品的出口成本很高，在國際市場中的競爭力也不強，難以有效增大出口量。

3、補貼項目較多，補貼內容出現重復，補貼成本較高。一方面，農業補貼是在政府和單個的農戶之間進行，花費很高的交易費用，我國現在有2億多的小農戶，農民數量更是龐大，可以想象，政府和農民之間的直接交易成本是相當大的。另一方面，補貼依據不好計量，操作成本過高，從丈量土地、農民申報到公布、復核等環節，沒有專門的機構負責，涉及的部門很多，各個部門之間的協調工作難度較大，工作的認真態度是值得肯定的，但是這也造成了工作環節和工作內容等程序的繁雜。另外，農業補貼也給地方財政產生了較大的壓力，糧食直補資金是按照農業稅的計稅面積中的種糧面積進行計算的，實際種植面積和補貼面積之間可能存在一定的誤差。

4、沒有形成長效的農業補貼機制。一方面，我國的農業補貼是在特定的經濟環境下宏觀穩定政策的組成部分，可能存在著補貼目標短期性、補貼金額隨意性等不足，有些補貼政策的出臺是處于一種應急的情形，補貼效果不穩定，補貼功能不能集中的發揮。另一方面，是農業補貼過程中涉及到的部門較多，加上地方保護思想的存在，使得農業補貼沒有建立長效、科學的機制，降低了其政策效應。

四、完善農業補貼政策的對策建議

針對農業補貼政策在我國實施過程中遇到的問題，建議從以下幾個方面加以改進。

1、突出重點農業補貼對象，加大農業補貼力度。加大補貼力度是縮小城鄉收入、提高農民收入的需要，是保證國家糧食安全、實現經濟可持續發展的需要。經過三十多年的改革開放，我國的綜合國力已經明顯增強，對農業提供支持和保護的條件已經基本達到，加大農業補貼力度，實現促進糧食增產和農民增收。現階段可以選擇重點的扶持和發展對象，大幅提高農業補貼，尤其是對國計民生產生直接影響的農產品和糧棉油糖等生產容易受沖擊的農產品，提高其國際競爭力，保證我國的糧食安全。

2、優化農業補貼結構，完善補貼方式。在優化農業補貼結構方面，要構建以經常性為主，應急性為輔的體系，為市場提供穩定的預期，給主要農產品的生產提供扶持，增強農業的可持續發展能力。對于那些臨時性的補貼，可以借鑒國外反周期補貼的經驗，緩解外部性較為明顯的農產品的短缺；對于經常性的補貼，可以與價格水平掛鉤，保持其延續性和穩定性。逐步減少“黃箱補貼”的手段，以“綠箱補貼”的手段為主。盡快建立健全農業保險的補貼制度，將財政補貼和金融信貸結合起來，給廣大農戶提供廣泛的信貸支持。

3、簡化農業補貼的運作方式，降低補貼成本。可以借鑒西方國家的經驗，在政府和農民之間建立某種協會，協助相關部門調查農民的收入狀況，將農民的相關信息及時傳遞到有關部門，同時，將政府的補貼政策及時的介紹給農民。對補貼面積進行嚴格核定，使直補面積盡可能的做到與種植面積接近。另外，可以制定統一的補貼標準，各個地區可以根據當地的實際種植情況創造性地執行國家的農業補貼政策。

4、完善農業補貼的相關法律法規。農業補貼是我國的一項長期政策，對促進農業增產和農民增收有重要意義。為了保證農業補貼作用的充分發揮，保護農民利益，穩定農業發展，就必須完善相關的法律法規。從我國的具體國情出發，減少相應的柔性條款，增加相應的剛性條款，使法律法規的內容盡可能細化，以便執行更加簡便。另外，還要充分考慮政府的財政支付能力，統籌考慮農業產業結構的調整，增加相關的法定性和程序性的規定，充分發揮農業補貼的作用。

總之，現代社會中，農業是弱質產業，政府對農業的支持和保護不能缺失，要加大農業補貼，保證糧食安全，但是不能沒有限制地擴大補貼力度，不能影響農業生產的積極性，否則，就會不利于農村經濟的發展，背離農業補貼的初衷。

[1]李楊：試析我國農業補貼政策[J].鄭州航空工業管理學院學報（社會科學版），2007（6）.

[2]彭騰：我國農業補貼政策的缺陷與完善[J].廣東行政學院學報，2009（4）.

[3]顧和軍：農業補貼政策與農民收入關系探討[J].山東農業大學學報（社會科學版），2007（2）.

[4]梁世夫、姚驚波：農業多功能性理論與我國農業補貼政策的改進[J].調研世界，2008（4）.

[5]楚世強：我國農業補貼法律制度探析[J].佳木斯大學社會科學學報，2010（15）.