軍隊(duì)財(cái)務(wù)制度的制度基礎(chǔ)分析

○趙建平 熊聰聰

（1、軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院 湖北 武漢 430035；2、第二軍醫(yī)大學(xué)財(cái)務(wù)軍需處 上海 200433）

一、軍隊(duì)財(cái)務(wù)制度的發(fā)展過程

為較為清晰地界定軍隊(duì)財(cái)務(wù)制度的基礎(chǔ)，就必須對(duì)軍隊(duì)財(cái)務(wù)制度產(chǎn)生和變遷的過程進(jìn)行分析，找出影響因素。軍隊(duì)財(cái)務(wù)制度的發(fā)展主要包括產(chǎn)生，實(shí)施和變遷三個(gè)方面。

一是財(cái)務(wù)制度的產(chǎn)生。在經(jīng)費(fèi)規(guī)模逐步擴(kuò)大，業(yè)務(wù)量逐漸增多的趨勢(shì)下，經(jīng)費(fèi)管理和運(yùn)行涉及的主體和程序越來越復(fù)雜。由于參與人員存在有限理性和機(jī)會(huì)主義傾向，造成正的“交易費(fèi)用”出現(xiàn)。為降低交易費(fèi)用，減少財(cái)務(wù)活動(dòng)的不確定性，“交易雙方”就必然會(huì)產(chǎn)生對(duì)財(cái)務(wù)制度的需求。在軍隊(duì)財(cái)務(wù)制度正式出臺(tái)的博弈過程中，參與博弈的主體立足自己的產(chǎn)權(quán)，在所具備的知識(shí)和所處環(huán)境等因素的共同作用下追求其自身利益的最大化，博弈最終形成納什均衡——其他參與者不改變策略的情況下，任何一個(gè)參與者都不會(huì)改變自己的策略。這種均衡狀態(tài)下的財(cái)務(wù)制度有可能并不是符合帕累托最優(yōu)條件的，但是因?yàn)槿藗儗?duì)于當(dāng)前客觀情況和制度改革成本和收益的預(yù)期判斷，會(huì)均衡于當(dāng)前的財(cái)務(wù)制度。

二是財(cái)務(wù)制度的實(shí)施。博弈均衡的形成有利于制度的自我實(shí)施，但是，由于軍隊(duì)財(cái)務(wù)活動(dòng)主體和內(nèi)容的不斷增多，以及產(chǎn)權(quán)界定存在困難的情況下，財(cái)務(wù)制度的實(shí)施就必須靠法律的強(qiáng)制力予以保證，增大主體違反制度時(shí)成本的損失。

三是財(cái)務(wù)制度的變遷。隨著所處的客觀經(jīng)濟(jì)情況、地方財(cái)務(wù)制度的變化、人們思想觀念的發(fā)展等情況的改變，參與財(cái)務(wù)活動(dòng)的主體將對(duì)新舊制度的成本收益進(jìn)行衡量，打破制度均衡狀態(tài)，重新進(jìn)入制度博弈，促進(jìn)制度變遷。

二、軍隊(duì)財(cái)務(wù)制度基礎(chǔ)的內(nèi)容

從上述分析中可以看出，軍隊(duì)財(cái)務(wù)制度產(chǎn)生、實(shí)施和變遷，受到諸多因素的影響，是一種利益博弈的均衡狀態(tài)。歸納起來，軍隊(duì)財(cái)務(wù)制度基礎(chǔ)主要有三方面的內(nèi)容。

一是非正式制度。非正式制度是相對(duì)于正式制度而言的，包括文化傳統(tǒng)，風(fēng)俗習(xí)慣，語言和人的認(rèn)知程度等內(nèi)容，這些內(nèi)容很大程度上影響著人的理性范圍。軍隊(duì)財(cái)務(wù)制度產(chǎn)生，實(shí)施和變遷的整個(gè)過程中，無不受到非正式制度的影響。當(dāng)然，這種非正式制度有好有壞，既包含節(jié)約經(jīng)費(fèi)，合理使用經(jīng)費(fèi)的道德約束，也包含有首長(zhǎng)在經(jīng)費(fèi)支配上“一言堂”的傳統(tǒng)誤區(qū)。只有充分發(fā)揮非正式制度中有利的因素，逐步改變其中的不利因素，才能不斷擴(kuò)展人的理性范圍，推動(dòng)高效財(cái)務(wù)制度的產(chǎn)生、實(shí)施和變遷。

二是產(chǎn)權(quán)安排。產(chǎn)權(quán)的涵義不僅是人對(duì)物的占有權(quán)和使用權(quán)，還包括由于物的存在及它們的使用所引起的人們之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系。軍隊(duì)財(cái)務(wù)制度的主要對(duì)象為資金管理活動(dòng)和關(guān)系，那么，有關(guān)的分配層級(jí)設(shè)置，管理部門設(shè)置，人員崗位設(shè)置，管理流程設(shè)計(jì)等制度的安排，就是對(duì)資金和資產(chǎn)管理的一種權(quán)力配置。但是，由于軍隊(duì)的特殊性質(zhì)，這種產(chǎn)權(quán)不同于私有產(chǎn)權(quán)，而是最終歸屬于國(guó)家和軍隊(duì)的產(chǎn)權(quán)。所以，這種產(chǎn)權(quán)可以視為是對(duì)委托代理關(guān)系中的代理人賦予的部分產(chǎn)權(quán)，單位利用這些產(chǎn)權(quán)帶來本單位軍事任務(wù)完成的“收益”，這是在進(jìn)行制度博弈時(shí)各參與主體的基本立足點(diǎn)，也是生成其他制度的關(guān)鍵所在。

三是法律保障。這里的法律是指規(guī)范財(cái)務(wù)制度產(chǎn)生、實(shí)施和變遷行為的規(guī)則，具備國(guó)家或軍隊(duì)的強(qiáng)制力。在財(cái)務(wù)制度產(chǎn)生方面，法律規(guī)定參與制度制定的主體，規(guī)范主體間的博弈行為，保證主體的產(chǎn)權(quán)，明確制度博弈的流程。在制度實(shí)施方面，法律用來保證交易費(fèi)用的降低，利用強(qiáng)制力提高主體對(duì)違規(guī)行為的費(fèi)用支出，迫使主體遵循制度規(guī)定進(jìn)行財(cái)務(wù)活動(dòng)。在制度變遷方面，法律用來促進(jìn)財(cái)務(wù)制度的開放性，保證制度變動(dòng)的可能性，防止制度進(jìn)入錯(cuò)誤的路徑依賴和鎖定狀態(tài)。

三、軍隊(duì)財(cái)務(wù)制度基礎(chǔ)的現(xiàn)狀分析

1、非正式制度不先進(jìn)

由于受中國(guó)久遠(yuǎn)的傳統(tǒng)文化和軍隊(duì)長(zhǎng)期形成的習(xí)慣影響，軍隊(duì)財(cái)務(wù)非正式制度不夠先進(jìn)，很大程度上影響了財(cái)務(wù)制度的產(chǎn)生、實(shí)施和變遷，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是首長(zhǎng)意識(shí)較重。單位財(cái)務(wù)管理過程中，參與人員的潛意識(shí)總是以首長(zhǎng)為核心。由于首長(zhǎng)對(duì)財(cái)務(wù)制度掌握的信息不足，理性范圍不夠，當(dāng)違反財(cái)務(wù)制度實(shí)施決策時(shí)，業(yè)務(wù)人員往往不能保證財(cái)務(wù)制度的正常實(shí)施；二是人情觀大于法制觀。無論是制度的制定，還是執(zhí)行和變遷過程，財(cái)務(wù)管理主體經(jīng)常顧及各方人情關(guān)系，偏離法律規(guī)定，造成非理性的決策，影響財(cái)務(wù)制度的發(fā)展。

2、產(chǎn)權(quán)界定不清晰

從目前的情況來看，軍隊(duì)經(jīng)費(fèi)供應(yīng)體制層級(jí)和經(jīng)費(fèi)管理主體眾多，減弱了對(duì)資金的控制力，造成了產(chǎn)權(quán)模糊的情況。同時(shí)，軍隊(duì)缺乏對(duì)經(jīng)費(fèi)使用效益的考評(píng)，沒有形成經(jīng)費(fèi)管理和開支的激勵(lì)機(jī)制，不能達(dá)到責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一。各級(jí)在經(jīng)費(fèi)開支過程中就缺乏了對(duì)經(jīng)費(fèi)使用效益的重視，“超標(biāo)準(zhǔn)”和“超預(yù)算”花錢的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)，造成了資金的浪費(fèi)。而且由于產(chǎn)權(quán)的虛置，部分管理主體在制定財(cái)務(wù)制度過程中參與熱情不高，容易造成既得利益集團(tuán)對(duì)制度變遷的影響，不利于部隊(duì)經(jīng)費(fèi)使用效益的提高。

3、法律規(guī)范不健全

法律是財(cái)務(wù)制度合理產(chǎn)生，順利執(zhí)行，適時(shí)變遷的保證，軍隊(duì)目前的法律在很多方面還存在不足，主要表現(xiàn)在幾個(gè)方面：一是對(duì)財(cái)務(wù)制度產(chǎn)生時(shí)的博弈缺乏規(guī)定。規(guī)定的制度制定參與主體較為單一，制度制定過程規(guī)定的較為模糊，不能充分實(shí)現(xiàn)制度的博弈均衡路徑。這樣，不僅造成財(cái)務(wù)制度本身與實(shí)際制度需求的差異，也給制度落實(shí)帶來了阻力。二是對(duì)制度實(shí)施保證力度不足。法律中缺乏具體的處罰標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)厲的處罰措施，造成參與財(cái)務(wù)活動(dòng)的主體在違法制度要求的行為產(chǎn)生時(shí)，執(zhí)法部門無法做出嚴(yán)格的懲戒，使違規(guī)主體違反制度所承擔(dān)的成本減小，法律喪失了嚴(yán)肅性，而且長(zhǎng)期下去會(huì)將這種錯(cuò)誤的行為滲透到非正式制度，影響制度的合理發(fā)展。三是開放性不足。法律對(duì)制度的變遷關(guān)注不夠，沒有規(guī)定軍隊(duì)對(duì)外界財(cái)務(wù)制度的吸收借鑒，不能及時(shí)對(duì)軍隊(duì)內(nèi)部現(xiàn)有的制度均衡狀態(tài)進(jìn)行重新衡量。同時(shí)，軍隊(duì)的部分涉密性不強(qiáng)的財(cái)務(wù)制度，法律沒有規(guī)定制度產(chǎn)生和變遷的民主參與，造成部分利益主體不能表達(dá)制度需求，影響了合理的制度供求均衡。

四、完善軍隊(duì)財(cái)務(wù)制度基礎(chǔ)的路徑分析

1、促進(jìn)非正式制度的良性演化

非正式制度相對(duì)于正式制度來說具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，但是非正式制度也是能夠逐步演化的。為了實(shí)現(xiàn)軍隊(duì)財(cái)務(wù)非正式制度的良性演化，改變不利的因素影響，應(yīng)該從三個(gè)方面進(jìn)行引導(dǎo)：一是增強(qiáng)對(duì)外界環(huán)境變化的了解。財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)要定期組織對(duì)地方先進(jìn)財(cái)務(wù)制度，國(guó)外先進(jìn)的財(cái)務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行收集宣傳，使參與財(cái)務(wù)活動(dòng)的主體逐步了解有效的經(jīng)驗(yàn)做法，從思想上逐步形成潛移默化的改變；二是加強(qiáng)對(duì)人員綜合素質(zhì)的提高。從財(cái)務(wù)法制教育、財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)知識(shí)教育、優(yōu)良財(cái)務(wù)傳統(tǒng)教育等多方面入手，促進(jìn)個(gè)人的綜合知識(shí)和素質(zhì)的提升，逐步擴(kuò)展參與財(cái)務(wù)活動(dòng)主體的理性范圍，進(jìn)而推進(jìn)制度環(huán)境的不斷改良。當(dāng)然，這些手段要與具備強(qiáng)制力的法律手段相配合，形成良好的財(cái)務(wù)管理風(fēng)氣。

2、推進(jìn)產(chǎn)權(quán)的明確界定

按照委托代理理論的觀點(diǎn)，代理層次較多時(shí)會(huì)帶來較多的代理費(fèi)用，也會(huì)帶來制度博弈時(shí)較大的交易費(fèi)用，不利于制度的產(chǎn)生和實(shí)施，所以要盡量減少代理層級(jí)。同時(shí)，為了保證參與主體享有部分產(chǎn)權(quán)，激發(fā)參與制度實(shí)施的積極性，就要逐步界定主體的產(chǎn)權(quán)歸屬，并利用考評(píng)手段保證產(chǎn)權(quán)的“用益權(quán)”：一是減少代理層級(jí)。逐步嘗試建立區(qū)域資金集中支付機(jī)制，利用區(qū)域的地理位置優(yōu)勢(shì)集中管理各單位的資金，減少經(jīng)費(fèi)的供應(yīng)層級(jí)，不斷推進(jìn)集中采購(gòu)制度，提高經(jīng)費(fèi)的管理效益，進(jìn)而減少交易費(fèi)用。二是明確產(chǎn)權(quán)歸屬。在供應(yīng)和管理層級(jí)精簡(jiǎn)的情況下，要明確參與主體的權(quán)限，規(guī)定經(jīng)費(fèi)和資產(chǎn)的專屬性，保證資金使用部門對(duì)資金的所有權(quán)和使用權(quán)不變。三是建立考評(píng)體系。要建立預(yù)算資金使用和資產(chǎn)管理的考評(píng)機(jī)制，并針對(duì)結(jié)果進(jìn)行嚴(yán)格的雙向激勵(lì)。保證管理主體立足“代理產(chǎn)權(quán)”管好經(jīng)費(fèi)和資產(chǎn)時(shí)的用益權(quán)。進(jìn)而激發(fā)主體立足自身產(chǎn)權(quán)進(jìn)行制度博弈，保證高效率制度均衡狀態(tài)的產(chǎn)生，最終形成良性循環(huán)。

3、健全制度發(fā)展的法律保障

健全法律保障來促進(jìn)制度發(fā)展要從三方面著手：首先，要明確制度博弈行為。一要明確參與財(cái)務(wù)制度博弈的主體，即財(cái)務(wù)制度制定的參與部門。要將具有代理產(chǎn)權(quán)的部門盡量納入博弈群體，由于主體較多，可以按照實(shí)際情況選出各主體利益的博弈代表參與到財(cái)務(wù)制度的制定過程當(dāng)中。二要明確博弈過程。財(cái)務(wù)制度需求可以按照實(shí)際情況提出，但因?yàn)椴筷?duì)的特殊性，財(cái)務(wù)制度產(chǎn)生的博弈要有規(guī)范的流程。財(cái)務(wù)制度制定部門要定期組織財(cái)務(wù)制度討論，收集意見，進(jìn)而提出制度修訂或改革制度的初步結(jié)構(gòu)，在充分博弈后再出臺(tái)正式制度。其次，強(qiáng)化懲戒力度。細(xì)化法律中關(guān)于違反制度的事項(xiàng)，并制定對(duì)應(yīng)的處罰措施。處罰措施要從嚴(yán)從緊，方便執(zhí)行，保證法律的嚴(yán)肅性。再次，推進(jìn)制度開放。因?yàn)檐婈?duì)財(cái)務(wù)制度在出臺(tái)后實(shí)際密級(jí)程度較低，可以公開的要盡量公開，促進(jìn)各主體對(duì)財(cái)務(wù)制度的了解程度，便于主體在內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生改變時(shí)對(duì)制度效益的重新衡量，提出制度需求，促進(jìn)制度變遷。