論國民經(jīng)濟動員體系與政府應急管理體系的銜接

○ 金良帥

（軍事經(jīng)濟學院 湖北 武漢 430035）

論國民經(jīng)濟動員體系與政府應急管理體系的銜接

○ 金良帥

（軍事經(jīng)濟學院 湖北 武漢 430035）

國民經(jīng)濟動員應急功能的發(fā)揮必須解決好與政府應急管理體系的銜接問題，從相互配合、相互補充而不是重復建設、相互替代的角度來整合國民經(jīng)濟動員體系與政府應急管理體系的應急資源是當前條件下的最佳選擇。

國民經(jīng)濟動員 應急功能 銜接 應急管理

當前，理論界對國民經(jīng)濟動員參與發(fā)揮“應急功能”有兩種思路：一是打破現(xiàn)有國民經(jīng)濟動員體制和政府應急體制界限，將二者有機整合起來，形成應戰(zhàn)應急一體化的綜合體制。另一種思路是依托現(xiàn)有國民經(jīng)濟動員體制和應急體制，從相互銜接而不是相互替代的角度來構建國民經(jīng)濟聯(lián)合動員制度。上述兩種思路各有利弊，但從我國國民經(jīng)濟動員體系和應急體系建設的實際情況來看，后一種思路比較切合實際。一方面，從國民經(jīng)濟動員自身建設來看，應戰(zhàn)功能仍是國民經(jīng)濟動員體系的主要功能。目前，經(jīng)濟動員系統(tǒng)仍未完成與軍隊新軍事變革相適應的信息化轉型，在應戰(zhàn)功能尚未完全健全的情況下過分注重應急功能必然影響國民經(jīng)濟動員應戰(zhàn)能力，出現(xiàn)舍本逐末的現(xiàn)象。另一方面，我國的應急體系經(jīng)過長期建設，已經(jīng)形成了應對各種突發(fā)事件的完整體系，短期內進行體制變革的難度較大。

一、注重職能銜接，促進分工合作

從工作職能上對政府應急管理體系和國民經(jīng)濟動員體系進行區(qū)分是實現(xiàn)兩個體系銜接的前提和基礎。如果二者職能一致，重復建設，那就談不上相互銜接，正因為在職能上可以互補，銜接才成為現(xiàn)實的需要，才有可能實現(xiàn)。區(qū)分國民經(jīng)濟動員體系和政府應急管理體系的工作職能可以從兩個方面入手：一是按照應對對象的不同適度進行區(qū)分；二是按照應對的不同階段來進行區(qū)分。

1、根據(jù)突發(fā)事件的危害程度區(qū)分國民經(jīng)濟動員體系和政府應急管理體系職能

《突發(fā)事件應對法》明確指出：按照社會危害程度、影響范圍等因素，自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。對于一般和較大級別的突發(fā)事件而言，政府應急管理體系一般有能力獨自處理，不需要國民經(jīng)濟動員體系的協(xié)助，除非政府應急管理體系提出要求，國民經(jīng)濟動員體系不需要響應。對于重大和特別重大的突發(fā)事件，為盡早控制事件，消除突發(fā)事件的不利影響，國民經(jīng)濟動員應該啟動響應機制，協(xié)助政府應急管理體系應對突發(fā)事件。因此，根據(jù)突發(fā)事件的危害程度，政府應急管理體系以應對一般和較大突發(fā)事件為主，而國民經(jīng)濟動員體系則以應對重大和特別重大的突發(fā)事件為主。

2、根據(jù)突發(fā)事件的不同階段區(qū)分國民經(jīng)濟動員體系和政府應急管理體系職能

關于應急管理的階段劃分，在應急管理理論中有多種劃分方式，較有代表性的有三種。芬克的四階段模型：征兆期、發(fā)作期、延續(xù)期、痊愈期；米特羅夫的五階段模型：信號偵測、探測和預防、控制損害、恢復階段和學習階段；伯奇和古斯的三隊段模型：危機前、危機和危機后。我國《突發(fā)事件應對法》將突發(fā)事件的應對分為四個階段：預防與準備、監(jiān)督與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建。本文的分析采取《突發(fā)事件應對法》中的劃分方式。

根據(jù)不同的階段來區(qū)分政府應急管理體系和國民經(jīng)濟動員體系職能，就是將不同階段中的主要工作進行分類，并依照政府應急管理體系和國民經(jīng)濟動員體系的不同特點和優(yōu)勢來進行分工。在預防與準備階段的主要工作有：制定突發(fā)事件應急預案；對危險源和危險區(qū)域進行調查、登記、風險評估、檢查和監(jiān)控；成立應急救援隊伍并進行相關的培訓和演練；購買配備必要的防護裝備和器材；加強應急教育，培養(yǎng)群眾安全意識；完善應急儲備；建立健全應急通信保障體系；開發(fā)研究應對突發(fā)事件的設施設備等。該階段國民經(jīng)濟動員體系的主要工作是制定突發(fā)事件應急預案，完善應急儲備體系和進行應急演練，其他的工作應該由政府應急管理體系來完成。在監(jiān)督與預警階段，主要工作有相關信息的收集與報告；根據(jù)不同突發(fā)事件的種類和特點，建立信息數(shù)據(jù)庫，對可能發(fā)生的突發(fā)事件進行監(jiān)測；根據(jù)突發(fā)事件的預警級別進行預警。該階段的主要工作應該都由政府應急管理體系來承擔。在應急處置與救援階段的主要工作對兩個體系而言沒有多大差別，應該由兩部門合作完成。在事后恢復與重建階段的主要工作有：損失評估；災區(qū)重建；救助補償、撫慰撫恤等安置善后工作；總結經(jīng)驗教訓，制定改進措施等。這一階段國民經(jīng)濟動員的主要任務是總結經(jīng)驗教訓，制定改進措施。

通過上述對應急各個階段工作的分析，可以發(fā)現(xiàn)，國民經(jīng)濟動員體系在應對突發(fā)事件時的主要工作表現(xiàn)在預防與準備階段和應急與處置階段。從職能上看，國民經(jīng)濟動員在應急中應重點加強的職能是進行應急準備（主要是制定預案、完善儲備、加強演練）和應急處置。而政府應急管理體系應重點加強的職能是應急預防、應急監(jiān)測、應急預警、應急評估和善后安置。針對國民經(jīng)濟動員體系和政府應急管理體系的不同特點，將應對突發(fā)事件的工作進行區(qū)分，可以強化各自優(yōu)勢，減少資源的重復配置，提高應急效率。

二、注重制度銜接，強化溝通協(xié)調

1、聯(lián)席會議制度

聯(lián)席會議制度的本質是構建國民經(jīng)濟動員與政府應急管理體系之間的共同決策指揮機制。當前，我國為應對各種突發(fā)事件的需要，已經(jīng)成立了自成體系的政府應急管理體系，并建立健全了一整套獨有的組織體制、工作方法和工作程序。這就使得國民經(jīng)濟動員體系在與政府應急管理體系共同應急時，存在較大的體制阻力。建立聯(lián)席會議制度，從國民經(jīng)濟動員體系和政府應急管理體系中選擇相關領導共同決策和指揮應急工作，可以綜合考慮兩個系統(tǒng)的不同情況，減少阻力，最大程度形成應對合力。召開聯(lián)席會議的主要工作是：平時研究國民經(jīng)濟動員的有關重大問題，制定和實施國民經(jīng)濟動員戰(zhàn)略規(guī)劃，協(xié)調各部門的工作，合理有效地利用現(xiàn)有的整體資源；非常時期協(xié)調調動一切動員資源保障應對戰(zhàn)爭和突發(fā)事件需要。

2、信息共享制度

信息共享制度是指國民經(jīng)濟動員體系與政府應急管理體系在各自擁有信息資源上的交流與溝通。信息共享是整合各類資源信息，實現(xiàn)精確有效動員的必要條件。在信息時代，如何從信息海洋中收集、處理和甄別有效信息是任何組織生存發(fā)展所面臨的重要事務。但是，面對日益增加的海量信息，任何組織都不可能擁有所有信息，信息總是不完備的。國民經(jīng)濟動員與政府應急管理同屬于國民經(jīng)濟應變力的范疇，都是應對國家危機（包括突發(fā)事件和戰(zhàn)爭），維護國家安全利益的重要力量。因此，對二者來說，信息共享顯得尤為重要。依托信息網(wǎng)絡技術，改變條塊分割、各自為政的應急信息系統(tǒng)與動員信息系統(tǒng)的現(xiàn)狀，建立共享互通的信息網(wǎng)絡通道，是實現(xiàn)信息共享制度的關鍵。要繼續(xù)加快國民經(jīng)濟動員信息化建設，做好軟件總體規(guī)劃和標準化工作，建立互相兼容的信息操作平臺，預留與應急信息系統(tǒng)的對接接口，真正實現(xiàn)系統(tǒng)互連、數(shù)據(jù)兼容。

3、資源共用制度

資源共用制度的實質是國民經(jīng)濟動員體系與政府應急管理體系在應戰(zhàn)和應急過程中可以相互使用對方物質資源。為滿足各自工作所需，國民經(jīng)濟動員體系與政府應急管理體系都各自成立了物資儲備體系。在應對危機過程中，特別是重大突發(fā)事件時，單憑一方的物資儲備可能難以在品種和數(shù)量上滿足應對需要，客觀上要求整合兩個部門的物資儲備體系，共同應對危機和突發(fā)事件需要。實現(xiàn)資源共用必須了解資源的分布狀況和結構特點，還涉及到生產(chǎn)、籌措、運輸?shù)葐栴}，是一項十分復雜的系統(tǒng)工程。資源共用制度就是要從制度上規(guī)范相關的職責權限、運作程序、工作方法等，為國民經(jīng)濟動員系統(tǒng)與應急系統(tǒng)共同使用資源創(chuàng)造條件。

三、注重預案銜接，形成應對合力

近年來，根據(jù)軍事斗爭準備需要，各級經(jīng)濟動員機構組織擬制了國民經(jīng)濟動員綜合預案、專業(yè)預案和企業(yè)預案。為應付突發(fā)事件，政府有關部門根據(jù)各自職責，分別制定了各種應急預案，形成了較為全面、完備的應急預案體系。當前存在的一個突出問題是，應戰(zhàn)預案與應急預案自成體系。因此，將國民經(jīng)濟動員應戰(zhàn)預案與應急預案銜接起來，形成配套體系，是提高國民經(jīng)濟動員應急能力的當務之急。一是在完善國民經(jīng)濟動員預案體系中增加國民經(jīng)濟動員應急預案。要針對各種可能發(fā)生的突發(fā)事件的現(xiàn)實需要，分類、分級形成綜合配套的國民經(jīng)濟動員應急預案，使得國民經(jīng)濟動員預案體系不僅能夠保障應戰(zhàn)需要，而且能夠保障應急需要。二是在國民經(jīng)濟動員現(xiàn)有預案中增加服務應急需要的內容。主要考慮以下幾個問題：國民經(jīng)濟動員機構與應急機構協(xié)調的方法和程序；國民經(jīng)濟動員能力（包括動員儲備、國民經(jīng)濟動員中心、專業(yè)保障隊伍、綜合保障基地）應急使用的方法和程序；國民經(jīng)濟動員系統(tǒng)提供信息咨詢服務的方法和程序。

[1]朱慶林：中國國民經(jīng)濟動員應變力研究[M].軍事科學出版社，2007.

[2]朱慶林：納入機制模式：新世紀中國國民經(jīng)濟動員建設的必然選擇[J].軍事經(jīng)濟研究，2002（2）.

[3]張洪瑞：推進國防動員應急機制與國家應急管理機制的有效銜接[N]．中國國防報，2009-01-05．

[4]劉凱峰：談國民經(jīng)濟動員的應急功能[J]．軍事經(jīng)濟研究，2008（8）.