關于農村集體建設用地管理的思考

高靜偉

寧夏回族自治區吳忠市國土資源局 751100

關于農村集體建設用地管理的思考

高靜偉

寧夏回族自治區吳忠市國土資源局 751100

本文從現實工作中，農村建設用地管理中遇到的一些問題入手，就當前嚴格農村集體建設用地管理，推進農村產業發展，增加農民收入以及保護耕地、保障農民合法權益，探索現實條件下農村集體建設用地管理的總體思路。

農村；集體建設用地；思考

農村的集體建設用地管理不僅關系到農村的改革發展穩定，也關系到統籌城鄉土地資源的合理利用。這些年國家對農村集體建設用地管理越來越重視，先后出臺了一系列政策文件。如《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》，以及近日國土資源部下發的《關于嚴格建設用地管理促進批而未用土地利用的通知》，目的就是要依法糾正和遏制違法違規使用農村集體土地行為。溫家寶總理在十一屆全國人大一次會議上作政府工作報告時也曾強調要依法嚴格管理農村集體和個人建設用地，堅決制止違法違規占用耕地和林地行為。

嚴格的農村集體建設用地管理，對推進農村產業發展，增加農民收入以及保護耕地紅線、保障農民合法權益方面，起著至關重要的作用。但是，近些年因經濟利益的巨大誘惑，非法圈占農村土地問題日益嚴重，“以租代征”、和“小產權房”現象屢禁不止，如何規范農村土地管理，使其健康持續的發展，是我們現在急需探討的問題。

1 在現實工作中，農村建設用地管理遇到的一些問題

1.1 集體建設用地流轉存在諸多困難

“集體建設用地流轉”已經是一個“老生常談”的話題。農村建設用地作為農村生產要素的重要組成部分，越來越受人們的關注。當前農村集體建設用地有相當一部分長期處于閑置狀態。這些用地多數為一些已廢棄不用的村辦學校、廠房以及養殖小區。而且這些用地大多數特點都為沒有合法的建設用地手續、用地分布比較分散、基礎配套設施比較落后等。這就造成了集體建設用地流轉在法律政策、選址規模以及交通環境等諸多因素中都存在流轉障礙。

1.2 農村集體土地已成為個別人“發家致富”的資本

這些年各地興起了“小產權房”熱，所謂“小產權房”就是不經過土地征收而在農村集體土地上蓋的商品樓，這些商品樓使用的土地沒有合法的審批手續，但因為價格便宜，而受到“望樓興嘆”的一些低收入人的追捧。還有一些房地產項目“以租代征”打著設施農業旗號包裝成農業大棚卻“掛著羊頭賣狗肉”。這些項目大多規避土地征收、農用地轉用審批程序，致使大量耕地被占用，引起村民上訪，也為耕地保護工作帶來了困難。

1.3 農村宅基地的困惑

農村宅基地是農村集體經濟組織成員依法享有的在農民集體所有土地上建設住宅的權利。它是一種帶有社會福利性質的權利，是農民基于集體成員身份而享有的福利保障。《土地管理法》第62條規定“農村村民一戶只能有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”。但是現在農村宅基地面臨很多問題：（1）空心村情況。近年來，隨著農村經濟的發展，腰包鼓起來的村民們都把新房建到公路附近等交通便利處，致使不少院落、老的住宅都是“人去房空”，新房子又把正在耕種的良田侵占。從村外看，新房一排一排、紅墻綠瓦；到村里看，舊屋一座一座、殘垣斷壁、污水肆流！“說村不是村，有院沒有人。說地不是地，草有半人深”，就是“空心村”的真實寫照。這種外實內空的“空心村”，在全國大部分地區都不同程度地存在著，而且不少地區的農村正在加速走向“空心化”。（2）一戶多宅。這種狀況的產生是因為過去農村家庭子女多，現在隨著生活的改善，家庭住房觀念的改變等因素，進城安居已成為很多農村子女的選擇。（3）農村宅基地流轉。農村宅基地流轉現在已經是一種很普遍的現象。但是，我國法律對宅基地流轉有明確的規定，因受條件限制，致使居民戶口、非本村人員戶口等人購買宅基地都得不到法律的認可和保護。如何規范這種行為，是需要探討的問題。

2 關于對農村建設用地管理的幾點思考

2.1 加緊制定集體建設用地流轉政策

在《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（國辦發[2007]71號），提出了要根據農村經濟社會發展變化的新情況，深入研究在依照土地利用總體規劃、加強用途管制的前提下，完善對鄉鎮企業、農民住宅等農村集體建設用地管理和流轉的政策措施。

筆者認為應該從幾個方面著手為集體建設用地流轉創造條件：（1）辦理合法手續。對于一些因歷史遺留原因，現狀已經是建設用地但未辦理合法手續的集體用地，在符合規劃、權屬無爭議并在爭取村民意見的基礎上，應給予該用地頒發建設用地批準書。（2）對可以流轉的集體建設用地做細致的調查。對農村閑置的建設用地應針對性的一次摸底調查，統計好“家底”。（3）對于合法的集體建設用地加大多基礎設施建設的投資力度，使其也能達到“五通一平”，增加市場競爭力。（4）根據市場以及區位等綜合因素，制定集體建設用地流轉權益價格。

盤活農村集體建設用地要本著“對農村長遠發展有利、對增加農民收入有利，對改善農村居住環境有利”等原則。政府應鼓勵有能力的企業及個人，依據鄉鎮規劃、產業政策，投資開發農村集體建設用地。對于農村集體建設用地使用權使用年限，應參照國有土地管理，在土地市場公開出讓，制定出相應的程序與步驟。但就集體建設用地取得的收益，政府應制定監督措施，對于這項收益的使用應限制在改善農村基礎設施、興辦鄉鎮企業以及公益事業上。

2.2 加大土地管理法律法規宣傳力度

對于農村土地管理的薄弱環節，應加強土地管理法律法規的宣傳力度。不能每年只在“6.25”土地日進行宣傳，發傳單、搞培訓。要把政策宣傳日常化，并以老百姓喜聞樂見的形式讓他們都明白不僅不能違法占用耕地搞建設，對占用集體建設用地也必須辦理審批手續。農村的土地管理，要依靠群眾、相信群眾，打一場真正的“人民戰爭”。

2.3 空閑宅基地實行有償流轉

就如何解決“空心村”問題，筆者有幾點建議：（1）空閑宅基地實行有償流轉。農村閑置的宅基地政府也應考慮，按照國有土地模式有償轉讓給買不起樓房、或者有需求的人。轉讓收益由村集體用于農村環境改善或者提高農民福利。（2）對于農民要求改善住房條件，在合法的建設用地上蓋樓，政府應予以保護并頒發特殊的產權證明。使農民的財產得到保護。騰退出的原宅地統一規劃，用作可曾加農民收入的產業。（3）增加農村就業機會，加大鄉鎮企業的扶持力度。

2.4 嚴格實施土地用途管制制度、落實保障性住房

“安得廣廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏”這是古人就有的住房夢想。而現在城市的高房價，已經是很多人不能承受的痛。這才讓一些人有機會，在農村搞“小產權房”開發，并很快找到市場。“小產權房”不僅大量占用農用地，而且購房人的財產也得不到保護。這樣的局面給政府解決問題造成了困難。只有堅持最嚴格的土地用途管制制度、保障性住房政策的盡快落實，才能在源頭上制止“小產權房”的產生。

“沉舟側畔千帆過，病樹前頭萬木春”，任何不合時代的舊體制終究會被淘汰。政策的更改需要做大量的調查研究工作，不是一朝一夕可以完成的。土地是寶貴的資源，在嚴格的土地用途管制下，建設用地就顯得更加珍貴。尤其在農村，在大力提倡新農村建設的今天，完善和具有規模的建設用地對農村產業升級、投資開發有著非同尋常的重要性。

這就需要我們國土部門引導農村合理利用土地資源，強化保護耕地、保護基本農田的認識。完善農村建設用地管理的政策和措施，為地區經濟發展、新農村建設發揮自己的應有的作用。

[1]海軍、紀成旺，《新農村建設土地開發利用案例的啟示—規范農村土地規劃和權屬管理制度》.中國科協年會論文集，2007年7月。

[2]農村集體建設用地使用權流轉現狀及對策[A]；加入WTO和中國科技與可持續發展—挑戰與機遇、責任和對策（下冊）[C]；2002年

[3]國土資源部土地利用司資產處岳曉武;集體建設用地使用制度亟待改革[N];中國房地產報；2003年

[4]吳偉坤，構建規范有序的土地市場[A];2004年中國科協年會3分會場論文摘要集[C]；2004年