在海域使用管理中引入“建設期海域使用權證書”有關問題的探討

陳洲杰，丁天明，馬蘇群，唐偉平，謝立峰

（1.浙江海洋學院 舟山 316000；2.舟山市海洋與漁業局 舟山 316000）

在海域使用管理中引入“建設期海域使用權證書”有關問題的探討

陳洲杰1，2，丁天明1，馬蘇群2，唐偉平2，謝立峰1，2

（1.浙江海洋學院 舟山 316000；2.舟山市海洋與漁業局 舟山 316000）

文章通過對舟山市海域使用管理中海域使用權證書存在著“圖實不符”的現狀進行分析，對海域使用權證書管理中存在的問題進行了探討，并在此基礎上提出了引入“建設期海域使用權證書”的初步設想。

海域使用；海洋管理；海域使用權證書

海域使用權證書是縣級以上人民政府頒發給海域使用權人以證明其對特定海域在批準期限內具有排他性使用權的憑證。在2008版的海域使用權證書中，有項目名稱、用海類型、宗海面積、用海方式、終止日期、宗海界址圖及坐標等要素。其中，宗海界址圖及坐標是海域使用管理的重要內容，因為海域使用管理的主要任務之一是對海域空間屬性的管理。從規范上說，海域使用權證書中的宗海界址圖和坐標應該和用海實際情況相符合。但是，從海域使用管理的實踐來看（以舟山為例），海域使用權證書中的宗海界址圖和坐標往往與用海實際情況不一致。這種“圖實不符”的現象，給海域使用管理工作帶來了許多不便。當然，這其中有一部分是因為在《海域使用管理法》實施早期，各種配套制度尚不完善、CAD技術尚未普及和宗海界址圖的繪制過于簡單造成的。本研究不涉及這部分海域使用權證書，重點討論在宗海圖的繪制已經走上規范化軌道以后，仍舊出現“圖實不符”的現象，并由此提出解決方案。

1 現狀及問題

據統計，截至2010年底，舟山市各級政府在舟山海域內共發放海域使用權證書1025本（剔除注銷項目）。通過對這些項目宗海界址圖的分析，可以得出在項目海域使用管理宗海界址方面的現狀及存在問題。

1.1 初設變化大，導致圖實不符，但調整難度較大

一般來說，一個工程項目的海域使用論證中所確定的用海范圍，是根據工程項目平面布置方案，結合海域使用要求、項目所在海域的地質和水文等自然條件，經測量界址點坐標，計算海域使用面積，形成宗海圖，根據專家評審意見修改后，就是海域使用權證書中的宗海界址圖。但是由于一個工程項目的海域使用論證在先，工程科研和初步設計在后，導致工程項目在進入實際設計施工階段時，因地質勘探、地形變化和采用的技術手段不同等原因，會不斷完善和優化原先的設計方案，從而與原先海域論證時所確定的方案、結構及用海面積等造成差異，導致“圖實不符”現象的發生。

針對這種情況，為了維護海域的國家所有權和海域使用權人的合法權益，準確反映用海項目的真實情況，必然希望海域使用權人能及時調整其海域使用權證書中的宗海界址圖和坐標，以能與實際情況一致。但是在實際管理中卻有很大的難度。首先，調整宗海圖需要資質單位對竣工的海上構筑物等進行測量，由此必然要產生測量費用。第二，海域使用權人往往會這樣認為：既然政府發給我這本海域使用權證書，那么在證書的批準時限內，都不用換證，只要按時繳納海域使用金，海域使用權證書就是合法的和有效的。由于以上原因，對于海域使用權人來說，他們對于調整宗海界址圖是不主動的。對于管理部門來說，即使發現存在“圖實不符”的現象，在批準的海域使用期限未滿前，也不能強制要求海域使用權人進行換證。

1.2 用海項目的監管難度大

這里所說的項目用海監管，不涉及海洋環境影響方面的監管，主要是對經批準的項目用海的界址點和宗海面積控制的監管。在舟山市目前的海域使用管理實踐中，除在填海項目進行全程監管外，在一般用海項目中開展監管的難度很大，主要體現在以下幾個方面。① 海洋管理人員、海監執法人員數量不足，而舟山海域的用海項目數量眾多，不可能對所有用海項目尤其是使用海域面積小、建設周期短的項目全部進行監管。② 在一般項目用海中尚未開展竣工驗收工作，因此對在建設過程中海上固定構筑物的邊界是否在批準的界址點范圍內未進行復核。③一些海域使用權人不配合監管，認為在批準的海域范圍之內，改動構筑物的形式、用海面積是自己的事情，管理部門無權干涉。

1.3 建設期和運營期用海范圍不一致

在用海方式中有構筑物和海底電纜管道等用海方式的，其建設期和運營期的用海范圍往往是不一致的。目前在海域使用權證書中的宗海界址，都是按照項目論證材料確定的運營期的用海范圍來確定的，這是在假定建設期和運營期的用海位置沒有發生變化的前提下。實際上，在海底管線中，最后竣工的坐標有可能和施工坐標相差很多，導致宗海界址圖不能反映海底管線的實際路由，從而埋下船舶拋錨鉤斷或損傷海底管線等事故隱患；在跨海橋梁中，建設期的用海范圍要比運營期的用海范圍大上許多；而有碼頭等構筑物的，其建設期其實并不需要占用船舶回旋水域；在建設船塢工程時，一般需要設置圍堰才能進行施工，在船塢施工完成之后再對圍堰進行拆除，其建設期和運營期用海范圍明顯不一致。

如何解決上述問題，我們準備引入“建設期海域使用權證書”這一環節。在“建設期海域使用權證書”中，它的宗海范圍就是用海項目建設期間內所占用的海域，待用海項目建設期結束后，根據竣工測量坐標換發海域使用權證書。

2 引入“建設期海域使用權證書”的效果

2.1 界址準確，圖實相符

建設期結束后，海域內的構筑物都建設完畢。即使由于設計的變化導致構筑物的位置和面積等發生變化，當進行竣工測量時，構筑物所有的界址點都可以實測，根據實測的界址點繪制的宗海圖，可以保證它的界址是準確的，和實際用海情況是一致的。

2.2 有利于海域使用規范管理

海洋部門在海域管理系統中對已確權海域使用項目進行定位時，引入“建設期海域使用權證書”環節后，不會出現在系統中某些項目的海域使用范圍相互重疊、在實際中應該相鄰的用海范圍卻有空隙、碼頭一部分造到了岸上、引橋沒有和海岸相連等情況。確保海域管理系統中看到的宗海范圍和形狀是正確的，有利于海域使用規范管理。

2.3 有利于減少海域使用權人的負擔

海域使用權人有構筑物用海方式的，如需要建設碼頭等，按照海籍調查規范，其用海范圍包括了構筑物用海和碼頭前沿的船舶回旋水域。實際上在碼頭建設完成之前，是沒有船舶停靠的，即這塊船舶回旋水域，海域使用權人在建設期內并沒有使用，但已經繳納了海域使用金。引入建設期海域使用權證書概念后，其確權范圍只包含構筑物投影所圍成的閉合用海范圍，海域使用權人只需繳納構筑物用海的海域使用金，一是面積界定更加科學合理；二是可以減輕業主單位負擔。

3 實施方法

3.1 海域使用論證階段

根據項目的初步設計中的建設期和運營期，在海域使用論證中也把項目用海范圍分為建設期和運營期兩部分。在建設期項目用海范圍中，只要計算建設構筑物所需占用的那部分海域的垂直投影面積和施工需要的排他性用海面積。在運營期用海范圍中，包括了項目正常運營所必需的海域使用面積，按《海籍調查規范》確定。其申請用海年限（建設期＋運營期）應小于海域使用權最高權限。

3.2 建設期海域使用階段

海域使用申請經政府批準后，在海域使用批準通知書中，批準的用海范圍只是建設期用海范圍，為便于海域使用金管理和減輕海域使用權人負擔，用海年限至建設期終止之日往后不超過6個月。待海域使用權人繳納海域使用金后，發放建設期海域使用權證書。

3.3 海域使用竣工驗收階段

建設結束后，由海域使用權人向審核機關提出竣工驗收申請。審核機關委托資質單位對竣工構筑物進行測量驗收，并出具竣工測量報告。竣工測量報告宗海圖除實測構筑物界址點坐標、用海范圍外，還要包括運營期用海范圍，如船舶回旋水域等。

對不合理改變批準范圍（包括位置、面積和用海方式等）的驗收不合格，進入處罰程序。

3.4 發放運營期海域使用權證書

竣工測量合格后，海域使用權人向審核機關提出變更申請。審核機關根據竣工測量報告，發放海域使用權變更通知書，其用海范圍為運營期用海范圍，用海年限由海洋結合海域使用管理的需要，在海域使用論證的申請年限內決定。

待海域使用權人繳納海域使用金后，收回建設期海域使用權證書，并發放運營期海域使用權證書。

以上提出的程序只針對逐年繳納海域使用金的項目用海，對非透水構筑物等一次性繳納海域使用金的用海方式，只要不是惡意侵占海域，按照驗收合格后的宗海界址圖換證，海域使用金不再繳納。

4 有關問題和建議

（1）《浙江省海域使用權申請審批管理辦法》第十八條：“圍填海及碼頭等海上固定構筑物的用海項目竣工后，海域使用權人應當在30日內向審核機關提交項目竣工驗收申請。審核機關在受理申請起10個工作日內會同受理機關和宗海圖制作單位對用海項目的用途、位置和面積進行復核。

經復核用途未改變，位置邊界位移小于5m，面積誤差小于1%的驗收通過。

經復核不符合上款規定的，按照《中華人民共和國海域使用管理法》第四十二條和第四十六條規定辦理。

可以看出，對有構筑物的項目用海進行竣工驗收是有規范依據的。因此，“建設期海域使用權證書”的提出也符合以上精神。

（2）運營期海域使用權證書中的用海范圍尤其是構筑物的用海范圍是根據竣工驗收實測的界址點得到的，允許和“建設期海域使用權證書”中的宗海范圍不一致。但這并不意味著在項目用海建設期內海域使用權人就可以隨意更改構筑物結構和用海面積等，海洋部門在建設期內就放棄了監管，海域使用權人還應根據海域使用權批準通知書中各界址點所確定的海域使用范圍和經批準的用海方式進行施工。

（3）對建設期比較短的項目用海（如，3個月以內）或者海底電纜管道的施工用海，可以允許在取得海域使用權批復時施工，竣工驗收完成后，再根據實測坐標發放海域使用權證，但海域使用金必須從取得批復時開始起算。

（4）引入“建設期海域使用權證書”環節后，有利于海洋部門對海域使用的規范化管理，但和以前相比，畢竟要使海域使用權人多辦理手續。為了慎重起見，建議可以先把舟山市本級人民政府負責審批的項目用海作為試點先運行，成熟后再推廣到全市，乃至可以作為省和國家的借鑒。