構建我國海洋災害風險評估管理機制初探＊

鄒和平，牟 林，董軍興，王園君，宋 軍

（國家海洋信息中心 天津 300171）

構建我國海洋災害風險評估管理機制初探＊

鄒和平，牟 林，董軍興，王園君，宋 軍

（國家海洋信息中心 天津 300171）

針對目前我國海洋災害評估管理存在的災害風險意識淡薄、海洋預警預報能力較薄弱、缺少統一的災害應急指揮決策系統、海洋災害評估管理模式與急劇擴張的沿海經濟規模不相適應、海洋災害管理法律體系不健全等主要問題，探討了通過完善組織管理體系、規范海洋災害預警預報機制、建立減災防災法律法規體系、形成科學的災害風險評估機制、構建海量信息共享平臺、開展海洋災害風險意識教育來構建我國的海洋災害風險評估管理體系。

海洋；災害風險評估；管理機制；研究

我國約有70%以上的大城市，一半以上的人口和近60%的國民生產總值都集中在沿海地區。然而，我國瀕臨的太平洋又是產生海洋災害最嚴重、最頻繁的大洋。因此，海洋災害在我國自然災害總損失中占有很大比例，且造成的損失呈明顯上升趨勢。隨著海洋開發利用的進一步深入開展和海洋經濟的發展以及全球氣候的變化，海洋災害的頻發程度也將會繼續呈上升趨勢。亟須構建一個普遍有效的由風險識別評估和綜合管理共同構成的海洋災害風險評估管理機制，識別評估是利用知識和經驗對風險海岸和海域受災害的可能性及其后果進行定量分析，提出減輕風險與災害的措施。管理機構則要做出正確的決策，制訂計劃目標，采取行動，取得減災效果。近20年國際減災戰略的實施表明，在災害預防、防備和減災3項工作中，預防工作最為重要，而災害風險評估是沿海安全防御的重要基礎。因此，建立海洋災害的風險評估機制，加強對海洋災害的應急與管理是保證我國沿海地區防災減災，促進海洋經濟增長的必要措施。

1 海洋自然災害風險概念

海洋自然災害作為自然現象使人類社會經濟遭到損害（包括人員傷亡和財產損失）的事件，目前已有多種多樣的定義，但迄今尚無統一認識，從深層次的含義上看，海洋自然災害實際上是自然界與人類社會相互作用的表現，因此，人們從社會和經濟遭受破壞或損害的角度來研究災害和評估災害，“災害風險”的概念既從這個意義上出現的。由于海洋自然災害具有自然現象與社會經濟雙重性質的特征。因此，它的風險也必然涉及這兩種不同性質的特征。由于誘發各種災害的海洋自然現象的性質和時空變化尺度及其特征各不相同，因此它所造成的災害風險也具有不同特征。由此，這些具有不同性質和特征的海洋自然現象造成的災害風險構成了災害的自然風險。另一方面，為了實施社會經濟發展的目標，必須考慮到這個目標中隱含著因海洋自然災害的可能發生而產生的社會經濟發展風險，在這種情況下必須進行這種具自然風險和社會經濟發展風險雙重性質的海洋災害風險評估管理。

2 國內外自然災害的風險評估管理

美國政府在其減災計劃中有個很明確的理念“減災始于風險評估”，如早在1933年美國田納西河流域管理局（TVA）在田納西河流域綜合開發治理過程中進行的一項重要的前期工作就是風險評估［1］。事實證明，風險評估不僅為田納西河流域綜合開發與整治規劃的制訂和一系列水利工程方案的設計與優化等提供了決策依據，而且為難度極大的風險區居民遷移的宣傳和說明工作發揮了重要作用。同時也探討了洪水災害風險評估的理論和方法，開創了自然災害評估之先例。其后，西歐、日本和印度等紛紛效仿，開展了洪水災害風險評估，從而推動國際自然災害風險評估研究工作的深入。隨著人類生活環境的惡化和全球氣候的變化，人類對災害風險評估問題的研究更加迫切。近20年來隨著一些邊緣學科和交叉學科的興起，對自然災害的風險評估不僅注重自然災害本身的研究，而且將其與社會經濟特性有機地結合起來，逐漸重視并強調自然災害的人文因素，取得了很好的效果。

2006年達沃斯國際減災大會提出了災害風險的科學體系和綜合風險管理模式，并將推進綜合災害風險管理戰略的實施列為會議的重要議題［2］。達沃斯會議強調政府有責任承擔并處置風險，有組織地進行風險分析與決策，即建立災害評估與管理機制。

災害風險評估是對災害發生的可能性及其后果的預測，具體計算人員傷亡、特質和社會易損性，分析社會組織個體和集體的承災救災能力并進行災前準備和資源配置，以及政府信息溝通及各種決策的實施等。災害風險管理是風險分析與風險仿真、風險適應和處置的綜合。風險—災害—行政管理這一因果鏈構成了災害風險科學體系。災害風險管理理念在國際社會獲得廣泛認可后，各國學者都依據國際經驗和本國實際，積極探索并試圖建構災害風險管理的內容體系。日本和美國政府公共行政政策交流會提出的風險災害管理互動協助報告闡明了21世紀是風險面對的世紀。政府有必要實施危機管理機制，這項工作在日本、北美和西歐等國正在逐年擴展，應急處置和長期處理兩類計劃正在實際操作過程中。

2003年SARS之后，我國政府加緊了對災害管理機制的建設：制訂并頒布了《國家突發事件總體應急預案》、形成了包括災害在內的各類災害事件應急預案框架、建立責任政府，加強政府部門的責任和透明及加強災害管理的國際合作等。這對于提高應對海洋災害的救助能力，減少災害造成的人員傷亡和財產損失提供了很好的解決依據。

3 影響我國的主要海洋災害

影響我國沿海的海洋災害按其發生頻率和危害程度主要分為：風暴潮災害、赤潮、災害性海浪、海冰和海嘯等5種災害。

3.1 風暴潮災害

風暴潮災害亦稱風暴增水或氣象海嘯。風暴潮是一種危害較大、破壞較強的海洋自然災害。風暴潮災害居海洋自然災害之首，世界上絕大多數因暴風引起的特大海岸災害都是由風暴潮造成的。

我國海岸線漫長，濱海地區地域遼闊，南北縱跨溫、熱兩帶。春秋季節，渤、黃海沿岸是冷暖空氣頻率交匯的地區，而渤海又屬于超淺海，極易于溫帶風暴潮的發展。夏秋之時，東南沿海又頻繁遭受臺風襲擊，臺風風暴潮時常發生。在西北太平洋沿岸國家中我國又是臺風登陸最多的國家，因此溫帶風暴潮災和臺風風暴潮災均十分嚴重。同時，土地資源的匱乏促使沿海城市不斷向風暴潮災害易發的海岸地帶拓展，災害的“放大效應”更為顯著。沿海因災死亡的人數明顯下降，但經濟損失隨著沿海的發展卻越來越嚴重。由此可見，風暴潮災害不僅居我國海洋災害之首，也已成為威脅沿海經濟發展的最嚴重的自然災害之一。

3.2 赤潮災害

我國最早發現赤潮是1933年在浙江鎮海至臺州－石浦一帶的夜光藻和骨條藻赤潮。20世紀90年代以來，我國赤潮發生次數增加之快、危害之大令人震驚，已嚴重威脅我國的海洋生態環境。

3.3 海冰災害

海冰災害是渤海區域的次要自然災害之一，主要發生于我國渤海、黃海北部和遼東半島沿岸海域。海冰可以推倒海上平臺，破壞海洋工程設施和船舶，阻礙船只航行，另外海冰災害還會給近海和灘涂養殖業帶來損失。2009—2010年冬季渤海及黃海北部發生的海冰災害對沿海地區社會、經濟產生嚴重影響，造成巨大損失。遼寧、河北、天津和山東等沿海三省一市受災人口達6.1萬人，船只損毀7157艘，港口及碼頭封凍296個，水產養殖受損面積207.87千hm2。因災直接經濟損失高達63.18億元。

3.4 海嘯

據記載，我國臺灣省在歷史上有過毀滅性海嘯災害，“影響所及臺灣全島地震，且伴隨橫掃臺灣西南沿海的海嘯，造成巨大的破壞”。雖然我國近幾十年來均未發生海嘯災害，但是我國周邊沿海處于環太平洋地震帶上，既面臨著局地海嘯的威脅，也面臨著越洋海嘯的威脅。據有關預測，在我國主要存在三大地震海嘯高風險區：臺灣周邊地區、南海周邊地區和東海沿岸地區。另根據數值模擬計算，如果南海東部發生地震引發巨大海嘯，我國臺灣島和華南沿海都將遭受嚴重襲擊。

4 我國海洋災害評估管理存在的問題分析

4.1 災害風險意識淡薄

由于長期以來受“以發展海洋經濟為主”的思維約束，對海洋災害的危機意識淡薄，海洋災害管理工作起步較晚，海洋災害管理長期以來是政府職能部門日常管理機制在突發事件中的延伸。此外，我國對公眾的海洋災害風險教育不足，防災應急教育尚未納入教學體系中。社會的警覺性較差，市民缺乏自救、救護的防災意識和能力，對可能發生的各種海洋災害，缺乏基本了解、必要防范和自我保護能力。

4.2 海洋預警報能力較薄弱

近年來，各級海洋部門不斷加強海洋觀測體系建設，強化海洋災害預警和應急管理工作，積極推進海洋防災減災體系建設，有效地降低了海洋災害造成的人員傷亡和財產損失，在減輕海洋災害中發揮了十分重要的作用。但是，我們必須清醒地認識到，海洋預報減災工作，尤其是地方各級海洋部門的海洋災害觀測和預警報能力還比較薄弱，沿海海洋觀測預報系統能力不足，監測手段、預測預報的準確度都有待增強和提高，某些新災種的監測預報還是空白，觀測布局還需進一步充實優化，與新時期沿海經濟的快速發展和海洋防災減災工作的要求相比還不相適應，工作機制還需進一步健全，海洋災害管理和防范體系尚需完善。

4.3 缺少統一的災害應急指揮決策系統

目前我國海洋突發事件及災害應急體系初步健全，但缺少統一的災害應急指揮決策系統，各行業應急中心各自為政，沒有“權威、統一”的應急中心，這些中心大多按政府的職能部門或行業劃分，無論在管理主體上、執行主體上還是在服務內容上，彼此獨立、互不統一是造成公眾報警知識缺乏、信息通報不方便的主要原因。災害應急救援工作中“多中心指揮”現象時有發生，往往延誤救援［3］。

4.4 海洋災害評估管理模式與急劇擴張的沿海經濟規模不相適應

我國已成為全球經濟發展最快的國家之一，沿海地區又是我國經濟發展的熱點地區，沿海單位岸線承載的經濟量較大。近年來，我國重化工業、電力業和制造業等紛紛趨海布局，跨海大橋、跨海隧道、鋼鐵基地、能源儲備基地、石化基地和港口等，在沿海地區密集建設，與快速發展相伴而生的危機隱患不斷增多，原有的致災因素和致災源不斷外延和激化，新的災種和致災源不斷產生［4］。災害管理變得越來越復雜，據了解，我國已建和在建的核電廠，雖然在設計過程中已對風暴潮和海浪等災害影響有所考慮，但絕大部分都未充分重視可能遇到的海嘯巨災和海冰災害的風險。而在重化工、儲油儲氣基地等工程設計過程中，基本沒有針對重大海洋災害進行系統的風險評估。一旦發生類似日本的海洋災害，不但會對這些設施產生強大的破壞力，還有可能造成核事故、危險化學品泄漏和溢油等次生災害。而由于原有的應急管理模式中部門間權責關系的不對稱，導致各種災害應急管理部門之間的“界面關系”模糊，“誰都有責任，誰都有權力負責”，實質上從根本上削弱了管理能力。

4.5 海洋災害管理法律體系不健全

目前，我國有關海洋災害管理的法律法規主要分散在各種法律、法規和條例中。我國先后頒布和實施了與減災有關的法律法規30余部。其中，《水土保持法》《防震減災法》《防洪法》《突發事件應對法》《海域使用管理法》和《海洋環境保護法》等法律的頒布，提升了海洋災害管理工作，對海洋防災減災工作起到了一定的指導作用。但對比國外法律體系以及參考我國海洋災害管理實踐活動的經驗和教訓，我國海洋防災法律法規體系有許多不足之處：一是法律體系中缺乏能指導綜合防災減災全局工作的基本的法律法規。二是不同部門、不同時期、不同背景下制定的法律法規缺乏整體性，造成法律條文上的重復、矛盾和執行上的不協調。三是防災減災領域中許多需要法律調整的問題無法可依，用政策和行政手段代替法律的功能。

5 構建海洋災害風險評估管理體系的探討

縱觀國際社會海洋災害風險評估與管理發展趨勢，針對海洋災害風險特點及我國海洋災害風險管理存在的問題，筆者認為，構建我國海洋災害風險評估管理體系包括以下內容。

5.1 完善組織管理體系

我國海洋災害風險評估與管理機制起步較晚，其組織形式既有合理的方面，也有過渡性的成分。其合理方面的表現是：目前的災害風險評估管理機制，就眾多專項災害的監測、預報來說，因每一災種的性質、生成機制、暴發形式以及破壞機理并不一樣，因此對具體災種進行技術層面的管理按專業、按種類進行，這是其合理性的表現。其過渡性的表現是：災害評估管理存在以部門為界實施管理。對于一些規模大、范圍廣的災害，僅僅依靠某一部門進行處置則顯得極為不足，需要集中跨部門、跨地區不同部門的專業優勢，尤其是在統一指揮調度方面，各部門、各海區之間的相互協調指揮。解決這一問題的辦法是：將災害風險管理工作，集中到中央和地方政府的相關部門進行集中管理，建立中央和地方統一的海洋災害風險管理部門。因此，科學的海洋災害風險評估管理的組織體系，一方面是在專業和技術層面，對特定災種實施分部門、分災種的管理；另一方面是在管理層面，實施集中管理。其目標應是在逐步集中分散在專業災害管理部門的非專業管理任務的基礎上，有計劃、分步驟地實現對災前準備、災時應急和災后重建各個階段管理任務的集中管理，發揮災害管理資源的效益，提高全社會海洋災害風險管理的水平。

5.2 規范海洋災害預警報機制

規范的災前預警報機制是有效減少損失的關鍵。海洋災害預警報是指以先進的技術平臺，通過預測和仿真等技術對災害態勢進行有效的動態監測，做出前瞻性分析和判斷，并給出參考性對策建議，提高政府應急管理的科學性和高效性。科學的災害預警報機制：一是要有完善的海洋觀測預報體系，包括建立國家與地方相結合的海洋觀測預報服務網絡和分級分區的海洋預報工作機制，形成國家、海區和省市相結合的職責分工明確、產品各有側重的海洋預報體系。二是要提升海洋預報和服務的精細化水平，提高海洋災害預警報產品的針對性和有效性，及時發布海洋災害預警報，豐富預警報產品，增加發布內容和發布頻次與范圍。三是要定期開展本地區的警戒潮位和潮位基點的核定，開展對海洋災害變化規律的研究，提升對各類海洋災害預報和趨勢預測的能力。

5.3 建立減災防災法律法規體系

我國目前在海洋災害風險管理的法律法規建設上，海洋經濟發展和防災減災的要求尚有不小的差距。剛剛出臺的《中華人民共和國突發事件應對法》雖然在災害風險管理的立法上前進了一大步，但其立法的主要目的是確立和規范各級政府緊急應對突發事件的權力和責任，而對災害風險管理的其他環節尚無法全面涵蓋，難以形成包含災害風險管理全過程的法律體系。至于目前國家已經頒布的災害風險管理的專項法律，都只能適應單項災害風險管理的法律要求，無法規范海洋災害風險評估管理和災害救助行動。應盡快出臺“海洋災害發布標準”“海洋災害經濟損失評估標準”“海洋災害防御條例”。明確各級政府和有關部門在海洋災害防御中的職責和義務，從法律法規上規范和強化海洋災害防御規劃、海洋災害預警信息發布、海洋災害應急響應、重大工程設計建設和沿海經濟發展規劃，使我國的海洋防災減災工作走上依法行政、依法管理的法制化和規范化道路。

5.4 形成科學的災害風險評估機制

建立規范的災害風險評估管理機制，就是把災害風險管理的關口前移到災前的風險分析、風險評估和風險應對計劃。為充分發揮海洋災害風險管理機制的作用，首先要把海洋災害風險評估管理納入海洋經濟可持續發展的主體戰略之中，構建海洋經濟發展的災害風險區劃，災害風險評估制度。在沿海基礎設施建設項目和沿海產業開發布局規劃以及沿海大型工程、園區可行性研究階段，將海洋災害風險評估作為項目和規劃審查的強制內容，必須開展海洋災害風險評估，預測海洋災害影響，通過風險評估設立海洋經濟發展的“安全閥”；其次研究建構科學的海洋災害風險評估分析程序與動態模擬模型，為災害風險評估管理機制提供技術支撐；要研究設定風險評估的規范、程序與標準，依據不同部門和海洋災害風險要素的性質、特征和潛在威脅，制定相應的風險評估技術規范和技術標準，探索建立適應中國國情的海洋災害風險評估技術體系，為防范各種海洋災害風險奠定可靠的技術基礎。

5.5 構建海量信息共享平臺

海洋災害風險管理體系的技術支撐是建立大型信息共享平臺。實踐證明，無論是災前備災，還是災時應急，抑或災后恢復重建，從戰略規劃到組織實施、從制訂計劃到選擇方案、從應急決策到現場指揮、從資源調度到工程建設等，都需要準確、及時的現時與歷史的涉災信息，缺乏充足信息的災害風險管理決策，后果將是災難性的。因此，必須建立跨部門、跨領域、跨學科的災害風險管理信息共享平臺，一方面從技術層面解決不同涉災部門的整合問題，借助技術手段實現的資源共享；另一方面解決災害管理部門與專業部門之間的橫向協調問題，在共享信息平臺上實現災害風險管理的協同與配合。開發構建《基于減災戰略實施的技術和信息共享平臺》，該平臺設置應包括：經過嚴格篩選的實用減災技術、減災科學知識、滿足災前備災、災中應急和災后恢復與重建所需的各種實時涉災信息的獲取技術等內容，其主要功能包括：一是實現不同專業災害評估管理部門之間的信息共享以及專業部門與綜合部門之間的信息共享；二是為實現災害風險評估管理信息公開化服務，使政府部門的災害風險評估管理受到社會的監督；三是幫助公眾了解災害風險信息，并積極參與災害風險管理。

5.6 開展海洋災害風險意識教育

努力提高全社會的災害風險防范能力取決于多種因素，但提高全民海洋災害風險意識和應對災害風險的能力，無疑是十分重要的因素。因此，建立海洋災害教育體系，開展全民風險意識教育，是加強海洋災害風險管理能力的重要舉措。首先，要把風險管理教育和培訓納入政府官員和公共管理人員的培訓之中，教育他們在進行重大問題決策、決定沿海重大工程項目、實施重大公共政策等關系公共利益的政務活動時，必須樹立風險意識，防止決策失誤導致的海洋經濟損失。其次，將海洋災害風險知識和應對技能作為學校學生素質教育的重要組成部分，從社會的基礎層次提高海洋災害風險防范意識和能力。第三，利用多種形式對社會公眾進行風險防范知識和技能的傳播和教育，借鑒日本開展全民防災教育的經驗，著力提高公眾的海洋災害風險意識和避險技能，為提高全社會的海洋災害風險防范能力奠定堅實的社會基礎。

［1］ 向立云，程曉陶 .自然災害風險評價與減災政策［M］.北京：地震出版社，1993.

［2］ 郭軍贊 .城市防災減災體系建設初探［J］.城市，2009（10）：71－76.

［3］ 吳新燕，顧建華 .國內外城市災害應急能力評價的研究進展 ［J］.自然災害學報，2007，16（6）：109－114.

［4］ 楊學祥 .直面沿海投資過度的環境安全［EB/OL］.（2007－02－10）［2011－05－30］.http：//guancha.gmw.cn/2004/2/10/878001.htm.

海洋公益性行業科研專項經費（200905001，201005019，201205018）；國家自然科學基金（41006002）.