海洋管理經(jīng)濟(jì)刺激手段性質(zhì)剖析＊

彭本榮，虞 杰，劉 巖

（1.福建省海洋環(huán)境科學(xué)聯(lián)合重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 廈門(mén) 361005；2.廈門(mén)大學(xué)海洋與海岸帶發(fā)展研究院 廈門(mén) 361005；3.國(guó)家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所 北京 100860）

海洋管理經(jīng)濟(jì)刺激手段性質(zhì)剖析＊

彭本榮1，2，虞 杰1，劉 巖3

（1.福建省海洋環(huán)境科學(xué)聯(lián)合重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 廈門(mén) 361005；2.廈門(mén)大學(xué)海洋與海岸帶發(fā)展研究院 廈門(mén) 361005；3.國(guó)家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所 北京 100860）

文章對(duì)我國(guó)已經(jīng)和即將實(shí)施的幾種主要海洋管理經(jīng)濟(jì)刺激手段的概念、內(nèi)涵、外延及其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)進(jìn)行了剖析，并探討了這些經(jīng)濟(jì)刺激手段間及他們與行政事業(yè)收費(fèi)間的區(qū)別和聯(lián)系。理清海洋管理的經(jīng)濟(jì)刺激手段的性質(zhì)，對(duì)完善我國(guó)海洋管理，利用經(jīng)濟(jì)刺激手段來(lái)提高海洋資源的利用效率、保護(hù)我們賴(lài)以生存的海洋資源與環(huán)境的安全性和完整性具有重要意義。

經(jīng)濟(jì)刺激手段；海洋資源；海域使用金；海洋工程排污費(fèi)；廢棄物海洋傾倒費(fèi)；海洋生態(tài)補(bǔ)償

隨著海洋管理方法的改進(jìn)，經(jīng)濟(jì)刺激手段在海洋管理中的應(yīng)用越來(lái)越廣泛［1］。目前我國(guó)海洋管理中的經(jīng)濟(jì)刺激手段包括海域使用金、海洋工程排污費(fèi)、廢棄物海洋傾倒費(fèi)以及即將實(shí)行的海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)取Ｓ捎诮?jīng)濟(jì)刺激手段涉及“收費(fèi)”，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一般由政府部門(mén)制訂，并由政府部門(mén)進(jìn)行征收。因此這些概念非常容易與“行政事業(yè)收費(fèi)”混淆，被很多人誤認(rèn)為是“亂收費(fèi)”。在國(guó)家努力改善投資環(huán)境、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)及清理亂收費(fèi)現(xiàn)象的背景下，理清這些收費(fèi)的概念和性質(zhì)，對(duì)完善我國(guó)海洋管理，利用經(jīng)濟(jì)刺激手段來(lái)提高海洋資源的利用效率、保護(hù)我們賴(lài)以生存的海洋資源與環(huán)境的安全性和完整性具有重要意義。

1 海洋資源

目前我國(guó)利用的經(jīng)濟(jì)刺激手段是針對(duì)不同類(lèi)型的海洋資源、環(huán)境以及相關(guān)的海洋資源與環(huán)境問(wèn)題設(shè)計(jì)的。要對(duì)海域使用金、海洋生態(tài)補(bǔ)償、海洋工程排污費(fèi)及廢棄物海洋傾倒費(fèi)的性質(zhì)進(jìn)行分析，首先必須對(duì)海洋資源的內(nèi)涵有一個(gè)很好的把握。

海洋為人類(lèi)提供了多種多樣的資源，人類(lèi)使用海洋資源的方式也是多種多樣。即使是同一種海洋資源，根據(jù)人類(lèi)利用方式的不同，也有不同的稱(chēng)呼；同時(shí)，隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的進(jìn)步，以及人類(lèi)偏好的變化，原來(lái)被認(rèn)為是無(wú)用之物的東西也可能成為資源，也就是說(shuō)必須將海洋資源放在一定的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的范疇內(nèi)進(jìn)行考量。

傳統(tǒng)海洋資源是指蘊(yùn)藏在海洋中一切可被人類(lèi)利用的物質(zhì)、能量和空間。按照上述定義，根據(jù)資源的自然屬性，將海洋資源分為海水化學(xué)資源、海洋礦產(chǎn)資源、海洋動(dòng)力資源、海洋生物資源和海洋空間資源等五大類(lèi)［2］。

這一分類(lèi)系統(tǒng)涵蓋了傳統(tǒng)的大部分海洋資源，但也有很多的缺失。首先，它沒(méi)有考慮海洋生態(tài)系統(tǒng)為人類(lèi)提供的各種服務(wù)：海洋浮游植物能夠吸收二氧化碳，釋放氧氣提供的氣體調(diào)節(jié)和氣候調(diào)節(jié)服務(wù)；紅樹(shù)林生態(tài)系統(tǒng)提供的穩(wěn)定岸線、抵御風(fēng)暴的服務(wù)以及生境服務(wù)等［3－4］。其次，它沒(méi)有包括海洋所具有接納和再循環(huán)由人類(lèi)活動(dòng)產(chǎn)生廢棄物的功能，也就是說(shuō)，海洋資源還包括海洋環(huán)境容量資源［5］。這些是隨著人類(lèi)對(duì)海洋的科學(xué)認(rèn)識(shí)的不斷提高、人類(lèi)海洋活動(dòng)的集約化程度不斷增強(qiáng)以及海洋資源越來(lái)越稀缺等背景下產(chǎn)生的新資源類(lèi)型。因此海洋資源除包括上述五大類(lèi)資源外，還應(yīng)加上海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和海洋環(huán)境容量資源。

2 海域使用金

2002年開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《海域法》）建立了海域有償使用制度，規(guī)定單位和個(gè)人使用海域必須繳納海域使用金。《海域法》第二條第一款規(guī)定：“本法所稱(chēng)海域是指中華人民共和國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土”。由此可見(jiàn)，海域是指一定范圍內(nèi)的空間概念。海域被單位或個(gè)人使用主要是作為空間這樣一種生產(chǎn)要素為生產(chǎn)活動(dòng)作出貢獻(xiàn)，所以海域使用金主要是針對(duì)海洋空間資源而設(shè)計(jì)的。

《海域法》第三條規(guī)定“海域?qū)儆趪?guó)家所有，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使海域所有權(quán)”。因此海域使用金是國(guó)家作為海域的所有者出讓海域使用權(quán)應(yīng)獲得的收益，是資源性國(guó)有資產(chǎn)收入，屬于權(quán)利金范疇。它不是行政事業(yè)收費(fèi)，也不是稅收。一般說(shuō)來(lái)，國(guó)家按照財(cái)產(chǎn)權(quán)第一、政治權(quán)利第二的原則，首先憑借其對(duì)資產(chǎn)（自然資源）占有的權(quán)利來(lái)增加國(guó)家財(cái)政收入，其次才是通過(guò)政治權(quán)力征稅［6］。在國(guó)家的財(cái)政收入中，權(quán)利金在數(shù)量上遠(yuǎn)低于稅收收入，但其優(yōu)先度高于稅收，是國(guó)家首先應(yīng)該獲得的財(cái)政收入。

需要指出的是，單位或個(gè)人繳納海域使用金獲得海域使用權(quán)后，在海域的使用過(guò)程中不得損害海洋環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)，否則，即為下文要談到的海洋生態(tài)補(bǔ)償。

3 海洋生態(tài)補(bǔ)償

海洋生態(tài)補(bǔ)償包括兩個(gè)方面的含義：一是海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，即政府代表公眾對(duì)海洋生態(tài)的保護(hù)者和建設(shè)者為保護(hù)和修復(fù)海洋生態(tài)環(huán)境付出的直接成本和間接成本進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是對(duì)海洋生態(tài)保護(hù)者和建設(shè)者產(chǎn)生的外部性收益的補(bǔ)償，是一種正外部性的內(nèi)部化的手段。二是海洋生態(tài)損害補(bǔ)償，指海洋開(kāi)發(fā)利用者在合法利用海洋資源的過(guò)程中造成海洋生態(tài)的損害，對(duì)海洋生態(tài)進(jìn)行的補(bǔ)償。這個(gè)層面的海洋生態(tài)補(bǔ)償是海洋生態(tài)損害的責(zé)任方對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)損失的補(bǔ)償。作為自然資源受托方的政府代表整個(gè)社會(huì)對(duì)海洋生態(tài)損害的責(zé)任方進(jìn)行求償。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，海洋生態(tài)損害是海洋開(kāi)發(fā)者造成的一種外部性成本，海洋生態(tài)損害補(bǔ)償是將這種外部成本內(nèi)部化的手段［7］。

海洋生態(tài)損害分為兩種：初級(jí)生態(tài)損害（即純海洋生態(tài)損害）和次級(jí)生態(tài)損害（即由于對(duì)海洋環(huán)境的負(fù)面影響而造成的私人身體健康損害、財(cái)產(chǎn)損害和財(cái)務(wù)損失）。關(guān)于次級(jí)生態(tài)損害，可以通過(guò)民事責(zé)任解決，已經(jīng)有比較完善的補(bǔ)償法律規(guī)定；而關(guān)于初級(jí)生態(tài)損害，如對(duì)生境、生物多樣性、海洋珍稀物種、海洋漁業(yè)資源、海洋鳥(niǎo)類(lèi)、海洋哺乳動(dòng)物、沙灘和具有公共娛樂(lè)價(jià)值的景觀等的損害，在我國(guó)還沒(méi)有具體法律的規(guī)定，這使得很多初級(jí)生態(tài)損害的責(zé)任方逃避了補(bǔ)償?shù)呢?zé)任［8］。

從上面的分析可以看出，海洋生態(tài)補(bǔ)償與海域使用金的性質(zhì)完全不同，屬于完全不同的兩個(gè)范疇，前者是對(duì)自然的補(bǔ)償，而后者是資源所有者得到的權(quán)利金。

4 海洋工程排污費(fèi)

根據(jù)國(guó)家海洋局2003年頒布實(shí)施的《海洋工程排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施辦法》，海洋工程排污費(fèi)是指在中華人民共和國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架以及中華人民共和國(guó)管轄的其他海域內(nèi)從事海上石油勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)，并向海洋排放污染物的企業(yè)或作業(yè)者收取的費(fèi)用。它是一種為了規(guī)范海洋石油勘探、開(kāi)發(fā)中的排污行為，保護(hù)海洋環(huán)境而設(shè)置的收費(fèi)。

關(guān)于海洋工程排污費(fèi)的性質(zhì)還存在很多爭(zhēng)論，也容易與其他性質(zhì)的收費(fèi)混淆。其實(shí)《海洋工程排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施辦法》暗含了這樣一個(gè)假設(shè)：經(jīng)“批準(zhǔn)”的海洋工程排污是在海洋環(huán)境容量的容許范圍之內(nèi)，不會(huì)對(duì)環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)造成損害，所以海洋工程排污費(fèi)可以理解為企業(yè)或者作業(yè)者利用國(guó)家擁有的海洋環(huán)境容量資源所支付的費(fèi)用。也就是說(shuō)，海洋工程排污費(fèi)是針對(duì)海洋環(huán)境容量資源而設(shè)置的一種經(jīng)濟(jì)刺激手段，是一種資源租金。它類(lèi)似于海域使用金，屬于權(quán)利金的范疇，但是針對(duì)的不是海洋空間資源而是海洋環(huán)境容量資源，所以與海域使用金又是不同的。

如果這些工程排污超過(guò)了海洋環(huán)境容量，對(duì)海洋環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)造成了損害，則排污者不僅要支付排污費(fèi)，還必須承擔(dān)上文所說(shuō)的海洋生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。如，國(guó)務(wù)院1990年5月25日發(fā)布，并于同年8月1日實(shí)施的《防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》（行政法規(guī)）第32條規(guī)定：繳納超標(biāo)排污費(fèi)或被處以罰款的單位、個(gè)人，并不免除消除污染、排除危害和賠償損失的責(zé)任。

5 廢棄物海洋傾倒費(fèi)

根據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部關(guān)于重新核定廢棄物海洋傾倒費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》，廢棄物海洋傾倒費(fèi)是指在中華人民共和國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架和其他管轄海域傾倒各類(lèi)廢棄物的企事業(yè)單位及其他經(jīng)濟(jì)實(shí)體按規(guī)定繳納的費(fèi)用。

從海洋傾廢的影響看，廢棄物海洋傾倒有兩個(gè)重要特征：一是廢棄物占用海洋空間；二是廢棄物傾倒會(huì)對(duì)海洋環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)造成負(fù)面影響。由此從理論上看，廢棄物海洋傾倒費(fèi)包括了兩方面性質(zhì)：一方面是使用海域空間而產(chǎn)生的海域使用金；另一方面對(duì)海洋環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)造成負(fù)面影響而進(jìn)行的生態(tài)損害補(bǔ)償。

6 結(jié)論和討論

綜合上述分析可以發(fā)現(xiàn)，海域使用金、海洋生態(tài)補(bǔ)償、海洋工程排污費(fèi)及廢棄物海洋傾倒費(fèi)的含義和性質(zhì)是不同的。海域使用金是國(guó)家作為海域的所有者出讓海域使用權(quán)應(yīng)當(dāng)獲得的收益，是資源性國(guó)有資產(chǎn)收入，屬于權(quán)利金的范疇；海洋工程排污費(fèi)是國(guó)家作為海洋環(huán)境容量資源的所有者出讓海洋環(huán)境容量資源使用權(quán)應(yīng)當(dāng)獲得的收益，也是屬于權(quán)利金的范疇；海洋生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)自然的補(bǔ)償，是對(duì)海洋生態(tài)保護(hù)的生態(tài)正外部性或海洋生態(tài)損害的負(fù)外部性的內(nèi)部化手段；廢棄物海洋傾倒費(fèi)包括了兩方面的性質(zhì)：一是使用海域空間而產(chǎn)生的海域使用金，二是對(duì)海洋環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)造成負(fù)面影響而進(jìn)行的生態(tài)損害補(bǔ)償。

還必須指出的是，海域使用金、海洋生態(tài)補(bǔ)償、海洋工程排污費(fèi)及廢棄物海洋傾倒費(fèi)都不同于行政事業(yè)性收費(fèi)。行政事業(yè)性收費(fèi)是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體在向特定服務(wù)對(duì)象實(shí)施特定行政管理或提供特殊服務(wù)時(shí)，按照非盈利原則收取的費(fèi)用，包括行政性收費(fèi)（國(guó)家行政機(jī)關(guān)或政府授權(quán)履行行政管理職能的單位為加強(qiáng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)管理所收取的費(fèi)用，如，管理費(fèi)、登記費(fèi)、手續(xù)費(fèi)和證明費(fèi)等）和事業(yè)性收費(fèi)（國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位為社會(huì)或個(gè)人提供特定服務(wù)所收取的費(fèi)用，如服務(wù)補(bǔ)償費(fèi)和社會(huì)福利費(fèi)和檢測(cè)費(fèi)等）兩大類(lèi)［9－10］。目前我國(guó)將廢棄物海洋傾倒費(fèi)、海洋石油勘探開(kāi)發(fā)超標(biāo)排污費(fèi)納入行政事業(yè)收費(fèi)范疇從理論上分析是欠妥的。

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