論我國海底文化遺產保護制度的改進＊

李錦輝

（廣東海洋大學海洋經濟與管理研究中心 湛江 524088）

論我國海底文化遺產保護制度的改進＊

李錦輝

（廣東海洋大學海洋經濟與管理研究中心 湛江 524088）

隨著近海勘探技術的進步，我國海底文化遺產保護面臨著沉重的壓力。目前我國《文物保護法》在海底文化遺產保護問題上存在著諸多問題。文章對相關立法的缺陷進行了剖析，并提出了相應的改進建議。同時，探索借助多種社會力量參與的新的海底文化遺產保護模式也是十分重要的。

海底文化遺產；立法缺陷；完善建議

1 目前我國海底文化遺產保護面臨的嚴峻形勢

中國有著悠久的歷史和文化，在漫長的歷史中，中國曾經有過輝煌的對外海上交往史，中國本身沿海運輸也曾十分繁榮昌盛。作為中國歷史文化的歷史鑒證，中國沿海歷史文物的豐富程度也非同尋常。僅就中國沿海古代沉船而言，據國家博物館水下考古學研究中心主任張威估計，在中國沿海有不少于3000艘的古代沉船［1］。相對于陸上文物而言，沉沒在中國近淺海領域的文物由于深藏海底，在人類歷史的大部分時期內因為技術問題難以接觸，因而避免了大多數陸地墓葬被盜掘的命運。但隨著人類科學技術的進步，深藏海底的古代沉船已經不再遙不可及。1942—1943 年，Jacques－Yve Cousteau和Emile Gagnan開發了水中呼吸器，為包括考古學在內的一切水下科學探索提供了最基本的保證［2］。隨著這項技術的普及和發明，淺海、近海區域的古代海底文化遺產開始受到越來越嚴重的威脅。由于船舶的裝載量大，在文物市場上素有“一艘船十個墓”的說法。通常一艘普通中型商船就能裝載10萬件以上的瓷器，如此數量龐大的文物所具有巨大的經濟價值使得越來越多的國家和私人公司把目光瞄準了中國沿海大量的古沉船上，中國沿海地區正成為非法打撈最嚴重的地區之一。

1983年，英國人哈徹在中國南海水域一艘無名沉船上打撈了約25000件17世紀中國瓷器，絕大部分是景德鎮的青花瓷器，同年哈徹將其中22178件在荷蘭阿姆斯特丹拍賣，從中獲益超過千萬美元。哈徹絕不會是第一個或最后一個非法打撈者，1997年以來，中國水下考古隊在西沙海域進行過文物普查工作，結果就發現了大量被盜掘的海底文化遺址。2005年6月，福建省平潭縣“碗礁”海域發現大量水下文物。當地漁民、專業潛水員和各地文物販子蜂擁而至，進行瘋狂搶撈。迫于文物破壞和流失的嚴峻形勢，一個多月后，國家博物館水下考古研究中心水下考古隊首次對這艘被命名為“碗礁一號”的沉船進行了搶救性發掘，共發掘出古代瓷器等文物16000多件。而根據專家估計，從這條船上被盜走的文物超過1萬件。在“碗礁一號”事件之后，盜撈團伙不僅具備了一定的文物鑒賞知識，也更新了一批先進的打撈設備，盜撈和交易手段日益升級。在2005年查獲的非法打撈海底古瓷器案件中，盜撈者駕乘的只是木質小漁船，航速慢，機動性差，水下工作人員使用的也是極其簡陋的潛水設備。而2006年查獲的幾起同類案件中，木質小漁船變成了大馬力機船或高速摩托艇，潛水設備也換成了進口的先進潛海設備［3］。為了獲得更大的利潤，非法打撈活動開始出現組織化及公司化的趨勢，盜撈者加大資金投入，結成暫時性的“股份公司”，潛水員利用潛水技術和設備入股，按股分紅。如此裝備精良、組織嚴密的非法打撈團體的大量出現使得我國沿海海底文化遺產面臨著更加嚴峻的威脅。

目前，我國海底文物保護實際上處于被動的局勢。文物保護機構面臨強大的非法打撈組織，只能采取獲得線索后進行搶救性打撈和發掘的方法。2007年12月21日，沉沒于廣東省陽江海域的南宋商船“南海一號”進行整體打撈。該船是迄今為止我國發現的海上沉船中年代最早、船體最大、保存最完整的遠洋貿易商船，船艙內保存文物總數為6萬～8萬件。這也是在盜撈造成水底文物破壞和流失的嚴峻形勢下進行的搶救性發掘。目前正在汕頭打撈的“南澳一號”古沉船也是如此。然而，就近幾年相關部門破獲的案件來看，可以受到像“南海一號”或者“南澳一號”古沉船這樣嚴密保護的只是少數個案，更多的古代沉船由于文物保護部門執法力量有限根本沒有辦法獲得像“南海一號”或者“南澳一號”一樣的保護，絕大多數最終難逃被盜撈破壞的命運。

毫無疑問，如何應對日益猖獗的海底文物非法打撈，保護我國海底文化遺產已經是一項迫在眉睫的緊迫任務。而從法律的角度來分析，我國海底文化遺產保護目前面臨的主要難題是制度性的。各種制度，尤其是法律制度的缺陷使得我國文物保護部門在與非法打撈的斗爭中處于下風。本研究的主要目的就在于：檢討這些制度性的缺陷，并提出相關立法建議，以期實現對中國沿海珍貴的海底文化遺產的保護。

2 目前我國海底文化遺產立法保護的缺陷

（1）《文物保護法》報告發現制度的缺陷。由于我國文物保護部門目前尚未對沿海地區海底文化遺產進行過系統地調查。對于我國海底文化遺產的發現只能依靠在海上作業的漁民和海上工程人員偶爾發現。作為對這樣一種以偶然性發現為主的方法的回應，我國《文物保護法》規定中華人民共和國境內地下、內水和領海中遺存的一切文物，屬于國家所有，任何單位和個人在任何活動中發現文物后均不得擅自進行勘探、打撈或發掘，必須向相應的文物行政管理機關報告。作為對發現者的激勵，《文物保護法》第十二條規定對于發現文物及時上報或者上交，使文物得到保護的給予獎勵。然而，這一規定首先遺留了一個問題，如果發現的是經過盜掘，但經過調查最終已經失去文物保護價值的海底沉船等文化遺址，這種情況還符不符合獲得獎勵的條件？從法律規定來看似乎不能。但這樣的發現實際上并不少見，漁民在捕撈過程中發現了零散的海底文物碎片，甚至有零星的完整文物。但這樣的文物發現由于不符合獎勵條件，從而失去了獲得獎勵的機會。在這種情況下，發現者將會更加缺乏主動向文物保護部門報告的動力。

因此，從獎勵發現報告制度來說，目前《文物保護法》只獎勵使文物獲得保護的舉報顯得過于功利化。公民個人或者單位發現海底文物之后是否獲得獎勵完全依靠文物是否獲得了保護的效果而定，這一法律規定實際上是欠妥的。就目前海底文物保護部門面臨的挑戰而言，其主要欠缺的是信息。一處被盜的沉船遺址即使不能再提供豐富的船載文物資源以供打撈，但海底沉船以及沉船遺址仍有可能具有考古價值。這一點正如至今仍然爭論不休的安陽曹操墓所展示的那樣：盜空的墓葬仍然具有相當的研究價值。另一方面，由于非法打撈的主要目標是船載貨物——在中國沿海的非法打撈主要針對唐宋元明清代的古瓷器，船舶本身一般無法引起非法打撈者的興趣。這使得船舶被非法打撈破壞的可能性降低。因此，沉沒船舶并未受到損害的情況增加。這就使得船舶本身依然可能具有考古價值，盡管現在這種價值可能因為船載貨物的大量被盜受到一定程度的損害。但其可以提供的價值仍然可能是有價值的。因此，僅關注海底沉沒船舶所載的文物的保護，甚至狹隘地將文物受到保護理解為發現載有大量文物的并及時報告才能受到獎勵是與文物保護的目的背道而馳的。文物保護部門對文物的理解應當是整體性的，應當將文物與載具以及周圍環境作為一個整體加以理解，而不應該像非法文物販子一樣將文物理解為船載器物。而《文物保護法》目前的規定并沒有體現出這一點。

法律規定如果要實現更加有效的保護文物的目的，其目標應該著眼于將獎勵目標、方法及手段等改為對信息的獎勵，即，應當是著眼于獲取了多少信息，而不是著眼于對最終發掘了多少實物進行獎勵。由于目前我國海底文化遺產信息高度匱乏，獲知并建立海底文化遺產信息是進一步進行保護的基礎。建立對相關的信息舉報獎勵制度才是有效地應對海底文化遺產保護難題的首要任務。

就目前立法而言，已經有多部法律建立了對信息的獎勵舉報制度。在我國的反貪污賄賂的舉報制度之中就有對首先舉報者進行獎勵的規定。這一做法完全可以移植到對海底文化遺產的保護之中。就具體立法而言，可以規定有舉必獎。即規定的只要是文物管理部門未登記在案的舉報信息都有獎勵。舉報者獲得的獎勵可以不是一次性的，在經過文物保護部門查證后，如果發現了更重要的其他信息，如尚未撈取的文物的數量較多，為偵破其他案件提供了重要線索等均可以獲得更多的獎勵。這種階梯累進獎勵辦法的好處在于，舉報者與國家進行的合作由一次性合作變成了多次性合作。而經濟學囚徒困境博弈的研究證明，在存在多次合作的可能性的情況下，合作的策略會取代不合作的策略成為占優策略［4］。發現文物的單位或者個人選擇與文物保護部門合作的可能性將大大增加。

從“有信（息）必獎”這一實踐的可能性來看，國家完全有能力承擔對發現者的獎勵。雖然我國目前尚未進行對近海水域海底文化遺產的調查，但根據目前現有的資料來看，最大的估計也僅是3000艘。作為對發現者的獎勵而言，即使每發現一艘獎勵額高達1萬元，就我國目前龐大的財政收入而言，實施獎勵的費用并不構成太大的負擔。在目前國家財政能力較為充足的情況下，加強對海上作業發現文物獎勵的宣傳和獎勵，無疑會帶來良好的效果。

因此，為了更好地實現保護海底文化遺產的保護，除了加大法律宣傳力度之外，今后在修訂文物保護法時應當體現對獎勵政策從對實體文物保護進行獎勵向提供信息進行獎勵轉變。就目前的情況而言，可以由幾個沿海海底文化遺產較多的省份先行制定相關地方性法規或者政府部門規章以敷急用。

（2）現行《文物保護法》確立了保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理的文物工作方針。這十六字方針既是指導新時期文物工作的法律準則，也是我們正確認識和處理文物保護和利用這一關系的根本出發點和法律依據。一方面，保護、搶救、利用和管理是整個文物工作的四項基本任務；另一方面，保護和搶救是核心和前提，利用是在合理范圍內的利用，管理是工作的基本保障。換言之，文物保護是我國文物工作的中心任務，但是，該法也未能明確如何“保護”。

有學者認為，對于海底文化遺產應當遵循聯合國教科文組織《保護水下文化遺產公約》的倡議實施原地保護。原因在于，文化遺產常年處于相對穩定的陸地環境或者水下環境中，可以認為，多年來遺產已經和周圍環境達到了某種平衡狀態，包括發掘在內的任何人為擾亂都可能嚴重干擾這種平衡狀態，造成文化遺產的壞變［5］。考古學家們也指出，由于目前技術水平有限，尤其是保存技術有限，對水下文化遺產進行考古發掘、打撈出水并非最有效的保護方式；水下環境相對較為穩定，物品進一步受侵蝕、壞變的速度相對緩慢；而一旦打撈出水，新一輪的侵蝕過程很快就開始了，物品很容易遭受壞變乃至徹底滅失。因此，在出現更先進有效的技術之前，讓這些文化遺產繼續處于原位，反而更有利于保全這些文化遺產。如此一來，通過將水下文化遺產留在原地、保全水下遺址的物理完整性，也就保全了它所包含的考古、歷史或文化信息。在此意義上，實行就地保護這種方式更能保存其所蘊含的考古、歷史和科學信息，更有利于傳承人類文明［6］。

從科學實驗結果來看，就地保護的確是一種比較理想的保護方法。事實上，在我國的文物保護實踐中，對陸地文物的保護也有采用相同原則的實例，如，陜西的唐高宗與武則天的合葬陵至今仍然未進行發掘。盡管有各種進行發掘的提議，但文物保護部門出于對文物保護技術無法實現保護文物的目的的擔憂，至今仍然沒有進行發掘。這一實踐得到了許多文物保護專家的肯定。

但是，我國文物保護面臨的難題在于：文物保護部門的資源是有限的。文物保護部門并沒有專業的執法力量。原地保護必須要依靠海關和邊防等機關的支持和配合才能進行。面對我國幾千年歷史遺留下來的文化遺產，并不是每一處文物遺址都能夠得到像唐高宗陵那樣的保護。絕大多數的古墓的命運都是被盜掘。隨著近些年來文物收藏市場的快速升溫，盜掘古墓的違法犯罪行為呈快速上升勢頭。面對遍地開花的盜墓盜掘，文物保護部門只能被動地跟在文物販子后面進行搶救性發掘。這一尷尬局面在海底文物保護方面就更加突出。目前我國文物保護部門海上執法確實面臨很大困難，無論是要對內水、領海、毗連區乃至專屬經濟區內過往的船只進行監測，以防止其從事非法打撈活動，還是對這些海域中已發現的沉船遺址實行保護、阻止盜掘活動的發生，執行起來都有很大困難，甚至不可能執行。

在此，我國海底文化遺產保護實際上面臨的是一個兩難的局面：要么對發現的海底文化遺產進行原地保護，但由于保護資源的匱乏實際上使得海底文化遺產處于巨大的被盜掘的風險之中；要么進行發掘，并承擔發掘之后文物被侵蝕損壞的可能后果。毫無疑問，這兩種后果都不是最好的，但主動進行搶救性發掘至少還能使文物受到一定程度的保護。

因此，作為一個無可奈何的現實的選擇，在一定范圍之內（近淺海區域），由于這些區域的海底文化遺產面臨的風險極高，由國家文物保護部門系統地對文物進行發掘實際上是在迫不得已的情況下合理的選擇。實際上，近些年來中國文物保護部門對保護文物的制度創新和嘗試就是對法律規定的“保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理”這十六字方針的靈活應用。例如，在廣東陽江興建的海上絲綢之路博物館就是一次極好的嘗試。在廣東省、市兩級政府的大力支持下，文物保護部門對發現的宋代古沉船“南海一號”進行了整體性打撈。而在打撈的過程中更是注重了把沉沒船舶總體盡量放置于原始的海洋環境之中。因此大大減輕了文物受到侵蝕的可能性。更重要的是，宋代古沉船“南海一號”的打撈，試圖運用商業的力量，實現文物保護、商業利益以及向民眾普及考古知識等多重目標。建立起政府主導，商業參與的可能的模式。這一模式能否建立，效果如何還有待觀察。但“南海一號”長達近20年、耗資過億元的發掘歷程需要巨額資金的支撐，而沉船在被打撈出水之后的后續保護費用可能更加高昂。如果僅僅依靠國家財政輸血，很可能面臨著難以為繼的局面。而當地政府借助新聞傳媒和商業推介的力量將“南海一號”形成了一個具有發展潛力的旅游產業，保證了后續保護費用的來源。減輕了政府部門的負擔，增加了當地旅游收入，帶動了相關服務業的發展。在對文物影響最小的前提下，實現了經濟效益和社會效益的增加。這種保護模式在中國目前的情況下是最現實，也是最具有可行性的選擇。

從“南海一號”的打撈以及相應的保護措施來看，社會力量和商業資源在政府的合理調控下應該是可以做到與文物開發保護結合的。因此，對于“保護為主”不應該狹隘地理解就是將海底文化遺產留在原地。作為一種極具考古、文化價值的遺產，我們也應該注意到海底文化遺產所具有的商業價值，并應該利用這種商業價值來為保護海底文化遺產作出貢獻。而在引導各種社會力量尤其是商業資源進入海底文化遺產保護方面，現行法律可以說是一片空白。

相比較而言，國外在私人力量介入海底文化保護方面就有很多經驗可以借鑒。事實上，早有允許私人力量介入水下文化遺產發掘或對遺產進行商業性開發的先例。如，英國政府就認為英國領海海床上大約有10000處沉船遺址，但法律不可能保護所有的沉船遺址，也不是所有的沉船遺址都值得法律保護，法律必須集中精力和資源保護最重要、最典型的水下文化遺產［7］。換言之，私人可以打撈政府認為不重要的那些沉船遺址并從中牟利。英國政府還和美國的奧德賽海洋探索公司合作打撈了1964年沉沒的英國軍艦“HMS Sussex”號。根據雙方2002年簽訂的打撈合同，奧德賽海洋探索公司享有部分打撈出水的物品，或者打撈物銷售后的盈利［8］。

而我國南海周邊的一些國家，如菲律賓和印度尼西亞等則采用授予外國打撈者簽訂合作協議或特許權協議的方式打撈沉船。如，在菲律賓，外國打撈公司經過申請并繳納申請費，在獲得菲律賓國家博物館的許可證后，就可以進行海底打撈工作，但必須按協議與其共同分享打撈物［9］。

從世界各國的經驗來看，水下文化遺產保護工作需要耗費巨大的人力物力，政府在保護方面的投入相對有限，如果對中國沿海的海底文化遺產需要進行發掘都采取專業的考古發掘方式是不可能的。但如果能借鑒“南海一號”的保護思路，在政府部門的引導下，合理、有序地允許相關社會資源介入水下文化遺產的打撈保護以及后繼的開發利用，則是一個較好的解決問題的思路。在這方面，沿海省份完全可以先進行地方性立法探索。為以后社會資源介入的法律保護鋪路，在條件成熟后再考慮對《文物保護法》的修改。當然，必須強調的是考古專家在這一過程中的話語權。地方旅游經濟等發展目標必須為文物保護讓道。同時，地方政府也必須意識到：旅游經濟的繁榮最終必須依托高質量的船舶保護作為支撐，沒有過硬的文物保護基礎，暫時的旅游繁榮只會是曇花一現的過眼云煙。地方政府應當有更長遠的規劃，把我國的海底文化遺產保護事業作成留給子孫后代的遺產。

3 結束語

綜上所述，筆者認為，社會資源完全可以介入到海底文化遺產保護行動中來。在國內居民消費逐漸向旅游休閑等非物質消費轉移的背景下，我國的文化博覽業有著更加廣闊的發展空間。如果允許社會資源適當合理地介入文化遺產保護，不僅可以更好地保護文物，還能推動全國文化消費和投資的進一步發展，進一步帶動實體經濟發展。具體而言，完全可以考慮由商業組織參與文物保護部門的海底文化遺產保護行動，商業組織固然不能獲得海底文化遺產的所有權，但在海底文化遺產的展覽、宣傳以及推動相關旅游產業發展方面，富有經驗的商業組織完全可以參與其中。這種共同合作的模式實現了商業開發和文物保護的雙贏，使得海底文化遺產保護有可能進入良性循環的軌道。當然，這一切都必須以保護文物為前提。

最后，筆者的觀點可以總結為：建立起以獲取信息為目的的海底文化遺產保護制度；在現有條件下準許靈活地采用最有效的方式保護海底文化遺產；在考古專家的指導和政府部門引導下有序地允許相關社會資源介入水下文化遺產的打撈保護以及后繼的開發利用。

［1］ 魯娜 .探索藍色文明：水下考古［J］.中國國家地理，1999（2）：18－20.

［2］ 吳春明 .海洋考古學［M］.北京：科學出版社，2007：26.

［3］ 蘇杰，康淼 .海底文物保護任重道遠［N］.今晚報，2006－11－12（4）.

［4］ 艾克塞羅德 .合作的進化［M］.吳堅忠，譯 .上海：上海人民出版社，2007：89.

［5］ PATRICK J.O’Keefe，Shipwrecked Heritage：A Commentary on the UNESCO Convention on Underwater Cultural Heritage［M］.London：Institute of Art and Law，2002：49.

［6］ 趙亞娟，張亮 .從“南海一號”事件看我國水下文化遺產保護制度的完善［J］.法學，2007（1）：118－125.

［7］ DROMGOOLE S.2001UNESCO Convention on the Protection of the Underwater Cultural Heritage［J］.International Journal of Marine and Coastal Law.2003，18（1），59－108.

［8］ 郭玉軍，徐錦堂 .國際水下文化遺產若干法律問題研究［J］.中國法學，2004（3）：159－171.

［9］ 吳春明 .環中國海沉船：古代帆船、船技與船貨［M］.南昌：江西高校出版社，2003：29.

廣東省哲學社會科學“十一五”規劃2010年度學科共建項目“我國海底文化遺產立法保護研究”（GD10XFX01）前期研究成果.