海洋環境影響評價中公眾參與存在的問題與對策

金春姬，韓龍芝，李永富，程為波

（中國海洋大學 青島 266100）

海洋環境影響評價中公眾參與存在的問題與對策

金春姬，韓龍芝，李永富，程為波

（中國海洋大學 青島 266100）

公眾參與是環境影響評價的重要內容，在海洋環境影響評價中公眾參與的作用不可替代。文章通過分析海洋環境影響評價公眾參與的相關問題，提出了通過提高公眾海洋意識、制定公眾參與庫、發揮環境非政府組織（NGOs）、建立量化評價體系和完善立法等措施，以期解決問題，提高海洋環評中的公眾參與有效性，保障公眾參與決策的權利。

海洋環境影響評價；公眾參與；海洋意識；NGOs；定量評價

公眾參與是環境保護領域的一項基本原則，它是指在環境保護過程中，公民有權通過一定的程序和途徑參與一切與環境利益相關的決策活動，使該項決策符合廣大公眾的切身利益［1］。《中華人民共和國環境影響評價法》規定了公眾參與環境影響評價的時機和方式，并且要求在送審的環評影響報告書中附具對公眾意見采納或者不采納的說明。公眾參與是各國環境影響評價過程中確保環境影響評價的民主性和公正性所必不可少的重要程序［2］。作為環境影響評價核心之一的公眾參與在海洋環境影響評價中的地位同樣不可忽視，鑒于目前對海洋環境影響評價中公眾參與的研究較少，筆者針對海洋環境及海洋環境影響評價的特性，對海洋環境影響評價中的公眾參與做初步探討。

1 公眾參與的發展歷程

公眾參與作為環境保護的重要內容形成于20世紀70年代，美國將環境影響評價（EIA）納入《國家環境政策法》時，已開始注意在環境影響評價過程中聽取受影響者的意見。1973年我國引入環境影響評價的概念，在之后進行的環境影響評價中沒有系統規定公眾參與的內容，但中國獨特的環境影響評價的審查方式，可以說是中國公眾參與的一種特殊形式，或者說是中國特色公眾參與的基礎［3］。1991年我國實施了一個由亞洲開發銀行提供贈款的環境影響評價培訓項目，該項目在中國環境影響評價中首次提出公眾參與的問題。2002年10月28日，中華人民共和國第九屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過的《環境影響評價法》第五條規定：“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價”。并且在第十一條和第二十一條規定了具體的參與時機和方式。國家環保總局2006年2月22日正式發布的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，明確了公眾參與的一般要求及其參與形式，這是我國環保領域的第一部公眾參與的規范性文件，在我國公眾參與環境影響評價具有重要的指導意義。

我國海洋環境影響評價中的公眾參與引起關注是在2006年11月1日起實施的《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》中，該《條例》將公眾參與列為海洋工程環境影響評價的重要內容之一，并規定圍填海工程必需舉行聽證會。2004年3月25日發布的《海洋工程環境影響評價技術導則》（GB/T 19485－2004）要求必須制訂公眾參與的方案，要包括公眾參與的方法和形式等。

2 海洋環境影響評價公眾參與的相關問題分析

2.1 海洋環境及海洋環境影響評價的特性

進入2l世紀，人類對海洋資源和環境的需求日益增大，一系列的涉海工程建設項目紛紛上馬，大規模、高強度的不當海洋開發加速了我國海洋環境和生態的惡化［4］。

海洋是一個開放的、復雜的多功能耦合系統，相對于陸地環境，海洋環境具有其特殊性：全球海洋連通和區域分異性、海水物理化學性質的特異性，海洋生態系統的龐雜耦合性，海水運動形態效應的復雜性，海洋大系統的多方位開放性，海洋環境功能多層次重疊性，海洋資源的時間空間變動性等。這些特性決定了海洋污染具有復雜性、持續時間長、擴散范圍廣、防治難和危害大等諸多特點，進而決定了海洋環境影響評價的特殊性。同時，涉海工程對海洋環境的影響與地表水、氣象、噪聲和固體廢棄物等其他介質的環境影響相比，具有顯著的綜合性和復合性的特點［4］。涉海項目對海洋環境的影響不僅體現在海水水質和海洋沉積物污染方面，也體現在海洋水文動力環境、海洋地形地貌與沖淤環境和海洋生態環境等方面。

2.2 海洋環境影響評價公眾參與存在的問題

隨著經濟、文化的發展及國家建設項目環境影響評價的有關公眾參與的法律日益完善，我國民眾參與環境保護意識已有了明顯的提高，公眾參與在環境影響評價中的成效也日益顯著。但在目前工作中，海洋環境影響評價公眾參與取得的效果并不理想，尚存在諸多問題。

2.2.1 公眾參與對象的有效性亟待提高

公眾參與的基礎是選定有效的公眾，現行法規對公眾參與對象的選取缺乏可操作性規定，使得在實際操作過程中存在一些問題。

（1）公眾海洋意識尤其是海洋生態意識不高，主動參與意識薄弱。公眾往往沒有意識到建設項目損害了自己的海洋環境利益，被動參與往往應付了事，使得公眾參與的結果失去作用。海洋意識是以人們對海洋的認識為核心而形成的一種獨特的心理性稟賦，是滲透在人們日常生活及生產實踐中的具有明顯海洋內容傾向的意識能力［5］。李華等在2005年對廣州6所大學850名大學生進行了有關海洋權益和海洋環境知識的調查。調查顯示：18.08%的學生完全不了解《聯合國海洋法公約》，有75.03%的學生能正確答出我國有960萬km2的陸地領土，但有13.38%的學生完全不知道我國還有300萬km2的管轄海域面積［6］。這表明我國公眾的海洋意識匱乏相當嚴重。海洋意識匱乏對海洋環境影響評價中公眾參與的影響不容忽視。

（2）公眾對涉海工程缺乏相關的知識儲備。與一些海洋工程對海洋環境造成的影響相比陸地工程沒有那么明顯，一般公眾很難有直觀的概念，大多數公眾由于受文化程度的限制，缺乏相應的環境法律、法規和海洋知識，使得公眾對涉海項目缺乏足夠的認識，在進行公眾參與時，不能全面準確地意識到項目實施后可能造成的后果。如，對海水動力等環境影響。

（3）對不同人群的參與比例缺乏論證。受項目影響的單位和個人對工程的關注程度高于其他人群，對工程造成的未知影響估計更充分［7］，這部分人群應視為公眾參與的重點有效人群。而在實際操作過程中如何協調各個人群的比例缺乏有效參考，隨意性較大。

2.2.2 公眾參與過程缺乏交流，參與方法局限性大

在海洋工程實踐中，尤其在業主與公眾雙向溝通中，往往出現交流渠道不暢或交流程度不足，導致信息不對稱，進而可能導致公眾難以做出正確的判斷，造成誤解與偏見［8］。由于交流不充分導致的公眾參與有效性不足，在陸域環境影響評價中已經出現，可以作為借鑒。如，在廣州市大坦沙資源電廠項目環評的公眾意見調查中，發現在評價范圍內可能受較大影響的公眾其反對或拒絕的幾乎占100%，同時注意到絕大部分公眾對項目的了解很浮淺，并不了解項目的技術水平［9］。正是由于項目建設方沒有與公眾進行充分的信息交流，公眾在未考慮整體環境利益的情況下僅憑主觀意愿給出無效的意見。另外，《中華人民共和國環境影響評價法》中規定的公眾參與的方法為“舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式”，本身存在“其他形式”的規定就使得公眾參與方式的有效性難以得到保證。最常用的問卷調查的缺點是：在缺乏有效交流的情況下，部分被調查者對工程不了解、未仔細考慮各種利害關系時進行調查；問卷設計不科學，常常避重就輕；調查時間、地點不固定；參與公眾態度馬虎，往往不愿留下真實姓名，使得調查沒有連續性，無法反饋調查信息［10－11］。

2.2.3 公眾參與時機有待改善

法律規定公眾參與環境影響評價的最早階段，是規劃部門或開發建設單位在環境影響報告書報批前的公布報告書草案摘要階段。在這個階段進行公眾參與對于報批的報告書的影響微乎其微，就算形成意見也很難對報告書的內容產生很大的影響［2］。

2.2.4 對調查結果缺乏科學分析

目前環評報告中對公眾參與結果的分析方法是以圖表的形式羅列并加以簡單的陳述，但由于參與人員的文化背景、生活習慣、社會經驗，及其所受建設項目影響的差異性，其意見必然存在非公正性、非客觀性因素。不同群體的意見對于最終決策的影響程度不同，受工程影響嚴重人群的意見應該占有較大權重，如果單純從同意與否來進行統計，必然會造成不同利益群體意見相互抵消，從而使得最終結果中各利益群體意見在最終決策中得不到充分體現。

3 對策

上述問題，使實踐中海洋環境影響評價公眾參與的有效性得不到保障，從而在最終決策時公眾參與不能起到應有的作用。因此，有必要對海洋環境影響評價中公眾參與進行完善。

3.1 提高公眾海洋意識

保障公眾參與有效性有賴于公眾海洋意識的提高。當公眾的海洋意識提高以后，在參與涉海工程時，會更加全面地審視工程所帶來的環境效益和經濟效益，將海洋環境利益和經濟利益結合，這樣的公眾在參與調查時給出的意見對于科學決策是十分有用的。2010年5月發布的《中國海洋發展報告2010》表明國家已經高度重視公眾海洋意識的提高。但是，在政府政策引導的過程中，還需要加強海洋意識教育以及宣傳的力度。

3.2 制訂公眾參與庫

公眾參與應該在項目初期就開始實施，在項目初期選定固定人群作為此次環評中公眾參與的對象，即此次環境影響評價中的公眾參與庫，可以有效避免因為傳統公眾參與中人員流動性大、缺乏連貫性的問題。通過優化公眾參與庫的成員結構、著重對公眾參與庫的成員公開信息和信息交流，解決公眾參與對象有效性不高以及信息交流不充分的問題。參與庫的建立可以使參與人群相對穩定，對建設項目信息了解較為系統全面，最大限度地減少因海洋工程特殊性所導致的公眾參與人員的盲目性，有利于公眾深入參與環評，同時也增強了公眾參與意識［7］。對于公眾參與庫各庫員間比例及總庫人數，可針對不同項目在論證后確定。

3.3 充分發揮民間環境組織在海洋環境影響評價公眾參與中的作用

環境非政府組織（NGOs）興起于20世紀70年代，在80—90年代獲得高速發展，迄今為止，它們對全球環境危機的關注和反應使之成為環保領域重要的先導者。環保民間組織近年來發展迅速，截至2008年10月，我國共有各類環保民間組織3539家［12］。民間環保組織的活動現已逐步發展到組織公眾參與環保，為國家環保事業建言獻策，開展社會監督，維護公眾環境權益，推動可持續發展等諸多領域。環境NGOs參與環境影響評價具有以下優勢。

（1）環境NGOs的定位中包括進行公眾環境教育、提高公眾環境意識，可以預想隸屬于環境NGOs的海洋環保組織的出現對于公眾海洋意識的提高將起到較好的作用。

（2）環境NGOs的發起人和主要成員多為社會精英，對環境的憂慮和高度的社會責任感使他們對環境問題具有較高的敏銳度和把握能力，能夠較好地整理和表達自己的意見［13］，從而有效地參與到環境影響評價中。

（3）環境NGOs既有與政府溝通的渠道，又具有廣泛的群眾基礎，，既可以將項目信息充分傳達給公眾，又可以將公眾意見有效整合，從而有效提高公眾參與過程中項目方和公眾的交流，避免因交流不暢導致的公眾意見得不到充分表達或者錯誤表達；可以有效地組織公眾參與庫或者組織聽證會等，讓公眾的意見得到充分表達。

（4）環境NGOs與媒體關系通暢，更利于借助媒體得到全社會公眾的支持，形成全社會參與監督環境保護工作的良好氛圍［13］。

3.4 建立公眾參與定量評價體系

目前實踐中對公眾參與結果的統計和分析無法保證重點參與人群意見得到充分體現，亟須建立定量評價體系來解決這一問題。定量評價體系是在評價初期對評價指標和參與人群分別賦予分值和權重，通過計算最終分值，以量化的結果給出公眾參與意見的統計結果，從而消除在分析公眾參與結果時主觀因素的干擾，提高公眾參與的有效性，有利于最終的科學決策。陸長青等［14］通過矩陣法對結果進行統計處理，計算結果通過正負數及數值大小來反映公眾對項目認可與否以及認可或反對的程度；劉年豐［15］和郭娜等［7］則是通過計算公眾認可度，參照公眾認可等級來分析公眾對工程的意見。權重應針對不同項目通過科學論證確定。定量評價體系可以克服目前公眾參與環境影響評價工作中存在的定性主觀性、程序亂、被征詢公眾缺乏代表性、評價方法的不科學，公眾意見的結果難以用于決策等問題。使之趨向科學化、系統化、程序化、規范化和定量化［14］。

3.5 立法的完善

立法的完善主要立足于增加目前海洋環境影響評價中公眾參與環評的程序和方法的細化程序性條款，增加政府的監督職責，并增設詳細的法則；同時著手建立相應的信息公開和司法保障機制，建立公民訴訟制度，當公民環境權益因為政府機構的不合法或不合理審查受到損害時能及時訴諸法律［2］。鑒于海洋環境及海洋污染的特殊性，有必要對現有的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》進行細化，增加針對海洋環境影響評價公眾參與的具體要求。

4 結論

公眾參與是環境影響評價中的重要環節，已受到越來越多的關注。相比于陸域環評，海洋環境影響評價存在其特殊性，有必要對海洋環境影響評價中的公眾參與進行深入地探討。鑒于我國進行海洋環境影響評價公眾參與時間不長，尚存在許多問題。解決這些問題需要從公眾海洋意識的提高、公眾參與程序的細化和法規的完善等出發，尋求提高公眾參與有效性的途徑，保障公眾在環境影響評價過程中參與的權利，提高決策的科學性。

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