德國節(jié)能減排低碳經(jīng)驗(yàn)及啟示

相 震

（杭州市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院，浙江杭州310014）

環(huán)境污染、生態(tài)破壞、氣候暖化、氣象災(zāi)害頻繁發(fā)生、資源能源日趨匱乏已經(jīng)成為人類社會共同面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展已成為人類共識。德國是歐洲國家中節(jié)能減排法律框架和鼓勵低碳經(jīng)濟(jì)政策最完善的國家之一。德國政府重視節(jié)能減排和低碳發(fā)展，在超額完成《京都議定書》規(guī)定的溫室氣體減排量的基礎(chǔ)上，提出了高于《京都議定書》［1］和歐盟要求的減排目標(biāo)。德國在節(jié)能減排、開發(fā)和利用可再生能源以及其它低碳經(jīng)濟(jì)、技術(shù)與發(fā)展方面積累了很多成功經(jīng)驗(yàn)，其中業(yè)已實(shí)施的措施和經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。

1 德國節(jié)能減排低碳的主要經(jīng)驗(yàn)

1.1 注重法律、制度建設(shè)，重視循環(huán)經(jīng)濟(jì)

德國節(jié)能減排、低碳發(fā)展的許多方面處于世界領(lǐng)先，這與德國政府頒布的多部法律和出臺的一系列相關(guān)政策有很大的關(guān)系。已建立了系統(tǒng)配套的法律體系是節(jié)能低碳發(fā)展的保障。德國具有真正意義上的環(huán)境法律始于二戰(zhàn)以后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展引發(fā)的環(huán)境污染催生了民眾環(huán)保意識，這種保護(hù)意識政府通過法律形式來體現(xiàn)。從20世紀(jì)70年代開始，政府注重制定環(huán)境政策。1971年德國公布了《環(huán)境規(guī)劃方案》。自1972年德國第一部《廢棄物處理法》出臺后，1974年的《控制大氣排放法》、1976年的《控制水污染排放法》、1983年的《控制燃燒污染法》、1984年的《廢棄物管理法》、1991年的《避免和回收包裝品條例》和《包裝品條例》（后有多次修正案）陸續(xù)實(shí)施，并于1994年把環(huán)保責(zé)任寫入了《基本法》。此后出自節(jié)能減排目的，出臺了一系列促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行業(yè)環(huán)境保護(hù)的法律和法規(guī)，1994年制定并與1996年施行的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢物管理法》、1998年《生物廢棄物條例》、1999年的《垃圾法》和《聯(lián)邦水土保持與舊廢棄物法令》、2006年的《歐盟垃圾處理?xiàng)l例》、經(jīng)長期實(shí)施后多次修訂的《可再生能源優(yōu)先法》（2009年1月生效）、等法律法規(guī)。特別是在《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢物管理法》這一法律框架下，德國根據(jù)各個行業(yè)的不同情況，制定促進(jìn)該行業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法規(guī)，比如《飲料包裝押金條例》、《廢舊汽車處理?xiàng)l例》、《廢棄木材處置條例》、《廢棄電池處理?xiàng)l例》、《電子電器法之費(fèi)用條例》以及《包裝品條例》（多次修訂）等。它們把資源閉路循環(huán)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)思想擴(kuò)展到所有生產(chǎn)和消費(fèi)環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)者的責(zé)任是對產(chǎn)品的整個生命周期負(fù)責(zé)，盡量節(jié)省資源、能源，避免和減少廢棄物在源頭的產(chǎn)生，對廢棄物進(jìn)行最大限度的再利用，對無法再利用的進(jìn)行最終環(huán)保處置。德國政府還制定了相關(guān)政策，如《可再生能源市場化促進(jìn)方案》、《未來投資計(jì)劃》、《家庭使用可再生資源補(bǔ)助計(jì)劃》、《廢棄物管理技術(shù)指南》、《城市固體廢棄物管理技術(shù)指南》等促進(jìn)節(jié)能減排。為應(yīng)對氣候變化、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，1991年出臺了《可再生能源發(fā)電并網(wǎng)法》。此外，德國還制定了《可再生能源供暖法》，促進(jìn)可再生能源用于供暖。2002年實(shí)施《熱電聯(lián)產(chǎn)法》以及根據(jù)2007年11月公布的歐盟指令，德國制定了關(guān)于二氧化碳捕獲、運(yùn)輸和封存（CCS）法律框架等，引導(dǎo)低碳發(fā)展和倡導(dǎo)低碳生活。各州和地方政府都制定了不同的節(jié)能減排、低碳發(fā)展法規(guī)和相關(guān)促進(jìn)措施，作為對聯(lián)邦法規(guī)、措施的補(bǔ)充。到目前為止，全德國大約有8 000余部聯(lián)邦和各州的環(huán)境法律和法規(guī)，還有歐盟的400多個法規(guī)在德國也具有法律效力。在德國這些已經(jīng)形成的較為完善的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系是節(jié)能減排與低碳發(fā)展的保障［2－6］。

1.2 通過技術(shù)創(chuàng)新減少污染物及溫室氣體排放量

科技創(chuàng)新是節(jié)能減排與低碳的重要保證。沒有技術(shù)支撐，節(jié)能減排及低碳項(xiàng)目就失去了發(fā)展的基礎(chǔ)。德國政府十分重視節(jié)能減排研究，從1977年至今，德國聯(lián)邦政府先后出臺了5期能源研究計(jì)劃，從2005年開始實(shí)施的計(jì)劃以能源效率和可再生能源為重點(diǎn)。通過德國“高技術(shù)戰(zhàn)略”提供資金支持。2007年制定了“氣候保護(hù)高技術(shù)戰(zhàn)略”，聯(lián)邦政府將在未來10年內(nèi)增加10億歐元研究經(jīng)費(fèi)用于氣候保護(hù)、低碳低碳技術(shù)研發(fā)，同時德國工業(yè)界也相應(yīng)投入資金技術(shù)開發(fā)研究。目前，德國確定有機(jī)光伏材料、能源存儲技術(shù)、新型電動汽車和二氧化碳分離與存儲技術(shù)4個重點(diǎn)研究方向來應(yīng)對氣候變化，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)。由于德國在環(huán)保產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的持續(xù)研發(fā)，使其水和污水處理技術(shù)、風(fēng)力發(fā)電、包裝回收、雨水再利用、垃圾焚燒新技術(shù)、煤氣化技術(shù)等領(lǐng)域處于領(lǐng)先地位。德國還不斷開發(fā)出新的礦物能源發(fā)電技術(shù)，在IGCC、煤炭汽化技術(shù)等領(lǐng)域掌握有關(guān)鍵技術(shù)，使礦物能源發(fā)電效率不斷提高，德國裝備制造業(yè)在尤其在降低CO2排放方面也擁有領(lǐng)先技術(shù)。作為CCS技術(shù)的最早探索國家之一，德國已開始示范應(yīng)用CCS技術(shù)，正積極開展技術(shù)商業(yè)化研究。德國領(lǐng)先的廢棄物處置、自動控制技術(shù)、建筑節(jié)能以及提前完成《京都議定書》規(guī)定的溫室氣體減排量等方面的成效與其擁有的節(jié)能減排及低碳技術(shù)應(yīng)用直接相關(guān)，離不開節(jié)能減排低碳技術(shù)的強(qiáng)有力支撐。目前德國環(huán)保產(chǎn)業(yè)中的環(huán)保技術(shù)和設(shè)備輸出的世界市場占有率高達(dá)21%，居世界第一位。德國節(jié)約能源、提高能效、減少二氧化碳及有害氣體排放的同時，其環(huán)保產(chǎn)業(yè)與技術(shù)不僅對國民經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)巨大，而且為社會創(chuàng)造了大量就業(yè)機(jī)會和推動產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用［7－8］。

1.3 利用市場機(jī)制引導(dǎo)、促進(jìn)節(jié)能減排和低碳發(fā)展

為促進(jìn)節(jié)能減排和低碳發(fā)展，德國無論在實(shí)行強(qiáng)制性政策還是實(shí)行引導(dǎo)性政策，其立足點(diǎn)都放在充分利用市場機(jī)制上。德國節(jié)能減排低碳已取得得重大進(jìn)展，與其國家法律法規(guī)、促進(jìn)政策和市場機(jī)制相互配合密切相關(guān)。

為節(jié)能減排和低碳德國政府利用市場機(jī)制，通過價格變化引導(dǎo)企業(yè)降低能耗；通過排污總量控制和排放權(quán)交易理順資源的價格形成機(jī)制；通過準(zhǔn)入機(jī)制、交易機(jī)制和退出機(jī)制促成節(jié)能和低碳發(fā)展。比如，德國于2002年開始著手排放權(quán)交易的準(zhǔn)備工作，聯(lián)邦環(huán)保局設(shè)立了專門的排放交易部門，擬定相關(guān)法律，現(xiàn)已形成了比較完善排放權(quán)交易的法律體系和管理制度。同時，德國還履行歐洲氣候變化計(jì)劃（ECCP）和歐盟排放交易體系（EU－ETS）的相關(guān)要求［9］，提高碳減排目標(biāo)。在歐盟有關(guān)法規(guī)的框架內(nèi)，德國還對市場上銷售的家用電器進(jìn)行能效分級，并要求商品必須貼上節(jié)能等級標(biāo)簽。具有環(huán)保節(jié)能標(biāo)簽的商品在市場上頗受認(rèn)可，也促使生產(chǎn)商生產(chǎn)更節(jié)能環(huán)保的產(chǎn)品。商品包裝上也印有統(tǒng)一的“綠點(diǎn)”標(biāo)志，以便系統(tǒng)地回收包裝廢棄物，也使生產(chǎn)商在產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)必須考慮其產(chǎn)品的最終處置方案及費(fèi)用。實(shí)施強(qiáng)制光伏上網(wǎng)定價、對風(fēng)能、生物質(zhì)能、太陽能、沼氣、垃圾及填埋氣發(fā)電予以財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、上網(wǎng)政府定價、確保并網(wǎng)等政策，使光伏、可再生能源市場得到了快速發(fā)展。在減少污染物排放方面采用激勵政策引導(dǎo)使用者。通過增加生態(tài)稅的方式減少化石燃料的使用，從2003年起對無硫燃料征收的燃料稅比含硫燃料的稅率低1.5個百分點(diǎn)，在稅收激勵下，德國企業(yè)逐步放棄使用含硫燃料。對根據(jù)建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)對既有建筑進(jìn)行節(jié)能改造，給予貸款優(yōu)惠，對技能效果明顯的國家還有一定的補(bǔ)助，鼓勵發(fā)展和采用新型技術(shù)。

1.4 公眾參與，形成可持續(xù)的消費(fèi)模式

德國政府將強(qiáng)化公眾的參與意識和環(huán)境責(zé)任作為節(jié)能減排低碳發(fā)展的重要組成部分。培養(yǎng)公眾節(jié)約能源資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識，努力形成資源節(jié)約、可持續(xù)發(fā)展的社會公共道德標(biāo)準(zhǔn)，培養(yǎng)公眾追求人與自然和諧共存的價值觀。首先通過各種宣傳手段來提高民眾的節(jié)能意識。德國的環(huán)保教育從幼兒園開始，延伸到教育的各個層次，已形成完整的節(jié)能環(huán)保教育體系。通過向社會各界提供有關(guān)環(huán)保節(jié)能的資料，舉辦各種講座，設(shè)立大量咨詢點(diǎn)提供各類咨詢服務(wù)，僅節(jié)能知識的咨詢點(diǎn)在德國就超過300個。并設(shè)有專門的節(jié)能知識網(wǎng)站等進(jìn)行環(huán)保節(jié)能的知宣傳。如對舊建筑的節(jié)能技術(shù)改造方面，政府在提供資金支持的基礎(chǔ)上，還由專家為改造方提供個性咨詢并提出相應(yīng)改造方案。此外，德國積極發(fā)揮非盈利性的社會中介組織的作用，在政府與企業(yè)間架起橋梁。德國的包裝物雙元回收體系（DSD）就是一個成功的范例，其在廢棄物循環(huán)利用、促進(jìn)企業(yè)從源頭減排以及引導(dǎo)消費(fèi)者積極參與環(huán)保節(jié)能方面發(fā)揮了巨大作用。在政府的推動和公眾主動地環(huán)保行為支持下，綠色生產(chǎn)和綠色消費(fèi)模式深入人心，公眾的節(jié)能減排參與意識和參與能力不斷提高，低碳節(jié)能產(chǎn)品熱銷、設(shè)備和建筑節(jié)能改造、清潔能源、可再生能源使用與開發(fā)越來越得到民眾的認(rèn)可和應(yīng)用。

1.5 優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，提高可再生能源比例，大力發(fā)展低碳能源

德國政府在強(qiáng)調(diào)節(jié)約使用和高效利用能源原料的同時，著力優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、推動節(jié)能減排、開發(fā)利用清潔能源和可再生能源、減少不可再生能源的使用。這既符合德國的能源安全戰(zhàn)略，也是德國對減少全球溫室效應(yīng)的承諾措施。而且在不具備先天優(yōu)勢條件的狀況下使德國這方面取得積極成效，良好的法規(guī)、政策環(huán)境起到了重要推動作用。

2000年4月1日生效的《可再生能源法》為改變德國的能源結(jié)構(gòu)提供了契機(jī)，修訂后的《可再生能源優(yōu)先法》對可再生能源發(fā)展具有促進(jìn)作用。同時，德國政府相繼出臺了生物燃料、地?zé)崮?、生態(tài)稅等有關(guān)可再生能源發(fā)展的聯(lián)邦法規(guī)，在近年的立法或修訂中制定了有關(guān)優(yōu)惠和促進(jìn)可再生能源使用的條款。2004年德國政府又出臺了《國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報告》，其中專門制定了“燃料戰(zhàn)略——替代燃料和創(chuàng)新驅(qū)動方式”。其目的是減少化石能源消耗，減少污染，減排溫室氣體?！叭剂蠎?zhàn)略”提出了優(yōu)化傳統(tǒng)發(fā)動機(jī)、合成生物燃料、開發(fā)混合動力技術(shù)和發(fā)展燃料電池四項(xiàng)措施。而且法規(guī)、政策確定的各種優(yōu)惠和補(bǔ)貼有力促進(jìn)了可再生能源利用的不斷增長。德國能源與水利協(xié)會調(diào)查表明，德國再生能源的發(fā)電總量已占到德國用電總量的16%。2009年，德國可再生能源發(fā)電總量約930億千瓦／小時，其中，主要是風(fēng)力發(fā)電，其次為生物質(zhì)能、水力、太陽能、垃圾發(fā)電等。

2 啟示與建議

2.1 從我國的國情出發(fā)，選擇節(jié)能減排低碳的的突破點(diǎn)

我國的資源結(jié)構(gòu)制約了能源結(jié)構(gòu)的快速調(diào)整，以煤為主的能源資源和消費(fèi)結(jié)構(gòu)在未來相當(dāng)長的一段時間將不會發(fā)生根本性的改變。能源生產(chǎn)和利用技術(shù)落后造成能源利用效率較低、造成碳排放強(qiáng)度高位運(yùn)行，提高能源利用效率是減少碳排放首選的直接、有效、持久的手段。重點(diǎn)行業(yè)落后工藝、落后產(chǎn)能在整個產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中所占比重仍然較高，單位產(chǎn)品綜合能耗明顯偏高。因此，產(chǎn)業(yè)提升將在節(jié)能、低碳中保持我國經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵。

2.2 設(shè)法利用現(xiàn)有國際技術(shù)，集中力量對關(guān)鍵技術(shù)和裝備攻關(guān)，建設(shè)節(jié)能減排低碳的的技術(shù)支撐體系

高端低碳技術(shù)大多被發(fā)達(dá)國家所掌握，我國在提高能源利用效率、污染治理技術(shù)、再生能源技術(shù)方面卻面臨著裝備、技術(shù)和資金上的障礙，并與發(fā)達(dá)國家相比均有較大差距。先進(jìn)技術(shù)的匱乏與落后工藝技術(shù)的大量并存，使中國的產(chǎn)品單位能耗、能源利用效率低于國際先進(jìn)水平，而污染物排放量以及碳排放強(qiáng)度等高于國際先進(jìn)水平。設(shè)法利用現(xiàn)有國際先進(jìn)技術(shù)并消化吸收、再開發(fā)，重點(diǎn)攻克一批對節(jié)能減排帶動性大、覆蓋面廣、低碳發(fā)展關(guān)聯(lián)度高的關(guān)鍵技術(shù)及其配套集成技術(shù)，如燃煤高效發(fā)電技術(shù)、二氧化碳捕獲與封存、光伏、風(fēng)電等技術(shù)，這才能為我國節(jié)能減排低碳發(fā)展提供技術(shù)保障。

2.3 完善節(jié)能減排低碳法律和政策體系

建立系統(tǒng)、完整配套的法律框架和政策體系，是節(jié)能減排低碳持續(xù)取得成效的主要手段。我國已頒布《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)節(jié)能工作的決定》、《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的若干意見》、《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》、《可再生能源發(fā)電價格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》以及一批指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、行業(yè)準(zhǔn)入、節(jié)能管理標(biāo)準(zhǔn)等，對節(jié)能減排低碳發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但在引導(dǎo)節(jié)能市場化運(yùn)作，建筑節(jié)能的鼓勵政策，碳排放在法律、標(biāo)準(zhǔn)、管理措施等方面存在諸多不足，比如，在大氣污染防治法中，尚未明確排放過量的碳也是排放污染物，從而不能對企業(yè)形成環(huán)保硬約束。節(jié)能法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、大氣污染防治法等相關(guān)法規(guī)需要進(jìn)一步修改，以達(dá)到通過立法和約束性較強(qiáng)的執(zhí)行機(jī)制制定氣候保護(hù)與節(jié)能減排的具體目標(biāo)。

2.4 靈活的市場機(jī)制與經(jīng)濟(jì)促進(jìn)措施

節(jié)能減排低碳既需要有政府推動和支持，更需要引入市場機(jī)制參與。僅僅通過企業(yè)和個人的自愿或法律強(qiáng)制行為是無法實(shí)現(xiàn)持久的節(jié)能減排低碳和達(dá)到良好的效果。通過政府出臺了一系列的節(jié)能減排激勵政策措施推動再生資源和可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如專項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、減免稅政策，鼓勵企業(yè)開展節(jié)能減排活動。同時，通過市場合理的價格形成機(jī)制影響資源、能源需求，促進(jìn)生產(chǎn)者降低生產(chǎn)過程的能耗、物耗和污染物排放，并促進(jìn)高效節(jié)能、低碳新技術(shù)、可再生能源的研發(fā)、推廣和使用。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會幫助企業(yè)對落后設(shè)備進(jìn)行改造，還通過加強(qiáng)節(jié)能減排低碳技術(shù)研發(fā)和行業(yè)監(jiān)管等作用。非盈利性的社會中介組織可以起到政府和企業(yè)所不能發(fā)揮的作用，我們可以借鑒德國的包裝物雙元回收體系（DSD）經(jīng)驗(yàn)，組建全國或區(qū)域范圍行業(yè)、節(jié)能減排低碳的中介非贏利機(jī)構(gòu)。引導(dǎo)消費(fèi)者使用高效節(jié)能減排產(chǎn)品，在生活、消費(fèi)中實(shí)現(xiàn)和促進(jìn)節(jié)能減排低碳。

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