村官職務犯罪的預防和控制

樊建民

(河南大學法學院，河南開封475001)

村官職務犯罪的預防和控制

樊建民

(河南大學法學院，河南開封475001)

村官職務犯罪是指村官利用其職務的便利從事的瀆職犯罪行為。村官職務犯罪在新農村建設中越來越多，涉及的金額越來越大，采用的手法日趨多樣化。村官職務犯罪有諸多原因，為預防和控制村官職務犯罪，應強化法制教育，堅持村務公開制度，規范村財務制度，建立有效的監督制約機制，完善相應的法律條文內容。

村官職務犯罪;村務公開制度;《村委會組織法》

村官指在農村基層組織中從事村公共事務管理的農村干部。村官職務犯罪是指村官利用其組織、管理村公共事務及協助政府從事公務過程中所具有的職務便利而從事的犯罪行為。村官的腐敗不但嚴重損害了農民群眾的利益，而且容易引發群體性事件，對于社會穩定的危害性是相當大的，是構建和諧新農村亟待解決的一個難題。

一、村官職務犯罪的現狀

職務犯罪是當前腐敗現象的集中體現，近年來十分嚴重，尚有增長勢頭，尤其是大案要案上升幅度大，且頂風作案，嚴重危害國家和人民的利益，使黨和政府的威信受到嚴重損害。村官職務犯罪涉及的是與農業、農村、農民密切相關的領域，包括農村土地開發征用、農村基礎設施建設、支農惠農政策專項款物使用和管理、農民集體所有的資金資產的使用等等。這些款物關系到農民的切身利益，有很多是農民養家糊口甚至看病救命的錢，村官占用、侵吞這些錢物，或利用這些錢物的管理權、處置權索賄、受賄，會導致農民對政府產生極大的不信任和反感，不利于社會穩定。

在現在的新農村建設中，大量資金流入農村，大批項目在農村展開，使得村官組織、管理、經手的資產大幅增多，給村官職務犯罪提供了物質條件，使得村官利用職務犯罪的比率大幅度上升;加之城市化進程的作用，使得許多農村被包圍在城市之中，或處于城鄉結合點上，所以村官職務犯罪也已構成對城市秩序和社會發展進程本身的嚴重威脅［1］。

筆者在某市檢察機關進行的一項專項調查統計報告顯示，從2008年到2010年，公安機關和檢察機關查處的村官職務犯罪案件數量逐年增加，涉案金額逐年增大，采取的手法越來越多樣化。

1．案件數量的比較

2008年，該市共查處村官職務犯罪237件。其中涉及協助政府從事公務的犯罪180件:貪污類112件，受賄類5件，挪用公款類62件，其他1件。涉及管理村集體公共事務的犯罪57件:職務侵占類39件，非國家工作人員受賄類5件，挪用資金類12件，其他1件。2009年，該市共查處村官職務犯罪363件。其中涉及協助政府從事公務的犯罪282件:貪污類189件，受賄類33件，挪用公款類58件，其他2件。涉及管理村集體公共事務的犯罪81件:職務侵占類41件，非國家工作人員受賄類11件，挪用資金類22件，其他7件。2010年，該市共查處村官職務犯罪550件。其中涉及協助政府從事公務的犯罪382件:貪污類223件，受賄類36件，挪用公款類121件，其他2件。涉及管理村集體公共事務的犯罪168件:職務侵占類92件，非國家工作人員受賄類28件，挪用資金類46件，其他2件。

2．涉案金額的比較

2008年，該市查處的村官職務犯罪涉案總額為589萬，其中單獨個案涉及的最高金額為58．2萬。2009年，該市查處的村官職務犯罪涉案總額為1120萬，其中單獨個案涉及的最高金額為116萬。2010年，該市查處的村官職務犯罪涉案總額為1788萬，其中單獨個案涉及的最高金額為552萬。

3．犯罪手段的變化

最初多采用虛報冒領、涂改賬目、收入不入賬等手段直接侵占、挪用集體財產，以及直接索取、收取請托人財物的常見非法手段。但隨著村官職務侵占犯罪、挪用犯罪、非國家工作人員受賄犯罪的大量案發，許多違法的村官受到了應有的懲處。其他村官以此為戒，不敢再直接侵占集體財產，直接索取或收受他人財物，而是采取隱秘手段，以“合法”形式進行權錢交易或權權交易。如以村委會的名義簽訂協議、合同，把集體資產低價處理給自己或自己的親友，或讓村集體高價收購自己或自己親友的資產，從中牟取個人利益，損害集體利益，并達到規避法律制裁的目的。

二、村官職務犯罪的原因

當犯罪不斷增加，嚴厲的刑罰也不能抑制的時候，人們便把注意力更多地轉移到對犯罪深層原因的探討上。這種探討，已經不是停留在對具體犯罪行為的直接原因的探討，而是一般地探討犯罪的直接原因后邊的深層原因。隨著我國依法治國方略的落實和不斷深化，國家對村集體的管理權力后撤，允許、鼓勵、支持、幫助村民自治，傳統上附屬于上級政府的、帶有濃厚行政領導性質的村委會、村官的職責，正在向村民民主選舉、受村民委托、代理村民行使權利的代理機構、代理人的角色轉換。在該轉換期間，舊的規范體系被廢除，但新的規范體系沒有完整地建立起來，村民自治必需的法律制度、監督制度、管理體制仍沒有形成，屬于農村社會的失范階段，因此，村官更容易利用職務便利實施腐敗犯罪。

1．村官的法律意識淡薄

在我國傳統體制下，社會的組織結構、分層結構和干部制度在總體上是一種“官本位”的體系。這個體系是國家壟斷和統制體制的產物，具有重要的社會激勵和社會控制功能。在所有社會資源都由國家壟斷、所有社會運行都由國家管制的條件下，對資源的統一分配和對社會的統一管理職能以行政化的方式進行，并通過管理者來實現對整個社會的管理和控制;促使管理者服從國家的統一指令，完成國家下達的任務，從國家利益最大化的角度去處理與被管理者之間的關系［2］。在當今社會，村官一方面具有協助政府從事管理活動的職能，屬于準國家工作人員;另一方面也有管理村集體事務的職能，是村集體的代言人和管理人。鑒于農村復雜、根深蒂固的家族勢力的存在，雖然村官主要由村民民主選舉產生，但是村民自由行使民主選舉的權利是受到很大限制的。不管是從政府角度，還是從村民角度，村官都是在本村具有一定家族勢力、有一定威望的能人，他們相對一般村民具有相當大的震懾力。他們很難從心里認同自己僅是村民的代理人，是代理村民管理村集體的，是為村民服務的，而多認為自己是村民、村集體資產的領導者和管理者?；谵r村工作的復雜性，一些上級政府某種程度上默認這種村官的某些特權。許多地方政府認為只要村里選出“能人”、“狠人”做村官，能夠方便各種政令的執行就完事大吉了，對這些人是否具備當“村官”的素質，則沒有履行監督考察的職責，造成了村官“我的地盤我做主”的認識誤區，進而使得村官在農村具有“霸主”地位，有的甚至被稱為“土皇帝”。這些原因導致一些村官認為，自己就是村集體，村集體就是自己的家，所以可隨意侵占、處置集體財產，認為這是村里內部的家事，不構成犯罪，這必然導致村官職務犯罪的大量發生。

2．村官的權力失去制約

犯罪的村官主要是指村支書、村民委員會主任和村會計“三大員”。這些人員的崗位職責都是和農民緊密聯系的，很多時候承擔著上傳下達的職能，手中握有一定的實權，位置很重要。孟德斯鳩說過:一切有權力的人都愛濫用權力，這是萬古不變的經驗，有權力的人們使用權力一直到遇到有界限的地方才休止［3］。村官既是集體經濟活動的實際運作者，又是經濟活動的管理者，集權錢于一身，權力相對集中，又缺乏有效的制約和監督，這就為其職務犯罪的發生提供了巨大的空間。

首先，上級政府部門的監督制約不到位。個別上級部門和鄉鎮政府監管不到位，對村民反映的問題，不做深入細致的調查和嚴肅處理。雖然大部分農村都實行了“村賬鄉管，組賬村管”制度，但真正落實的沒有幾個。其次，大部分農村群眾對干部的違紀違法苗頭不關心，對反腐敗信心不足，認為“無官不貪”。雖然我國法律建立了許多保護村民參與集體管理的途徑和形式，但有關部門還存在只建立在初期廣泛宣傳、過后不重視、缺乏長期宣傳的現象。很多人想反映情況，但不知向誰、在哪里反映。再次，對村里的事情，有些決策雖以集體的名義做出，但實際上是村支書或村主任一人說了算。同時，村支書或村主任為得到其他村官的配合，會給其他村官一些好處，以形成“共振”，造成對村官內部監督的缺失。這決定了在有限的人員范圍里，容易出現關系親密、互相勾結犯罪的情況。有相當數量的案件是共同犯罪，往往查出一個就帶出一窩、扯出一串。最后，法律監督缺位。村官不同于有各種福利保障制度、各種專門法律法規約束和制裁的國家工作人員，其仍是農民身份，至今沒有一套專門的法律法規和制度來對其進行約束和制裁，導致對其的法律監督缺位。

3．村務不公開

作為農村自治管理的基本法《村委會組織法》，雖然對農村的相關管理和監督做出了規定，特別是《村委會組織法》第十九條、第二十二條對農民知情權和村務公開做了明確規定，但問題是近年來上述規定在執行中遇到很多問題，致使執行效果大打折扣，且因法律未明確規定村務公開不及時、不真實的責任，使得村里的政務、事務不能及時公開甚至不公開。另外，該法的相關監督管理規定過于簡單，同時缺乏剛性;加上一些地方的鄉鎮黨委和政府對村務公開的督促、檢查工作也抓得不夠，弱化了村務公開的效果，在一定程度上使村務公開制度流于形式，進而為涉農職務犯罪提供了溫床。村務不公開，為村官利用新型的違法手段謀取個人利益提供了條件。如村官以低價處理集體資產或以高價讓集體收購自己或親友的資產等隱秘方法，侵占或損害集體財產，從中謀取個人利益。該種情形下，若對村官進行處罰，又缺乏足夠的法律依據或受到的處罰不能達到阻止其犯罪的力度，使他們認為這樣也劃算，進而繼續實施犯罪行為。

4．農民權利保護制度欠缺

當前，雖然普法工作的重視程度、宣傳力度和制度化建設不斷加大，但深入農村的、有針對性的、經?；钠辗üぷ鬟€做得很不夠，農民離知法、懂法、守法的要求還有不小的差距。由于農村強大的家族勢力的存在，一般農民害怕打擊報復，對違法的村官不敢舉報、作證。雖然法律明文規定禁止打擊報復舉報人、證人，對情節嚴重的，還要追究打擊報復人的刑事責任，但是當有關機關接到舉報人、證人遭受打擊、報復的信息而出面干涉時，往往舉報人、證人利益受損已既成事實。被舉報人及其利害關系人利用其職務的優勢，打著合法的幌子，運用一切所謂正當的手段，對舉報人及證人甚至其親屬、朋友進行日常生活、工作等各方面的排擠打擊，有的甚至直接使用暴力殘害舉報人、證人等。村民為了保護自己，便采取了多一事不如少一事的態度，任由自己的權利受到侵害，這助長了村官大肆侵吞集體資產的不正之風。一些村官正是利用了農民群眾的這些弱點，有恃無恐，連續作案。

5．賬目不規范

農村的賬目管理不規范，給村官職務犯罪制造了便利條件。村官管理著本村發展經營的資金和財產，卻無規范的賬目加以約束，很容易使之利用手中的決策權、經濟管理權、財經審批權等職務便利貪污、挪用集體財產或隨意處理集體財產。根據筆者進行的專項調查結果，幾乎所有農村的財務管理都不夠規范，財務制度都不健全。私設“小金庫”、“賬外賬”、白條入賬的情形，村官一人同時擔任會計和出納的情形，財務不按規定時間做賬甚至不做賬的情形等屢見不鮮，極為普遍。

三、預防和控制措施

有學者認為，當代中國犯罪率的上升具有歷史的必然性，是中國現代化的一種代價:起飛式經濟發展引起新舊體制交替與沖突，導致空隙和矛盾增多，社會及個體的供需變得格外突出;發展的不平衡不僅引起生活水平、價值觀念的沖突，也引起某種法律性沖突。社會發展進程把犯罪從一個孤立的主要是影響城市中心的社會問題變成影響現代生存性質和阻礙許多國家未來發展進程的問題。犯罪已成為現代化方面最明顯和最重要的代價之一［4］。

隨著農村現代化進程的加快，村官職務犯罪逐步呈現出來;隨著農村生產力的發展和財富的增多，村官的權力擴張及腐敗成為社會的一個痼疾。在權力大而且缺乏制約的地方，這種犯罪具有必然性。大量村官的腐敗犯罪，引起村民的痛恨和不滿。為平息憤怒，利用刑罰對之進行處理便成為首選。但是，雖然處理了一些村官，其他村官仍然前赴后繼，繼續犯罪，甚至想出更隱蔽的方法來侵占集體財產，為自己牟利。有的村官鉆法律的空子，利用法律的漏洞進行犯罪。如低價將集體的財產通過簽訂合同的方法轉讓給其關系人，收受關系人財產，或與關系人進行其他的權權交易，如子女的工作安排問題等等，以此損害集體財產。對這些變相侵占集體財產的行為，法律無明文的規定來進行處罰，其危害性又不亞于直接侵吞集體財產的犯罪行為。法有限，情無窮。用有限的法律來應對千變萬化的實踐，本不可能全面完整，所以我們不但要修改、完善刑法及其他相關法律法規，針對村官的職務犯罪做出明確規定，以便對之進行嚴厲的懲罰，而且要設定刑法以外的其他預防措施，以從根源上遏制該種犯罪的產生。最好的辦法就是通過對導致犯罪的原因的控制來控制正在進行的或者可能進行的犯罪行為。控制了導致犯罪的原因也就控制了犯罪［5］。

1．強化法制教育

公民法制觀念與守法意識的欠缺，成為農村職務犯罪行為產生、發展、變化的重要因素。為此，應加強農村的普法教育，堅持送法下鄉，引導農民樹立法制觀念，增強依法維護合法權益的能力和履行義務的自覺性。首先，應建立遏制涉農職務犯罪教育培訓機制，針對一些農村基層組織財務管理混亂、內部監督制約乏力的情況，對村官進行定期的法制教育培訓，強化村官的法律意識特別是守法意識，樹立起法律至上的觀念。其次，應定期總結村官職務犯罪的案情、作案手法、查處情形等，利用典型案例對村官進行警示教育，使之打消犯罪的念頭。再次，要加大對廣大群眾的法制宣傳教育力度，不斷增強廣大農民的法制意識。因為農民群眾是構建預防涉農職務犯罪體系中的主力軍。針對涉農職務犯罪案件突出的問題，利用新時期農村建設和城鄉統籌發展的契機，制作公益廣告牌及通俗易懂的簡單標語等宣傳預防涉農職務犯罪，使群眾尤其是務農人員明白哪些行為是職務犯罪，到哪里舉報以及舉報電話等。

2．建立完善的村務公開制度

加強村民自治，擴大基層民主，讓村民選出自己理想的當家人，并對當家人進行監督。切實增強村集體公共事業管理、經濟管理工作的透明度，保障村民的知情權和監督權。對土地征用款、占地賠償款、土地承包款、宅基地款、出賣資源款、村企業經營收入款、退耕還林補助款以及村官公務消費款等等，要定期向村民如實公布，做到各項賬目清楚，錢物落實到人，真實、客觀、全面地向村民公布全村的重大信息，切實保障村民應當享有的知情權。特別是財務支出，如土地征用、宅基地的安排審批、工程承包、資產轉讓、資產出租、資產購置等等重大決策事項也都要向村民公布，每月、每季度、每年都必須張榜公布，讓廣大村民清楚集體財產數額、財務開支情況、村官辦事程序、村官的報酬等等。

3．建立完善的財務制度

鄉(鎮)一級黨委政府要指導幫助村級組織建立規范的財務賬目;村級組織要理順財務管理關系，防止村支書、村委會主任兼會計，以及會計、出納不分等財務管理的混亂局面;禁止白條入賬，私設小金庫的情形出現，規范村干部的開支行為。涉及農村征地出讓經費應統一由村委會幫助村民建立銀行賬戶，所應得的征地出讓金直接打入被拆遷戶賬戶，減少征地出讓經費流動的中間環節，切斷貪污、挪用犯罪的源頭。

4．建立有效的遏制機制

(1)內部遏制。內部遏制主要是通過提高村官的責任感，培養其基本的榮辱感，加強村官的自我控制。澳大利亞人約翰·布雷思韋特提出了重整羞恥理論。其基本觀點是，在一些文化中，把犯罪看成是一種羞恥的事情。認為犯罪羞恥的這種觀念，有助于減少犯罪的發生。因此，為了預防和控制犯罪，應當在社會中復興或者重整認為犯罪羞恥的觀念［6］。當今的農村，村官因不是國家工作人員，文化素質較低，不認為犯罪是一件恥辱的事情。這在某種程度上，加大了村官犯罪的幾率。故而，除對村官進行道德教育外，要強化村官犯罪恥辱的內部感覺，使之認識到犯罪是恥辱的，從而不去實施職務犯罪。

(2)外部遏制。外部遏制是指能夠制止個人實施犯罪行為的外部力量。權力分割、平衡與制約是防止權力濫用的必要措施。首先，強化村民的監督。要不斷完善村級公務的監督制約制度，努力保障村級干部正確行使權力。如在各村建立村務監督委員會或監督小組，對村級政務、財務中的重大問題進行同步監督，對集體經濟項目建設、集體資產變賣等涉及村民切身利益的重大事項，要經村民大會表決通過，使村民的知情權、決策權、參與權和監督權真正得到體現。村黨支部和村委會要發揮自身的監督作用，建立本級監督制約機制，既做到分工明確，各司其職，又做到相互支持和配合，充分發揮村民的監督作用，為村民搭建監督平臺，暢通監督渠道，使村民的監督落實到位［7］。其次，加強上級政府監督。鄉(鎮)一級黨委政府要加強對村級組織及干部的監督，重點監督重大村務活動是否經過村委會集體研究討論決定，過程和結果是否公開，財務制度的落實和財務管理是否符合規定等等。再次，重視輿論監督。輿論監督不僅意味著社會輿論能夠對腐敗行為進行評議，對腐敗行為、事件及相關人員進行徹底的曝光，而且意味著社會公眾發表的言論受到法律應有的保護與公眾的尊重。輿論監督的強化可以使更多的腐敗行為和相關事實曝光，有助于專門機關發現腐敗案件線索，促進并監督專門機關依法查處案件，從而遏制可能的腐敗。

5．強化刑事法律的打擊力度

(1)強化對犯罪的偵查力度。將職務犯罪預防工作延伸到農村基層組織，建立健全涉農職務犯罪預防工作機制。充分借鑒在國有企業、重點領域和行業開展職務犯罪預防工作的經驗，結合“檢察下基層”活動，發揮鄉鎮檢察室作用，及時監督、掌握犯罪動態，及時對犯罪行為進行立案偵查。

(2)強化打擊力度及示范效應。加大打擊涉農職務犯罪的力度，對村官的職務犯罪依法進行嚴厲打擊。但也不能一打了之，相關機關特別是檢察機關必須通過對發生在農民身邊的重大典型案件的查處和剖析，達到查處一案、警示一方的良好社會效果，發揮示范效應。

6．完善相關立法

(1)《村委會組織法》雖然對農村的相關管理及監督做出了規定，但未規定村務公開不及時、不真實的具體責任。應修訂《村委會組織法》，對該行為應負的法律責任做出具體、明確的規定。筆者建議，可在《村委會組織法》中明確村主任、村民小組組長為第一責任人，其他村委會成員或村民代表為具體責任人，每個責任人應定期向村民會議或村民代表會議進行述職，接受村民監督。對違反該規定的人員，對其行為給集體造成損失的，應依法予以賠償，同時給予行政處罰;情節嚴重，構成犯罪的，依法給予刑事處罰。

(2)在《刑法》第一百六十六條之后增設第一百六十六條之一，規定:村基層組織工作人員利用職務便利，有前款行為，損害集體利益的，依前款規定從重處罰。

［1］儲槐植，許章潤．犯罪學［M］．北京:法律出版社，1997．85．

［2］林喆等．腐敗犯罪學研究［M］．北京:北京大學出版社，2002．323．

［3］(法)孟德斯鳩．論法的精神(上冊)［M］．張雁深譯．上海:商務印書館，2005．184．

［4］(美)路易斯·謝利．犯罪與現代化［M］．何秉松譯．北京:中信出版社，2002．200．

［5］翟中東．犯罪控制——動態平衡論的見解［M］．北京:中國政法大學出版社，2004．32．

［6］吳宗憲．西方犯罪學［M］．北京:法律出版社，1999．633．

［7］征漢年，馬力．新農村建設中職務犯罪案件實證解析——以一個地區的涉農類案為分析視角［J］．鄉鎮經濟，2008，(8)．

On Prevention and Control of Occupational Crimes by Village Leaders

FAN Jian－min
(Henan University，Kaifeng Henan China 475001)

Occupational crimes by village leaders are on the increase，involving larger and larger sum ofmoney and with diversified methods．To prevent and control such crimes，measures should be taken regarding the enhancement of legal education，the adoption of open system of village affairs，the standardization of financial system，the setting up of supervisorymechanism and the perfection of relevant legal provisions．

Occupational crimes by village leaders;Open system of village affairs;Organization Law of Villagers Committee

D616

A

1008－2433(2011)06－0027－05

2011－09－12

樊建民(1969—)，男，河南汝州人，河南大學法學院副教授，法學博士，主要研究方向為刑法學。