刑事政策視角下的永城經驗研究

張 荊

刑事政策視角下的永城經驗研究

張 荊

(北京工業大學，中國北京100022)

河南省永城市經過三年多改革創新，社會治安明顯好轉，引起了學界的普遍關注。永城經驗是什么?永城經驗是否具有可復制性和可持續性?犯罪學教授專家團隊為此進行了實地調研。結論是:永城經驗的核心是區域特點定位準確條件下的治安手段管理創新;觀念變革先行推動社會治安管理創新;建立以“治安卡口堵控網”為主要特色的立體治安防控網絡體系;推進警務機制改革，向管理要警力;爭取財政投入，迅速推進“科技強警”;構建新型警民關系等。永城經驗既有地域的特殊性，也有跨區域的普遍性，為全國社會治安管理創新提供了新思路。而進一步探索社會治安管理創新的長效機制;“科技強警”中的硬件到位和軟件跟進;警務評價體系變革中的調查技術手段科學化等仍要進一步完善。

刑事政策;永城經驗;警務機制

由中國政法大學、北京工業大學、華東政法大學、河南警察學院組成的犯罪學專家考察團于2011年5月29日至6月4日對河南省永城市公安局信息指揮中心、文化路派出所、芒碭路派出所、芒山派出所的種莊和張莊治安卡點、劉河派出所孫廠治安卡點、臥龍派出所劉園村治安卡點、灤湖派出所治安卡點、拘留所、城郊煤礦等15家單位進行調研，召開座談會2次，訪談對象12人，收集和分析了相關歷史資料，對永城社會治安防控體系建設進行了較全面的考察和研究。

一、問題的提出

永城市地處河南省東部，是省轄縣級市，距離商丘市區98公里，有“豫東門戶”之稱。2007年以前，永城市的社會治安管理名不見經傳，2007年刑事案件立案數為4696起，犯罪率為31．3?，略低于當年的全國平均犯罪率。①2007年全國刑事犯罪立案數為480．8萬起，犯罪率為36．4?。2008年在全省158個縣的社會安全感調查中排名120位，即倒數第38位。

2008年以來，永城市的犯罪數量大幅下降，社會治安明顯好轉。2008年的刑事案件立案數下降至2241起、2009年降至1632起、2010年繼續降至1523起，分別比前一年下降了 52．3%、27．2%、6．7%。其中，2009年的犯罪率為10．9?，低于全國平均犯罪率的30．9個萬分點。②2009年全國刑事犯罪立案數為558萬起，犯罪率為41．8?。犯罪率的降低帶來社會安全感的提升，2010年永城市社會安全感調查一躍為全省第65位，與2008年相比提升了55個位次。2010年永城市公安局被黨中央、國務院授予“上海世博會先進集體”，被評為“河南省平安建設先進單位”。省內外近百家兄弟單位紛沓而至參觀學習，“永城模式”、“永城樣板”、“永城經驗”等報道不斷見諸報端。是什么因素促成永城市社會治安的迅速好轉和犯罪數量急劇下降?永城的經驗是否具有代表性、可復制性和可持續性呢?犯罪學專家考察團帶著這些問題意識，從刑事政策學的角度，對永城現象進行了系統調研和分析。

二、永城社會治安管理創新的基本定位

刑事政策是以國家機關、地方政府為主體，以預防犯罪、抑制犯罪為中心，實現社會秩序有序的社會活動過程，包括立法、警察、檢察、法院、司法及行政的運行的全過程，其中相關的政策和措施是刑事政策研究的基礎。警察階段的主要任務是實施預防、打擊犯罪，搜查、逮捕犯罪嫌疑人等，通過這些活動達到維護公共安全和社會秩序的目的。因各個區域的經濟發展、社會環境、犯罪特點不同，其刑事政策的制定應有所差異，應具有針對性。因此，準確的區域定位，有的放矢的刑事政策制定，是預防和抑制犯罪的重要前提。

2008年，現任永城市公安局局長的邵明杰從民權縣調入永城，這是一位有思想、有魄力、敬業坦蕩、極具人格魅力的公安局長，2009年由他和孫棟梁政委為核心的新一屆領導班子走馬上任。面對永城市復雜的治安形勢，他們深入基層調查研究，科學分析永城市社會治安現狀及原有治安管理方式的不足，為社會治安管理創新進行切合實際的定位，根據準確的定位，制定了相應的刑事政策。

永城地處河南、山東、江蘇，安徽四省交匯處，全市29個鄉鎮中就有18個鄉鎮與外省毗鄰，是典型的“一腳踏兩省，雞鳴聞三縣”的邊界城市，總人口1494464人，其中農業人口1292474，占總數的86．5%，城市化率僅為13．5%，大大低于全國城市化率(47%)，①均為2010年永城統計數據和全國統計數據。屬于全國農村剩余勞動力輸出大市，外出打工的農民工比例高，農村多為老人、婦女和兒童留守。近年來永城依托自然優勢，大力發展煤炭、面粉加工、文化旅游，2010年GDP達290億元，躋身全國經濟發展百強縣之一。四省交界的地理環境，農村青壯年勞動力外出打工，村內治安力量空虛，以及地方經濟的迅速崛起等要素的疊加形成了刑事犯罪的“盆地效應”，使周邊市縣的犯罪分子流竄至該市作案的比例高。根據2007年永城犯罪高峰年度的刑事案件立案數(4696起)分析，85%屬流竄犯罪，農村發生的搶劫、搶奪案件97%的被侵害對象為老人和婦女。同時，隨著煤炭企業和城市的發展，征地拆遷、土地塌陷賠償等帶來的利益沖突凸顯，各種斗毆事件增加。面對這些變化，傳統的運動式“嚴打”和“人海戰術”已經無法有效地控制犯罪的增加。

面對新的治安形勢和特點，在調查研究的基礎上，永城市公安局制定出有針對性的刑事政策，主要包括“治安防控網絡”建設，特別是加強對治安卡口堵控網和視頻監控網的重點建設;爭取政府財政投入，強化科技強警力度;改革公安管理體制，充分調動公安民警的工作積極性;轉變傳統的打防觀念，提升公安在預防犯罪中的功能;破除公安機關的神秘主義，改善警民關系等。這些刑事政策針對性強，實施后效果顯著。

三、獨具特色的“治安卡口堵控網”建設

2009年以來永城市公安局先后研究出臺了《街面巡邏防控網建設工作方案》、《社區防控網建設工作方案》、《重點場所管控網建設工作方案》、《區域警務協作網建設工作方案》、《治安卡口堵控網建設工作方案》，著手建立集“打防管控”功能于一體、覆蓋全市城鄉的立體治安防控體系。

(一)巡邏防控網建設。永城市公安局將城區根據人口、面積、治安狀況劃分為12個巡邏區，農村以警務工作站為依托劃分為若干個區域，科學規劃巡邏路線，確定易發案區域的必巡點，采取機動車巡、自行車巡和步巡等多種方式，確保不留巡邏盲區和死角。巡邏實施1名民警帶3名治安聯防員的“1+3”巡邏防控方式。實行一警多能，交警既管交通也管治安，派出所民警有警接警，無警巡邏，大大增加了市民的見警率。

(二)社區防控網建設。按1名社區民警管轄1000戶或3000人的標準，在城市社區實行“1+2”的工作方式(即1名社區民警帶領2名專職戶籍協管員)，在農村實行“1+3”的工作方式(即1名責任區民警帶領3名治安聯防員)，加強人口、特別是流動人口的管理，探索“以房管人”、“以業管人”的新方法。

(三)重點場所管控網建設。對全市120余家旅館、留宿洗浴場所進行重點管理，安裝身份證電子自動識別系統，對20余家娛樂場所實行流動“紅旗黑旗”管理制度，提高業主對場所治安管理的內驅力。

(四)區域警務協作網建設。定期舉辦跨區域協作會議，建立多警種、友鄰公安機關的協作互動機制，積極開展SIS超級情報平臺向周邊友鄰公安機關拓展，免費為其搭建信息采集平臺，共享社會治安信息研判成果。

永城市最具地方特色的是“治安卡口堵控網”建設。扎實的“堵控網”建設對堵截流竄犯罪起到了至關重要的作用。永城市的“堵控網”分為三個層次，即在城區主要路口和鬧市區建立了42個治安警亭;在出入城所有道路上建立7個具有高清智能抓拍識別系統、身份證比對系統、出租車查錄系統的智能卡口;在內地鄉鎮主要路口設立30個治安卡點，在與外省、縣、市毗鄰的鄉鎮建立了70個結合部卡點。所有治安卡點搭建或租借固定房屋，設立顯著公安標識，備有警犬、阻車工具、視頻監控、GPS定位對講機等。在卡口的隊伍建設上，成立了7個卡口大隊;在100個農村卡口實施“1+2+3”的值守工作方式，即1名民警帶領2名治安聯防員和3名村組干部或治安積極分子。在對劉園村治安卡點調研時，執勤的蘇老漢告訴我們，在村里青壯勞力外出打工，治安力量薄弱的情況下，由公安派出所民警帶領設立的治安卡點是保障鄉村治安的最好方式。

永城市用42個警亭、107個治安卡點編織成的三級堵控網，配合現代信息管理技術，逐漸構筑了社會治安的快速反應能力，形成了3分鐘區域合圍，5分鐘城區關門，15分鐘全市封閉的“以靜制動”、打擊流竄犯罪的新格局。2011年4月14日上午10時，市公安局接到報警，一輛別克車玻璃被砸，車中37萬元現金被盜，犯罪嫌疑人駕駛京KH5566奧迪轎車逃走，指揮中心立即發布各卡口盤查涉案車輛的指令。10時05分，執勤民警發現該嫌疑車在311國道疾駛，迅速派出警車追趕至呂店村，此時正值趕集日，街道車多人多，奧迪車瞬間消失，民警搜查中未發現該車，卻發現路邊停靠的一輛魯C2R988奧迪車，于是上前詢問車旁兩男子，該車突然啟動，甩下兩名男子向東疾駛，兩名男子則拔刀反抗被擒。嫌疑車逃至王引河邊，被架好阻車工具嚴陣以待的民警攔截，掉頭回竄至劉河街道無路可逃，棄車西竄，11時25分嫌疑人在一處建設中的民房內被捕獲，在作案的奧迪車中搜出21副假車牌、撬盜工具、電子干擾器等。三名嫌疑人是被稱為“江洋大盜”的黑龍江人楊某某(男，46歲)，王某某(男，37歲)、張某某(男，31歲)。利用卡口堵控和現代信息技術，該案件從報案到犯罪嫌疑人被抓獲僅用了1小時25分鐘。

從犯罪學的角度看，當一個區域加大預防和打擊刑事犯罪力度時，會出現犯罪者向周邊區域流動，拉動周邊區域的犯罪率上升的現象。犯罪學專家考察團在對永城社會治安防控體系調研初期，也曾擔心這種“犯罪漂移”現象。但調研后的結果是永城周邊市縣未出現明顯的犯罪率大幅上升的現象。

從圖1分析看，2008年打造“打防管控網”以來，永城市周邊的河南省夏邑縣刑事犯罪立案數表現為持續下降;安徽省蕭縣和碭山縣立案數有升有降，總趨勢為下降;安徽省渦陽縣為有降有升，上升趨勢不明顯。

圖1 永城市及周邊縣刑事案件立案數

項目 2006年 2007年 2008年 2009年 2010年2931 4696 2241 1632 1523河南夏邑縣 832 907 846 809 793安徽碭山縣 1537 1234 1565 1891 1426安徽渦陽縣 1896 2672 1940 1697 2034安徽蕭縣永城市1538 1739 1669 1892 1296

從圖2搶劫、搶奪、盜竊(簡稱“兩搶一盜”)案件變化看，2008年以來，夏邑縣和渦陽縣“兩搶一盜案件”為持續下降;蕭縣和碭山縣有升有降，總趨勢為下降。為什么永城市的“打防管控網”建設未出現“犯罪的漂移”現象呢?分析永城市公安局近年來的立案和破案統計數據可以找出相關原因。

圖2 永城市及周邊縣“兩搶一盜”案件立案數

項目 2006年 2007年 2008年 2009年 2010年2439 3564 1959 1183 1188河南夏邑縣 637 749 653 647 628安徽碭山縣 1111 892 1121 1488 1082安徽渦陽縣 1291 1860 1374 1212 1161安徽蕭縣永城市1187 1386 1218 1256 1137

表1 永城市立案數、破案數統計

從表1可以看出2008年以后永城市連續3年破案數超過立案數，調研了解到，主要原因是陳年積案被大量偵破，以及治安卡口堵控網及時抓捕犯罪現行，不光破本市的積案，也包括外市縣積案，不光是堵截本市的犯罪現行，也堵截了周邊縣市的犯罪現行。比如，2010年下半年，通過出入城智能卡口，查獲本市和外省市縣違法犯罪案件68起，抓獲“三逃人員”①三逃人員指批捕在逃人員、負案在逃人員、服刑或羈押在逃人員。23人，因此在永城市出現了破案數超過立案數的現象，規避了區域打擊帶來的“犯罪漂移”現象。在永城市流傳著這樣的順口溜:“邵明杰來永城/永城天空萬里晴/設卡點/搞治安/大偷小盜一鍋端/查網吧/查旅館/賭博賣淫全收斂/挖線索/追逃犯/幾十年殺人(犯)都逮遍。”表明了群眾對邵明杰局長領導下的永城公安偵破積案的贊譽。

四、積極爭取政府財政支持，強化科技強警能力

永城市高度重視社會治安信息系統的建設，提出“向科技要警力，向信息化要戰斗力”的工作思路，研究出臺《社會治安視頻監控網建設工作方案》和《虛擬社會防控網建設方案》。科技強警離不開地方政府的財政支持，永城市政府將科技強警納入市財政預算，先后投資2000萬元打造社會治安管理信息平臺。

2009年，永城市公安局爭取到政府一期投資1200萬元，安裝監控探頭221個，實現了城區街道、重點單位、繁華商業中心等地域的全覆蓋。同時建立起了城市警用地理信息平臺，利用航拍和二、三維疊加技術繪制出立體三維電子地圖。建立了四色刑事研判系統、公安督察視頻監控系統、智能識別卡口系統、SIS超級情報系統。在公安局指揮中心，憑借視頻和鼠標就可以對全市社會治安管理工作進行精確指揮。

按照扁平化指揮的要求，永城市公安局建立起集GPS衛星定位、視頻監控調取等多功能于一體的110綜合指揮調度系統，接到群眾報案后指揮調度系統能迅速查明報警人位置，搜索出最近距離的警員和警車位置，實行點對點指揮，警察以最快速度到達事發現場。在信息化強警的二期建設上政府繼續投入800余萬元，增加視頻監控的“秒拍”功能，以及將視頻監控網向城市次干道及居民散居點延伸。

農村鄉鎮的視頻監控系統的建設被稱為“天眼工程”，采用多渠道籌資的辦法，經濟條件較好的鄉鎮由鄉鎮政府出資，經濟條件差的鄉鎮則采取富裕戶和外出打工經商者自愿捐資等辦法，首先在農村集鎮、農貿市場、村莊出入口、農村治安卡點安裝一定數量的監控探頭，并逐漸建成可覆蓋整個農村重點區域的視頻監控網絡，將建成的100多個農村治安卡點的視頻監控系統匯入各派出所的視頻監控中心，并實時上傳至局指揮中心。

在政府投資社會治安視頻監控網的同時，永城市公安局還申請到政府社會治安設施硬件建設經費1000萬元，購置警車120余輛、電腦160余臺、GPS定位對講機230余部、車載臺60余部，大大提升了永城公安的實戰能力。

網上網下結合、人防物防技防結合形成社會治安的整體聯動，提高了公安系統的社會治安管控范圍和快速反應能力，以及破案的準確率。2010年4月永城公安借助視頻監控系統成功破獲工商銀行ATM機被盜案件，2010年2月15日，永城市工商銀行ATM機被撬，82萬余元現金被盜。永城市公安局立即組成10余名民警參加的視頻調查組，仔細查看每一段監控錄像，查找當天在工商行附近行駛的可疑車輛，最終查找到犯罪嫌疑人翻墻入室的完整畫面，將案犯鎖定為因盜竊7次被勞教、判刑的慣盜洪某某，在商丘市區將其抓獲，隨后又在云南昭通市將另一名犯罪嫌疑人陳某某抓獲，陳某某曾在日本、新加坡、南非等國家打工，結伙盜竊多次。兩人分別交代了實施犯罪的全過程。該案件歷時52天破獲，并連帶破獲46起盜竊案件，其中案值10萬元以上的7起。2010年11月，永城市公安局通過信息化指揮調度平臺，以及機動化的快速出警，再創單月抓獲犯罪現行新紀錄，成功查獲13起，抓獲犯罪嫌疑人18人。

五、推動公安體制改革

從專家組的調研結果分析，永城公安體制改革主要包括兩個方面:一是觀念的變革;二是警務機制的改革。

(一)刑事政策確定中的觀念變革。刑事政策的確定一是取決于對地域政治、經濟、文化、人口構成和社會發展的判斷及對地域犯罪特點的考量。二是取決于地方領導人治安管理的理念。警察是國家打擊犯罪，維護社會穩定的重要力量，但是警察的功能中除了打擊犯罪以外，有無預防犯罪的功能，一直是國際警界爭論的問題之一。如果搜查、逮捕、打擊犯罪是警察的唯一功能或重要功能的話，破案、破大案就會成為衡量警察績效的唯一標準或最重要標準，甚至成為警察一生的職業期待。警察存在的目的是為了制約犯罪和減少犯罪，與警察存在目的是為了多破案、破大案，兩者是刑事政策中的悖論。永城市公安局新的一任領導班子就任后，力圖走出“悖論”，大膽提出了“寧愿防范累死，不讓破案難死”的口號，這是公安系統刑事政策方面的重要觀念變化，就是說“寧讓預防犯罪累死，也不讓打擊犯罪忙死”，強調警察在預防犯罪工作中的重要地位。

觀念的變革帶來工作方針的變化。永城市公安局的具體做法是:

1．嘗試調整績效考核標準。強調破大案是政績，零發案也是政績，逐漸實現績效導向的轉變。該局規定，凡月內未發生“兩搶一盜”等可防性案件的派出所，第一個月獎勵1萬元，連續兩個月以上未發生“兩搶一盜”等可防性案件的可遞增獎勵1萬元。據了解在績效考核標準調整后的2010年1～9月，永城市公安局獎勵零發案派出所18個，獎勵金額達27萬元。該措施有力地調動了基層派出所預防犯罪的積極性。

2．探索民意主導警務標準。傳統的警務工作強調“嚴打”、強調逮捕犯罪嫌疑人數量，摧毀犯罪團伙數量，組織打擊行動的數量等。傳統警務工作的問題在于公安報告的打防數據與群眾感受到的社會安全感差異甚大，上級的獎杯與群眾的口碑差異甚大。永城公安在觀念變革中大膽提出“民意主導的警務標準”，打擊力度不再是警務評價的唯一標準，而是將群眾滿意度和社會安全感提升至衡量公安“打防管控”效果的重要尺度，確定了警務工作的價值取向與評價標準。近年來，他們根據群眾安全感和滿意度調查，不斷找差距、抓預防、促整改。

3．開展“平安建設大走訪”活動。2010年，永城市組織600多名公安民警深入鄉村、街道、工礦，走訪居民近10萬戶，大力宣傳平安社區建設和犯罪預防知識，發放安全防范小冊子30余萬份，征求安全防范意見和建議4000多條，解決矛盾糾紛2100余件，并且逐漸確立了民警“包村聯校”的工作方式，規定每個行政村派駐一名包村民警，每周至少抽出一天到責任村進行走訪，把握基層治安情況，宣傳法律法規，化解基層矛盾，將預防犯罪的工作做到實處。

4．利用各種媒體加大預防犯罪的宣傳力度。在地方電臺電視臺開辟“平安之聲”、“平安之路”、“警界紀實”、“法制經緯”等欄目，在各鄉鎮安裝了3000余個“平安大喇叭”，定期公布警情，講解犯罪預防和自我防范常識。在節假日和專項打擊行動之前，通過發表局長電視講話等形式，提醒市民保護好自己的家園，營造打防違法犯罪的輿論氛圍。這些活動提高了群眾自我防范能力，激發群眾維護社會治安、參與治安防控的自覺性和主動性。

(二)警務機制的改革

警務機制改革是公安體制改革中的難點，永城市公安局新的一屆領導班子勇于挑戰工作難點，并從以下兩個方面推進警務體制改革。

1．精簡警務機構，囤警于基層。做強基層派出所是降低治安管理成本，提高警察機動性和實戰能力的重要保障，為解決長期以來局直屬機構臃腫、職能重疊和警力倒掛等問題，永城市公安局大膽進行機構改革，將市局內設單位從26個精簡為12個，同時對警種警力進行優化組合，兩項改革共精簡出警力160人，將其全部充實到基層派出所。

根據警力與人口比的要求，永城市公安缺警1100余人，在精簡機構、警力下沉的基礎上，先后招聘巡防隊員、治安卡口協警、交通協管員、戶籍協管員、文職干部等治安輔助力量830余名，采取一名民警帶若干名治安輔助人員的工作方式，提升協警的工作能力，有效地充實了警察力量。

2．嚴格治警，從優待警。(1)治警先治長。永城公安局提出“治安先治警，治警先治長”，積極地探索警務評價體系改革，實施“日議周獎月評”制度，獎優罰懶，淘汰一批“劣長”，同時為43名工作出色的中層領導干部解決了久拖未決的正副科級職級問題，在中層干部中樹立起努力工作，奉獻警務，勇于擔當的價值取向，用領導干部的身先士卒帶動全體民警的前赴后繼。

(2)廣開言路。近年來，永城市公安局積極開展“亮點警務”活動，廣開言路，充分發揮廣大民警的聰明才智，鼓勵“小發明”和“小創造”，局機關還篩選出治安防范、治安管理、犯罪預防等方面的難點問題掛牌公示，讓廣大民警建言獻策，并將民警提出的“金點子”進行實踐，將確有實效的“金點子”予以推廣。對于有工作思路，經常提出“金點子”的民警，免試納入局后備干部人才庫，予以破格提拔任用。目前已經逐漸形成具有單位特色的189個“小亮點”，并匯集成永城公安的品牌效應，比如，交警大隊依托民警執勤點建立免費便民看車點，并為市民提供打氣和修車工具，和諧了警民關系等。

(3)從優待警。積極改善民警的薪酬待遇，增加民警執勤津貼、社區民警的特殊補助費、節假日補助費，每月拿出20多萬元的獎勵基金，實現單位的工作績效與單位經費、負責人和民警的收入掛鉤。最大限度地調動基層民警的工作積極性。在對芒碭路派出所民警的訪談中，他們自豪地告訴筆者，局新的領導班子上任后，他們每個月的收入增加了1000多元，比一墻之隔的鄉鎮公務員的工資還高出500元左右。另外，各級領導重視基層民警的子女教育與升學，為參加中考的民警子女協調聯系上重點高中，為高考分數上二本線的民警子女發放1000～2000元的人才獎。

幾年來，永城市公安局積極爭取市財政投入，努力改善基層民警的工作環境，先后對全局34個派出所和8個實戰單位進行了“服務區、辦案區、辦公區、生活區”的四功能區的改造。這項工作的完成不僅規范一線單位辦公、辦案環境，方便了群眾報警和求助，而且保障了執法過程中民警的安全。在我們參觀的所有派出所的生活區除了有住宿的相關設施外，還設有健身房、娛樂室等，為基層民警鍛煉身體、增強體質，以及心理減壓服務。即使在比較偏僻的治安卡點，也都設有辦公、住宿和廚房等設施，為基層民警建立良好的工作環境。另外，局機關還為每一位來局辦事的基層民警提供免費工作餐，讓基層民警感受到上級領導機關的關懷，使他們更加安心本職工作。

警察是社會秩序的守護者，警察個體工作的主動性、積極性是警察綜合實力和戰斗力提升的基本保障，永城基層公安民警收入的提高和工作環境的改善使全局民警士氣大振，為永城社會治安打好翻身仗奠定了基礎。

六、建立新型警民關系

20世紀90年代以來，警察的專業化程度大大提高，同時大量保安公司的成立，以及群眾“自我保護”意識的增強，群眾與警察，群眾與治安管理部門的關系在疏遠，群眾參與犯罪治理和預防的積極性在降低，主要表現為群眾對犯罪的舉報率在下降，路見犯罪視若無睹現象屢屢發生。從國際警察發展的歷史看，無論是發達國家還是發展中國家，也不論警察的裝備多先進和機動程度多高，群眾對犯罪的檢舉都是警察立案和破案的重要條件，也是治理和預防犯罪的基本手段。在警務機制改革中，學術界和實務界都在思考如何重建新型警民關系。永城市公安局在新一輪警務機制改革中提出“從公安機關孤軍奮戰到群防群治工作方式轉變”的理念，并努力踐行這一理念。

(一)市公安局局長邵明杰在網上公布了自己的手機號，提出24小時開機，隨時傾聽群眾訴求和接收報案，直接參與解決群眾反映的問題和困難。局長的身先士卒帶來了其他領導干部的效仿。在專家組調研中筆者親眼見到、親耳聽到公安局長不時接收群眾來電，解決具體問題。對于這一舉措專家組成員存有異議，一是有沒有必要非得公布局長的手機號，由局長事無巨細地解決小問題，110指揮中心是否已可以完成相關的工作;二是有沒有必要24小時開機，這種疲勞戰術能否長久。不過筆者認為，這一大膽舉措最起碼具有象征意義，在警察專業化和科層化的背景下，警察工作日益被神秘化，普通百姓能夠和公安局長對話的機會幾乎為零，神秘化成為公安工作脫離群眾的重要原因，公安局長的這一舉措無疑迅速拉近了群眾與公安機關的距離。

(二)“群眾看公安，關鍵看破案”。永城公安局新的一屆領導班子上任后，破大案、破積案，大大提高了警察在群眾中的威望，也增強了群眾與犯罪現象做斗爭的勇氣。同時公安機關在提高破案率的過程中，積極開展退還贓款贓物活動，過去一些基層公安機關由于執法經費緊張，常將贓款作為破案經費使用，現在這種現象被禁止。近年來，永城市公安局先后召開了13次公開揭露犯罪行為和退還贓款贓物大會，共計退還被害者贓款贓物折合人民幣2000萬元，被害者感激公安機關為其挽回經濟損失，同時這一活動也受到了社會各界廣泛贊譽，進一步促進了警民和諧。

(三)在“平安建設大走訪”活動中，永城公安局了解到影響群眾安全感和滿意度的主要問題集中在入室盜竊、盜竊家畜糧食等小案件，辦案手續等“小環節”，鄰里糾紛等“小矛盾”，民警服務上門少、見警率低等“小問題”。于是提出“六小警務”，即關注群眾的“小需求”;化解民間“小糾紛”;辦好維護群眾利益的“小事情”;處理好影響社會治安穩定與和諧的“小案件”;發現解決涉及民生問題的“小困難”;排查解決影響安全的“小隱患”，使警務工作更加貼近民生。據不完全統計，2009年8月～12月，全局民警為群眾辦好事實事2萬余件，通過解決小問題，實現社會“大和諧”。

(四)重建群防群治體系。永城市公安局在招募、組建830人的專職巡防隊伍和3000多人的職業保安隊伍的基礎上，還在城區建立起了以園林環衛工人和公交出租車司機為主體的“平安志愿者”和“平安協管員”隊伍，實行“一崗雙責”，注冊人數達1600余人。在農村則由村組干部、黨團員、治安積極分子組成“護村隊”。這些社會治安志愿者由各級政府下發聘書，明確主要職責，即一旦發生警情，或勸阻，或及時報警，同時承擔民間糾紛調解和犯罪預防宣傳工作。在經濟條件好的區和鄉鎮由財政出資為每名“平安志愿者”和“平安協管員”每月增發30元的平安信息費，或為其購買人身意外保險。

警民關系的改善，群防群治體系的重建，為群眾參與犯罪預防，檢舉犯罪行為以及公安偵查破案和維護社會穩定創造了良好的社會環境。2011年4月中旬，一名女士在東城區沱濱花園門口遭搶劫，兩名犯罪嫌疑人驅車逃逸，公安機關立即設卡堵截，在106卡口犯罪嫌疑人闖關逃至陳莊后棄車消失，陳莊群眾得知消息，積極為警察提供線索，協助警察追捕犯罪嫌疑人，最終將在麥田里假裝除草的犯罪嫌疑人抓獲，彰顯出警民合作法網恢恢。

七、永城經驗的評價

從專家組的調研結果看，永城市的社會治安管理創新的效果是明顯的，它帶來警務機制的高效有序，民警士氣的大振，警民關系的和諧，犯罪率的持續下降，社會治安的好轉，群眾安全感的提升，社會秩序的穩定。綜合分析永城經驗既有跨區域的普遍性，也有地域的特殊性。

(一)關于地區刑事政策的制定。各省市在探索、推進社會治安管理創新中，應當像永城市那樣在科學調研的基礎上，具體分析地域的政治、經濟、文化、人口構成、社會發展及犯罪的地域特征，準確為地域社會治安管理創新定位，制定有針對性刑事政策，在這點上永城刑事政策的制定過程具有全國借鑒的普遍性。

(二)關于觀念變革。在社會治安管理創新中，觀念變革先行至關重要，永城的經驗具有普遍的借鑒價值。打擊犯罪、偵查破案、維護社會治安是公安機關的重要職責，但在現代警察建設中，警察預防犯罪的功能不容忽視，在打擊犯罪和預防犯罪的關系上，永城市努力擺脫傳統的警務觀念，強調“破大案是政績，零發案也是政績”，調整績效考核標準，注重建立民意為主導的警務評價體系，將警察的犯罪預防功能置于特殊的地位。預防犯罪的工作是繁瑣的，包括警察深入基層，做好預防犯罪的宣傳，破除警察的神秘色彩，密切警民關系，化解基層“小矛盾”、“小糾紛”，及時排查治安隱患，破案退贓，指導群防群治體系建立和完善等等。預防犯罪的工作沒有破大案那樣轟轟烈烈，但卻是社會治安根本好轉的關鍵所在。

(三)精簡局級機構，囤警基層，嚴格治長，廣開言路，改善警察的薪酬待遇，從優待警，向管理要警力等是永城警務機制改革的重要內容。好的刑事政策確定后，警務人員工作的主動性和積極性便成為社會治安好轉的決定性因素。永城警務機制改革充分調動各級民警的工作積極性，是永城社會治安好轉的重要推動力，具有普遍借鑒價值。

(四)永城市以“治安卡口堵控網”為主要特色的“打防管控”體系，以“陣地戰”的方法打擊堵截流竄犯罪的效果是明顯的，對跨省市結合部的中小城市，勞動力輸出為主，鄉村治安力量空虛，外省市流竄犯罪猖獗的地域具有借鑒價值，“治安卡口堵控網”的建立能降低這類區域的社會治安管理成本，并有效控制犯罪的流動，最終達到全面抑制犯罪的效果。不過，“卡口堵控”是根據地域特征和犯罪特征而制定的，具有地域的特殊性。

(五)以地方政府大量的財政投入為依托，迅速提升公安機關的技術裝備和信息化水平是永城社會治安管理創新的又一亮點，向科技要警力是現代警務機制的發展趨勢，不過，永城是全國百強縣，具有雄厚的經濟實力，市委市政府高度重視公安工作，對公安工作投入是巨大的。而對于缺乏經濟實力貧困縣市而言，短期內很難復制永城的“科技強警”，因此，必須強調因地制宜，有計劃、分步驟、有側重點、多形式地推進科技強警工作。

八、幾點建議

2008年以來，永城市公安銳意改革，僅用了三年多的時間使社會治安形勢迅速好轉，并創立出“永城經驗”。不過，“永城經驗”還需在實踐中進一步磨合，還有很大的提升空間。

(一)探索中小城市社會治安管理創新的長效機制。“永城經驗”對于全國的中小城市社會治安管理具有較強的借鑒價值，但從“永城經驗”到“永城模式”還有相當長的一段路要走。所謂“治安模式”是指對地域社會治安規律的把握，對地域社會治安經驗的理性升華。在把握規律的前提下，確定責權利對稱的規則，并根據這些既定的規則對社會治安進行有效管理。

永城的社會治安管理創新經過幾年的實踐，積累了豐富的經驗，目前需要理性的升華。永城市為建立“立體治安防控體系”，先后出臺了“街面巡邏防控網建設方案”、“治安卡口堵控網建設方案”等近30個工作方案和通知，經過幾年的實踐和經驗積累，需要對這些工作方案進行再審視，總結經驗，尋找問題點，發現規律，將成熟的工作方案逐漸轉變成地方的刑事政策、規則和地方法規，形成具有長效機能的社會治安管理制度，保障“永城經驗”的可持續性，不會因單位一把手的變更而中斷。比如，永城公安民警薪酬增長是振奮民警士氣的重要因素之一，但今后公安民警薪酬不能因地方財政多撥款而增加，或地方財政少撥款而減少。應形成較為固定薪酬制度，公安民警作為具有一定職業風險的行政執法類公務員，薪酬制度可以規定為“高出地方同級公務員平均薪酬的20% ～30%”等，以保障公安民警士氣的可持續性。

(二)建立“科技強警”的長效機制。科技強警的兩個基本要素，一是技術設備，二是人力資源。永城市公安局經過幾年的努力，科技設備的硬件建設已經達到同級公安系統的先進水平，但如何運用這些先進的科技設備，發揮信息化的最大功效，則有賴于信息化技術在公安民警中的普及和公安民警對信息化技術掌握的程度。信息化技術的普及和培訓應成為今后永城公安“科技強警”工作的重點。同時要想讓永城公安繼續保持“科技強警”的領先地位，在實踐中組織團隊開發相關信息技術也是不可缺少的。公安民警掌握信息化的程度是“科技強警”可持續發展的重要保障。

永城“科技強警”的重要標志之一是視頻監控系統的建立和可控范圍的迅速擴大。在“科技強警”的過程中我們必須充分意識到電子探頭增長的正負面效益。探頭具有一功多能的作用，一方面它能監視犯罪者的行為，增強破案的準確率和警察快速出警能力。另一方面它也容易侵害公民的榮譽權、隱私權、肖像權等基本人權。從英國的警務改革看，傳統的對治安重點地區的集中整治的“破窗論”，因打擊犯罪重點明確，對普通市民沒有傷害，更受市民的歡迎，而上個世紀90年代開始的以電子探頭嚴格監控的“零容忍”的社會治安管理改革，則遭到市民的抵制，并使市民對警察信任度大幅下降。因為無差別的監控使普通市民平添了被監控的恥辱感，通過探頭采集信息后寄來的冷冰冰的罰單和傳票，則拉大警察與市民的距離。因此，我們在推進“科技強警”中應當接受英國警務改革的教訓。

專家考察團在對永城市派出所的調研中注意到規范上墻的內容中有《卡點視頻監控管理規定》，表明了永城公安系統對視頻監控管理的超前性。該規定強調“視頻監控錄像提取后只適用于對違法犯罪嫌疑人的犯罪行為的證據認定”，但是“視頻監控錄像必須是民警才能提取”，以及出現“泄密”、“泄露隱私”、“流傳到互聯網等媒體”所產生的法律責任由提取人自己承擔，這些規定給普通民警以太大的權力和太重的責任，應當進一步規定視頻監控錄像提取級別和職責，縮小權力和責任范圍。同時，通過地方法規或規則等形式，嚴格規范探頭的設置范圍、探頭安裝的審批單位、探頭資料采集時間、視頻監控錄像資料的保管和銷毀期限、界定安裝探頭的公共空間，特別是內保系統的探頭安裝更應當考慮到對單位職工人權的尊重。

(三)把握科學的調查方法，避免對刑事政策的誤導。“永城經驗”中的“民意主導的警務標準”，將群眾滿意度和社會安全感作為衡量公安機關“打防管控”效果的重要尺度，這是警務觀念變革的新思路，永城市公安局為此進行了大膽的探索，并收到了良好的社會效果。不過，調研中專家考察團也提出了科學的調查方法的把握是社會滿意度和社會安全感調查可信度的基礎。

首先，調查方應當盡可能是利益不相關的“第三方”，調查采用隨機抽樣的方法，保障調查的覆蓋面和客觀性;其次，滿意度和社會安全感調查主要有兩種形式，即問卷調查和電話訪談調查。這兩種方法都應當避免警察親自登門拜訪不滿意者，拜訪者可能是好心，想進一步了解不滿意的原因，改善今后的工作。但登門拜訪和追問會帶來被訪者的心理恐慌，影響以后調查的真實性。解決了解不滿意原因的方法，可以在調查問卷的最后一頁設計“不滿意的原因”等開放式問題，讓調查對象自由填寫。電話調查也可以通過第三者詳細詢問不滿意的原因，或者通過召開不同職業、不同層次的市民代表座談會，采取座談的方式了解群眾不滿意的原因。

科學的調查結果是制定正確刑事政策的依據，而可信度低的調查則會誤導刑事政策的制定。在進行“民意主導的警務標準”的改革中，我們應當注意對科學方法的把握，保障“民意主導的警務標準”改革的可持續性。

Criminal Policy Perspective on Yong Cheng Experience

ZHANG Jing
(Beijing University of Technology，Beijing China 100022)

Aftermore than three years of reform and innovation，Yong Cheng city in Henan province hasmade a significant turn for a better social order，which arouseswidespread attention in the academic world．Questions arise as:whatwas the Yong Cheng experience?Can the Yong Cheng experience be replicated and sustained elsewhere?To find answers to these questions，an expert team on criminology conducted onsite research．Their conclusion is that at the core of the Yong Cheng experience are conditions regarding the region’s unique and precise location favorable to themanagementmethods and innovation for law and order，the transformation concept of prioritizing themanagement and innovation of law and order in the society，establishing a“social security control network”as themain characteristic of the three－dimensional security control network system，promoting the reform of the police system，giving police strength to management，gaining financial participation，quick promotion of a“Strengthening police by science and technology，”building new police－ public relations，etc．The Yong Cheng experience involves the uniqueness of its existing geographical area，but it also spans universally to all regions，which allows for new ideas in the management and innovation of law and order for societies throughout the whole country．To further explore the long－term effectiveness of the society’s law and ordermanagement and innovation mechanism，the hardware of the“Strengthening police by science and technology”must be in place with the software following close behind，and the technology，science，methods，etc．for the investigation into the transformation of the police evaluation system still needs to be further perfected．

Criminal Policy;Yong Cheng Experience;Policing Mechanisms

D616

A

1008－2433(2011)06－0005－08

2011－09－08

張荊(1957—)，男，北京人，北京工業大學人文學院教授，日本一橋大學法學博士，中國預防青少年犯罪研究會常務理事，主要研究方向為法社會學。