檢察機關訴訟職權與監督職權的優化路徑

黃 婧

(北京市朝陽區人民檢察院，中國北京 100025)

檢察機關訴訟職權與監督職權的優化路徑

黃 婧

(北京市朝陽區人民檢察院，中國北京 100025)

檢察機關訴訟職權和監督職權的科學配置關系到檢察機關訴訟權與法律監督的有效行使，是司法改革的重點。訴訟職權和監督職權具有各自的內涵;我國現行檢察權配置還存在一定的問題，需要通過完善立法、梳理檢察部門、健全監督機制、深化訴訟監督改革等措施來優化訴訟職權和監督職權。

訴訟職權;監督職權;優化路徑

引言

法律監督是訴訟監督的上位概念，訴訟監督是法律賦予檢察機關的法律監督權的主要方式，法律還賦予了檢察機關監督國家工作人員職務犯罪行為的偵查權，所以訴訟監督是檢察機關法律監督的一部分。筆者認為，“訴訟監督”是檢察權的主要體現，廣義訴訟監督應當具有兩層含義:一個是訴訟職能，另外一個是監督職能，應當區別二者之間的不同含義。有學者指出，檢察機關參與訴訟活動的行為，為履行訴訟職能，不能界定為監督，在訴訟活動之外，對訴訟活動作出評價、作出糾正的行為，才能叫做監督［1］。筆者支持上述觀點。

一、訴訟職權與監督職權的內涵

目前檢察機關的訴訟職權是由公訴部門行使，訴訟職權的主要內容為“公訴”。公訴是指檢察機關依法指控犯罪，請求法院開庭審判并追究其刑事責任而進行的一系列訴訟活動的總稱，檢察機關的訴訟職權以公訴權為主要內容。公訴職權往往一概地被理解為“法律監督的表現和從屬”。持該種觀點的學者大多將其理解為“公訴就是對犯罪的追訴，體現了對法律正確實施的維護”［2］。訴訟職權包括審查起訴權、決定起訴和不起訴權、公訴變更權、出庭支持公訴權［3］，即訴訟職權的行使主要指檢察機關在訴訟過程中作出的訴訟行為。

檢察機關除了行使訴訟職權外還履行監督職權。監督職權的行使是指檢察機關對訴訟活動進行全面監督，其范圍包括對“立案、偵查、審判、民行審判、執行”等訴訟活動的監督。為實現守護法律、保障法律正確實施，訴訟監督涵蓋三大訴訟領域，訴訟監督的方式主要有:抗訴、違法通知書、對違法行為提出糾正意見、檢察建議等。在實踐中，監所檢察監督、民行檢察監督、刑事申訴檢察監督都為檢察機關履行監督職能。

訴訟職權與監督職權的區別主要有:第一，二者性質不同，訴訟職權主要表現為公訴權，是審判活動的一部分，監督職權主要表現為法律監督權，是正確適用法律的保證。第二，二者內容不同。訴訟職權是公訴機關代表國家提起訴訟，追求相關對象刑事或民事責任，監督職能是憲法賦予檢察機關的，檢察機關依照法定程序對法律適用，如立案活動、偵查活動、審判活動以及刑罰執行過程中的違法行為進行監督和糾正。第三，二者的行使主體不同，訴訟職能主要由公訴部門行使，監督職能由檢察機關的偵查監督、檢察監所等多個部門共同行使。第四，二者的職權對象不同，訴訟職權的主要對象為刑事案件中的相關當事人，監督職權的主要對象為司法活動過程中的相關工作人員。訴訟職權與監督職權既有區別，又有聯系，二者之間是不可割離，相互依存的。

二、訴訟職權及監督職權的配置現狀及問題

(一)訴訟職權與監督職權的配置現狀

訴訟職權主要由公訴部門行使，公訴部門對案件進行審查，審查完畢后決定對公安機關、本院自偵部門移送的案件提起公訴或者做出不起訴的決定，或者建議公安機關撤案。監督職權由檢察機關的各個部門共同行使，主要有立案監督、偵查監督、審判監督、執行監督等。

關于訴訟監督配置，從職權行使的階段來看，主要分為審查起訴、審判、執行三個階段。從檢察機關內部職權劃分來看:第一，訴訟監督職權由檢察機關的多個部門共同行使，比如偵查監督部門行使偵查監督權，監所部門行使刑罰執行監督權，職務犯罪偵查部門行使職務行為監督權，民事行政部門行使民事行政審判監督權。第二，各個部門之間既有重點監督事項，又有交叉監督事項。如，民事行政部門對民事、行政領域的審判進行監督，公訴部門對刑事訴訟進行監督，各有重點監督事項。

(二)訴訟職權與監督職權存在的問題

1．訴訟職權配置不充分

首先，刑事公訴權的不完善。在刑事訴訟過程中，存在如下問題:對公安機關不應立案偵查而立案偵查的案件的監督缺乏法律依據;對偵查人員刑訊逼供行為的監督缺乏實際可操作性;對審判活動中違法行為的糾正均在庭審后提出，不利于及時、有效地履行審判監督職責;對罪犯減刑、假釋案件的裁定與執行，檢察機關難以監督。刑事公訴權的配置不充分主要體現在:第一，監督程序的滯后性和監督權的事后性［4］;第二，監督缺乏實質的程序性保障，更缺乏相應操作章程;第三，證據的收集存在困難，可能會因為無法收集到充分的證據導致案件不能查實。其次，民行公訴權缺失。1983年《人民檢察院組織法》取消了地方各級人民檢察院的一般監督權與民事、行政案件的法律監督權，主要表現為取消了檢察機關代表國家利益和公共利益提起和參與民事、行政訴訟的權力，故檢察機關在民事、行政訴訟中只有抗訴職能，沒有起訴和參訴的權力。當行為人侵犯了國家利益、社會利益或者他人利益、侵犯了社會管理秩序的時候，訴訟主體的缺失使公共利益得不到救濟。雖然在后來制定《民事訴訟法》、《行政訴訟法》時加入了檢察機關對民事、行政案件具有事后抗訴權等程序性條款，如《行政訴訟法》第六十四條、《民事訴訟法》第一百八十五條等將抗訴的對象確定為人民法院已經發生法律效力的判決裁定，將抗訴的原因規定為原判決、裁定認定事實的主要證據不足等四種情形。但是上述立法未確立民行公訴權，并且對民行抗訴權的行使規定過于模糊，可操作性差，使檢察機關對民事、行政司法的參與與監督工作難以開展。

2．監督程序體系不完整

主要表現在:第一，可操作性不強。我國關于檢察權行使的有關立法，大多為原則性、指引性的規定，不具有直接的可操作性，影響了監督的效力。檢察機關所作的內部規定很難得到其他機關的直接認可和有效執行，并且立案、偵查、審判、執行等各個監督環節的制度設計缺乏統一的考慮，監督手段相互之間銜接不夠。第二，監督方式單一。從目前來看，檢察機關對刑事審判進行監督的手段主要是抗訴，其次為發出“糾正違法通知”、“檢察建議”等建議性公函。抗訴能夠產生使法院受理的強制性法律效果，但是難以啟動，而督促糾正通知的性質為建議性質，無法對具體違法事項進行監督，方式單一決定了檢察機關在監督活動中難以發揮設定的作用。第三，監督途徑受限。監督主要通過查閱案卷，或者通過辦理控申部門移送的被害人不服公安機關不立案案件和審查逮捕案件而發現線索，監督途徑過窄，無法保障監督效果的實現。

3．部門之間配置不合理

第一，部門之間行使監督職權出現交叉與空白。偵查監督部門發現偵查活動中存在違法事項或者相關單位在管理中存在漏洞，偵查監督部門有權發出糾正違法通知書或者檢察建議書，公訴部門在審查起訴的過程中同樣對偵查行為進行監督，亦可就相同或者相似的事項發出糾正違法或者檢察建議。同樣的情況還會出現在反貪偵查部門與職務犯罪預防部門之間。法律文書的發出是以檢察院的名義，而這樣就會導致監督重復、并且致使檢察機關的監督效力和公信力降低。實踐中，也存在兩個部門有交叉監督的權能、但兩個部門均不行該監督權的尷尬局面，致使出現法律監督真空地帶。第二，公訴部門的訴訟職權與監督職權存在矛盾。公訴部門在出庭的時候既要以參與人的身份履行訴訟職能，又要以監督者的角色履行法律監督職能，使得公訴部門的中立角色受到質疑，認為檢察機關同時擔任“運動員”和“裁判員”的雙重角色。這在一定程度上影響了公訴部門參與訴訟和監督訴訟的公信力。

三、優化訴訟職權和監督職權的具體路徑

(一)完善訴訟職權和監督職權的相關立法

上文提到法律監督工作的問題，與我國有關法律監督的立法過于分散、沒有形成一個系統完整的法律監督體系有很大關系。立法機關應盡快研究制定一部符合中國國情的《法律監督法》或由權威部門對檢察機關的法律監督權從法律監督的主體、內容、途徑、手段、程序等方面加以詳細規定，使檢察機關的法律監督權以立法的形式得以確認和完善。同時，完善《人民檢察院組織法》和三大基本訴訟法［5］。重點要細化監督程序和實施細則。明確訴訟監督的范圍包含民事訴訟、行政訴訟、刑事公訴及自訴案件等各種訴訟類型。在民事、行政、刑事訴訟法中以專門章節規定訴訟監督的原則、權限范圍、監督方式、程序、后果等。例如，明確《說明不立案理由通知書》、《通知立案書》、《糾正違法通知書》、《糾正違法意見書》的法律效力，同時賦予檢察機關對拒不接受監督的單位和個人有建議處分權，以樹立檢察機關監督工作的真正權威，從而使監督工作產生實際效力與效果。

(二)對檢察機關各部門進行調整梳理

1．減少公訴部門的訴訟監督責任

公訴部門的主要任務是提起公訴，可以擴展到刑事、民事、行政領域，主要審查是否提起公訴，以及對公訴案件是否支持，追求法院對公訴案件的公正有效判決，起到權力制衡的作用，充分履行起訴權。

2．合理分配協調各部門監督職權

合理分配偵查監督、審判監督、執行監督、職務犯罪監督的職權，并且加強部門的配合協作，提高檢察機關監督權的準確性和統一性，有效地維護檢察機關訴訟監督的效力和權威。

3．加強部門之間有效的協調配合機制

檢察機關內部可以建立公訴部門與自偵、偵查監督、控告申訴、監所檢察等部門的溝通、協調、配合工作機制，形成訴訟過程中的監督合力，實現對案件的跟蹤監督。

4．提高檢察隊伍的素質，實現監督職能

檢察機關要勝任新時期法律監督的職責，在推進依法治國進程中發揮職能作用，就必須培養一支高素質專業化的檢察隊伍，不斷提高干警運用法律政策的能力、發現問題的能力、對判決裁定的審查能力、審查抗訴案件的能力，使檢察人員能夠有效實現檢察機關監督職能，完成法律監督任務。

(三)健全現有監督機制

1．拓展訴訟監督手段

要正確處理監督目的與監督手段的關系，拓寬監督思路，講究監督方法，賦予檢察機關更多的監督方式和監督手段，使訴訟監督能夠實現真正的全程、同步進行。采取事前、事中和事后監督相結合，個案監督與類案監督并行，在監督活動中賦予檢察機關相應的權利，比如賦予檢察院調查閱卷的權利，審查公安機關的立案材料、登記表的權利等。對于訴訟監督主體，應賦予他們知情權、相應的程序參與權等，以便于監督過程的調查取證，另外除了調查閱卷權利，還可以建立立案監督案件同步跟蹤督促機制等。監督手段的拓展可以更有利于訴訟職權和監督職權的實現。

2．增強監督措施的剛性

“一個法律制度，如果沒有可強制實施的懲罰手段，就會被證明無力限制非合作的、反社會的和犯罪的因素，從而也就不能實現其在社會中維持秩序與正義的基本職能。”［6］訴訟監督亦是如此。我國的訴訟監督多以建議、通知的形式開展。對于辦理案件過程中嚴重違法的，檢察機關應該可以提出更換辦案人、改變案件管轄的處置意見等，對于辦案人員嚴重損害訴訟公平的行為，檢察機關可以做出相關處罰建議。如果被監督者不糾正其違法行為，可以給予其監察處罰程序，如警告、罰款等。檢察機關作為對行為違法與否的確認者和監督者，應該以一種更主動的方式進行，例如，對于偵查機關嚴重侵犯當事人憲法權利的偵查行為，檢察機關可以直接宣告該偵查行為無效等［7］。

3．健全民行訴訟監督

現代檢察機關是社會公共利益的代表，檢察權又具有主動性的特點，賦予檢察機關對行政違法行為提請司法審查的資格，增強對行政違法行為進行司法審查的主動性，從而使司法審查的權利救濟功能和監督行政行為的功能相得益彰。同樣賦予檢察機關對特定民事訴訟行使公訴權，檢察機關對民事活動的重點監督可以起到保護國家利益和社會公共利益的作用，故可以從如下領域健全民事、行政訴訟監督:第一，賦予檢察機關對特定民事訴訟、行政訴訟行使公訴權、立案監督權，解決群眾訴訟無門的情況，防止社會矛盾激化;第二，規范立法，建立民事、行政申訴案件的受理、立案和審查抗訴工作機制;第三，突出重點，明確檢察機關對民事執行工作進行監督的范圍、程序和方式。

(四)深化訴訟監督改革

1．完善提前介入機制

《人民檢察院刑事訴訟規則》第三百八十三條規定:“人民檢察院根據需要可以派員參加公安機關對于重大案件的討論和其他偵查活動，發現違法行為，應當及時通知糾正。”此條規定，明確了檢察機關可以提前介入公安機關正在偵查的案件。然而實踐中，檢察機關介入偵查的情況不多，且沒有嚴格規范，檢察機關對偵查機關的違法行為監督，多是在審查逮捕階段和審查起訴階段［8］。故可以根據需要對時效性較強或者重大的案件適用提前介入監督，這種監督可以彌補檢察機關事后監督的滯后性缺陷。

2．探索量刑建議制度

量刑建議權是指公訴人在刑事訴訟活動中代表檢察機關就被告人的量刑問題向審判機關提出具體、明確主張的一種司法建議權［9］。最早是北京市東城區檢察院于1999年4月在全國率先實行檢察量刑建議制度。2005年6月最高人民檢察院《關于進一步加強公訴工作強化法律監督的意見》指出:“為更加充分地發揮公訴職能，強化對審判機關量刑活動的監督制約，保證案件公正處理，要在總結一些地方探索量刑建議經驗的基礎上，進一步積極穩妥地開展量刑建議試點工作。”此為檢察機關的量刑建議權試點工作提供了依據。進一步探索量刑建議權行使的時間、方式、種類以及效力問題，符合人權保障的憲政理論，并且符合訴訟原理。檢察機關在訴訟過程中提出具體的量刑建議，最后的審判仍然由法院作出，這樣就更好地實現了權力制衡。

3．設立專門的訴訟監督機構

關于設立專門的訴訟監督機構，實踐中的做法，第一是成立專門的立案監督機構來進行立案監督，并且派專人負責立案或者不立案信息的收集整理，從而及時了解公安機關立案監督后的案件進展情況。同時，也可以嘗試在公安機關設立監督派出機構。如北京市朝陽區人民檢察院成立案管中心，進一步拓展其職能即可實現專門機構進行立案監督。第二是成立專門的類案監督機構，如基層檢察院專門設立婦女犯罪、未成年人犯罪的訴訟部門，不僅可以實現對類案的有效監管，提高司法效率，并且能夠保障當事人的基本權利。

合理配置檢察機關的訴訟職權和監督職權，有利于檢察機關的科學、明確定位，有助于更好地行使憲法賦予的檢察權，提高訴訟效率和監督效力，具體表現在:一是有利于權力的制衡;二是有利于司法公正;三是有利于節約司法資源。不斷優化檢察機關職權配置，強化法律監督職能，對繼續深入推進檢察體制和工作機制改革具有重大意義。

［1］顧永忠．準確把握訴訟監督內涵增強監督效能［J］．人民檢察，2010，(3)．

［2］陳衛東．論法治理念下的檢察機關職務犯罪偵查權［J］．人民檢察，2005，(7)．

［3］朱孝清．中國檢察制度的幾個問題［J］．當代檢察官，2007，(6)．

［4］耿元光．論中國檢察法律監督制度的現狀及完善［D］．中國政法大學碩士論文，2006．

［5］陳偉．淺論人民檢察院在訴訟中的法律監督職權［J］．法制與社會，2009，(4)．

［6］(美)博登海默．法理學——法哲學與法律方法［M］．鄧正來譯．北京:中國政法大學出版社，1999．340．

［7］卞建林，李晶．關于加強訴訟監督的初步思考［J］．國家檢察官學院學報，2011，(2)．

［8］天津市北辰區人民檢察院課題組．刑事訴訟監督機制的完善與創新［J］．河北法學，2010，(3)．

［9］邢菲菲．檢察機關量刑建議制度的構建基礎及初步設想［J］．法制論叢，2009，(5)．

Optimal Path of the Prosecution of Litigation and Supervision

HUANG Jing

(People’s Procuratorate of Chaoyang District，Beijing China100025)

The effective exercise of legal supervision and litigation power concerns the implement and the positioning of the procuratorial power．It’s the keystone of the judicial reform．This passage，by discussing the intention of the legal supervision and litigation power and by analyzing the configuration problems of the procutatorial power，specifies the path to optimize the procuratorial power of supervision and litigation．

Litigation;Supervisory;Optimal path

D926．3

A

1008－2433(2011)06－0080－04

2011－10－19

黃 婧(1988—)，女，湖南常德人，北京市朝陽區人民檢察院反貪污賄賂局偵查二處書記員。