檢察權外部監督制約機制研究

崔立美

(北京市朝陽區人民檢察院，中國北京 100025)

檢察權外部監督制約機制研究

崔立美

(北京市朝陽區人民檢察院，中國北京 100025)

在我國，人民檢察院依法獨立行使檢察權，實施法律監督。一個行使法律賦予的國家職能的國家機關，其自身又很可能是這一職能的調整對象。我國檢察權外部監督制約機制還存在一定的弊端，應通過相應的措施進行完善。

人大監督;訴訟監督制約;人民監督員制度;輿論監督

引言

根據《憲法》和《人民檢察院組織法》的相關規定，人民檢察院是國家的法律監督機關。強化法律監督，維護公平正義是檢察機關的根本任務。檢察權是指對憲法、法律的實施進行檢察監督的權力。檢察權的強制性、支配性等自然屬性極易導致檢察權的擴張濫用。孟德斯鳩在《論法的精神》一書中深刻地指出，“一切有權利的人都容易濫用權利，這是萬古不易的一條經驗”，“從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力”。權力需要監督已成基本的定律［1］。

一、檢察權外部監督制約的范疇

對于檢察機關的制約主要有外部制約和內部制約。外部制約主要包括國家權力機關(人民代表大會)的監督制約、人民監督員制度、偵查機關和審判機關在訴訟過程中的制約及輿論的監督制約。內部制約主要是檢察機關內部通過職權分工建立的一系列避免檢察權濫用的制約機制。本文主要從外部的監督制約機制來予以探討。

(一)人大的監督

國家權力機關對檢察機關的監督，主要是監督檢察院是否獨立行使職權，依法辦案，以利于憲法和法律的遵守和執行。但是國家權力機關不直接參與訴訟活動，不對具體案件的處理作出決定，而是將自己的意見通知檢察院，并且可以提出批評和質詢，最后仍然要按照司法程序處理。國家權力機關的工作監督，主要是聽取檢察院的工作報告，并且視察它們的工作，考察政績［2］。

(二)人民監督員監督制度

在人民檢察院依法辦理貪污賄賂、瀆職侵權等職務犯罪案件過程中，通過人民監督員依照一定程序對辦案工作實行監督的制度叫人民監督員制度。人民監督員由機關、團體、企事業單位和基層組織推薦產生，對檢察機關擬作撤案、不起訴處理和犯罪嫌疑人不服逮捕決定的職務犯罪案件以及檢察機關或檢察人員在辦案中發生的“五種情形”(應當立案而不立案或者不應當立案而立案;超期羈押;違法搜查、扣押、凍結;應當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執行刑事賠償決定;檢察人員在辦案中徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等)進行監督，提出監督意見。

(三)偵查機關、審判機關在訴訟過程中的監督制約

根據《憲法》和《刑事訴訟法》的規定，人民法院、人民檢察院和公安機關在刑事訴訟的過程中，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律。筆者認為，在互相配合的過程中，這種互相制約就包含了偵查機關、審判機關對檢察機關的監督制約之意。偵查機關在訴訟過程中的監督制約主要表現在檢察機關的審查逮捕和審查起訴環節。對偵查機關提請的逮捕、起訴，檢察機關有權依法作出批準或不批準逮捕、起訴或不起訴的決定。公安機關認為有錯誤的，對于不批準逮捕或不起訴的決定，可以要求檢察機關復議或提請復核。審判機關在訴訟過程中的監督制約主要表現在刑事公訴案件的審理環節和刑事、民事、行政案件的抗訴環節。在刑事公訴案件中，法院根據檢察院的公訴范圍進行審判，如果法院認為公訴案件證據不足或在法律上不構成犯罪，可以作出無罪判決。對于檢察機關提請抗訴的案件，法院是否支持抗訴意見，由法院綜合考慮事實、證據、法律適用、訴訟程序和當事人的意愿等因素依法予以決定。偵查機關、審判機關在訴訟過程中的地位與作用在一定程度上對檢察權的行使構成制約。

(四)輿論的監督制約

輿論監督是指通過新聞媒體等媒介揭示現實生活中存在的問題并促使其解決的一種監督。社會各界通過廣播、影視、報紙、雜志等大眾傳播媒介，發表自己的意見和看法，形成輿論，從而對國家、政黨、社會團體、公職人員的公務行為等實行制約［3］。輿論監督是因公民與國家機關之間信息不對稱，為解決因此引發的國家機關可能走向腐敗的問題而產生的，是監督司法獨立不可或缺的重要手段。對檢察機關的輿論監督表現在對于檢察機關承辦的各種案件進行報道宣傳及對檢察機關內部的重大事件進行報道的環節。

二、中國現有框架下的檢察權外部監督制約機制的弊端

縱覽中國檢察改革的歷史及檢察權現有的制約機制，檢察權制約機制仍然存在很多問題，導致檢察監督不到位，監督者不敢監督、不愿監督、不會監督，被監督者不接受監督，檢察監督在司法實踐中形同虛設。

(一)權力機關的干涉使檢察權行使的獨立性受到牽制

在我國，國家權力機關的監督與檢察機關的監督相結合，形成國家的法律監督系統。其中，最高國家權力機關的監督居于最高地位，在它的下面存在兩個子系統，一個是各級國家權力機關的監督系統，一個是檢察監督系統。在檢察機關實行雙重領導的體制下，檢察監督和地方國家權力機關的監督互相交織，形成復合的法律監督機制，表現為三種情況:一是對于某一具體的違法行為(主要是行政違法行為)，檢察機關可以監督，地方國家權力機關也可以監督;二是檢察機關糾正某一違法措施而不被接受時，可以提交本級國家權力機關處理;三是檢察機關的法律監督活動，要接受本級國家權力機關的監督。這種復合的法律監督機制，有利有弊，弊大于利，因為它不利于獨立行使檢察權［4］。

(二)人民監督員對檢察權的監督制約存在形式主義缺陷

人民監督員制度的實行，有助于促進檢察機關提高職務犯罪案件的查辦質量，從而確保司法公正的實現。但是在司法實踐中，人民監督員制度尚且存在一定的問題:一是人民監督員任職資格條件不合理，不利于高質量的監督。現有法律法規對人民監督員選任的實質條件的規定模糊不清，不利于選任到高素質的人民監督員，容易使監督流于形式。二是人民監督員監督的范圍過于狹窄。現有的人民監督員制度僅針對檢察機關直接受理偵查案件的監督，對于檢察機關承辦的其他案件無權進行監督，這在一定程度上不利于“刑法面前人人平等”的原則的貫徹執行。三是人民監督員監督程序設置具有片面性。按照《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定(試行)》，人民監督員進行監督的程序是首先由案件承辦人介紹案情并出示主要證據，然后說明與案件相關的法律適用情況。這種規定，使人民監督員對案件的了解主要來源于案件承辦檢察官介紹的情況，對案情的了解比較片面［5］。

(三)公檢法機關之間往往配合有余而監督制約不足

公安機關偵查權和法院審判權對檢察權的監督制約是司法分權制衡的表現，但在司法實踐中，公檢法三機關之間往往配合有余而制約不足。公安機關對于檢察機關不批準逮捕和不起訴的決定，有權提起復議和復核。但是現行法律沒有就申請復議、復核需具備的條件作出規定。雖然《人民檢察院刑事訴訟規則》規定，對公安機關要求復議的不批準逮捕的案件，人民檢察院應當另行指派審查逮捕部門辦案人員復議，但是不批準逮捕的案件，都是通過集體研究討論由主管檢察長決定或者提交檢委會研究決定甚至是向上一級檢察院匯報由上一級檢察院決定的，那么在公安機關提請復議時，在檢察機關容易存在走過場現象，絕大多數機關都不會改變自己原來作出的決定［6］。

我國檢察機關在直接立案偵查的案件中享有完全的強制處分決定權。法院審判權對檢察機關直接受理立案偵查的案件的處分權力和不起訴自由裁量權缺少司法審查。在檢察機關直接受理案件的偵查程序中，只存在檢察機關和犯罪嫌疑人的雙方關系，因而難免存在強制處分決定權不受監督和權力膨脹的弊端。

(四)過分強調輿論監督，容易對執法辦案產生消極影響

輿論監督的實質是新聞媒介對司法的介入，從而對案件的司法處理造成影響。很多新聞媒體為了吸引公眾的視線，獲得更多的觀眾和經濟利益，在進行報道的過程中，往往從自身經濟利益的角度出發，選擇最能實現自身利益的案件和角度進行報道，這就使得社會輿論反映的結論或觀點并不必然公正。如果過分強調社會輿論對檢察機關活動的監督，那么媒體報道表露出的有傾向性的輿論導向可能對具體的辦案人員造成壓力，從而對司法工作產生一定的沖擊［7］。

三、檢察權外部監督制約機制的完善

對檢察權的監督制約，體現了權力制約的原則。制約得當，則有利于確保檢察機關依法公正履行檢察職責，正確行使職權，提高執法水平和辦案質量，維護社會公平正義，從而強化了檢察監督。反之，如果監督制約不力，則有可能會影響檢察權的正確行使，形成對檢察權的干預，或者弱化檢察監督的職能。完善檢察權外部監督制約機制，主要應從以下幾個方面著手:

(一)深入推進檢務公開制度，提高執法的透明度

“檢務公開”，是指檢察機關依法向社會和訴訟參與人公開與檢察職權相關的不涉及國家秘密和個人隱私的活動和事項［8］。社會的發展進步，要求檢察機關以更加開放的姿態，加大檢務公開的力度、廣度和深度，使檢察信息及時傳達給社會各界。一是拓展檢務公開的渠道，豐富和完善檢務公開的內容。在充分利用廣播、電視、報刊等傳統渠道開展檢務公開的同時，還應通過“電子檢務公開”等互聯網絡新渠道推行檢務公開;在司法實踐中細化檢務工作公開的范圍，要進一步規范和豐富“檢務公開”的內容。二是建立健全檢務公開的配套制度。如完善檢察保密制度，明確“檢務公開”下的檢察保密范圍，劃清“檢務公開”與檢察保密的界限，確立“檢務公開”保密程序，從制度上解決“檢務公開”與檢察保密的矛盾關系，促進“檢務公開”的健康發展［9］;建立檢察聽證制度，檢察機關在作出涉及公民權利、義務的重大決定時應采用聽證程序，并使之逐漸成為法定制度，以保證決定的公正性;要建立“檢務公開”的監督保障機制，提供必要的組織、物質條件，保障“檢務公開”持續、有序、深入的開展，增強檢察機關決策的民主化、科學化［10］。

(二)完善人民監督員制度

人民監督員制度作為一項正在試行的新制度，難免有一些不盡完善的地方，還需要在實踐中不斷完善，從法律規定上進一步明確。為充分發揮人民監督員制度的功能，應著重做好以下三項工作:一是進一步明確人民監督員選任的條件、范圍和程序，從而保證人民監督員的獨立性和公信度。提高人民監督員的任職條件，要求其具有一定的法律知識背景;改變現有由各級檢察院檢察長選任的方法，從外部進行選任。二是擴大人民監督員監督案件的范圍。盡快完善人民監督員制度的立法，可以考慮制定專門的《人民監督員法》，將人民監督員監督案件范圍由人民檢察院直接受理的偵查案件擴大到普通案件上，體現程序公正的要求。檢察權的運用，也應該被納入人民監督員的監督視野，且監督形式和方式應該多樣化［11］。三是完善人民監督員的保障和監督。明確和統一人民監督員的權責，使其在履行職務時責、權、利相一致，使其真正發揮監督檢察權依法行使的功能。

(三)完善偵查機關及審判機關對檢察權的制約機制

完善偵查機關對檢察權的制約機制，須探索刑事法律制度的完善，對復議、復核申請權作出適當的限制，要既能保證公安機關依法行使復議、復核申請權，又能嚴肅復議、復核程序，避免濫用申請權［12］。同時，加強檢警雙方在工作中的溝通與聯系，加強對不捕案件的說理工作，在擬作出不批準逮捕決定前，及時與偵查機關相關人員溝通、協調，必要時可采取召開聯席會議等形式，邀請他們參加檢察機關對案件的討論，聽取他們的意見和建議。

完善審判機關對檢察權的制約機制，強化對檢察強制處分權的監督制約，目前應重點建立強制處分事后審查撤銷機制，原則上檢察機關具有強制處分決定權，但對檢察強制處分決定要給予當事人以事后的救濟，被追訴人對違法的強制處分有權向法院要求予以合法性審查并撤銷［13］。同時，實行嚴格的非法證據排除規則，不僅要通過立法正式確立非法證據排除規則，而且更為重要的是，明確規定有理由懷疑控訴證據系非法取得時，公訴機關應當承擔證明證據合法性的責任。對于公訴機關拒不證明或不能證明證據系依法取得的，所提供的證據不得作為定案的依據［14］。

(四)平衡輿論監督與檢察權獨立性的沖突

新聞輿論對檢察機關進行監督時，應堅持客觀、真實、準確、實事求是的原則。法治狀態下的新聞輿論監督，必須在憲法和其他法律允許的范圍內進行。新聞輿論監督權利，不是行政權力的延伸，新聞輿論監督也不是“辦案”。輿論監督與司法監督、行政監督各有其功能，又有其自身的局限性。司法、行政監督具有強制性，一般屬于事后監督;新聞輿論監督雖然不具有強制性，卻有警示、教化于前的功能。二者優勢互補，相輔相成，同是法治狀態下制約監督體系的不可或缺的組成部分［15］。輿論監督傳達意思的錯誤，容易導致公眾對司法工作的質疑，影響司法的公信力。所以，對新聞媒體需要加以一定的限制，通過合理引導社會輿論對個案的報道和評價來實現對檢察權運行透明度和公正性的監督。對于涉及國家秘密、個人隱私或者其他不適宜公開的案件，不應向媒體披露，媒體也不得報道;注意堅持報道與評論分開的原則，只能客觀報道，而不發表傾向性意見，更不能故意渲染，以免誤導輿論，導致司法不公;對媒體報道方式加以限制，對犯罪方法和手段的報道要把握尺度，避免成為犯罪“教材”，產生負面效果。

［1］(法)孟德斯鳩．論法的精神(上冊)［M］．張雁深譯．北京:商務印書館，1961．154．

［2］王桂五．中華人民共和國檢察制度研究［M］．北京:中國檢察出版社，2008．116．

［3］［15］李薇，張維璋．直視第四種權利——淺析新聞輿論監督的法律問題［EB/OL］．http://www．studa．net/guojiafa/061027/1032384 －2．html．

［4］王桂五．中華人民共和國檢察制度研究［M］．北京:中國檢察出版社，2008．117 ～118．

［5］劉文濤．從起源與現狀談人民監督員制度之完善［EB/OL］．http://www．jcrb．com/jcpd/jcll/201008/t20100810_397058．html．

［6］［12］鄧曉玲，蔡明．淺談復議復核中存在的問題及完善［EB/OL］．http://www．jcrb．com/jcpd/jcll/201104/t20110418_531099．html．

［7］蘇力．法治及其本土資源［M］．北京:中國政法大學出版社，1996．149 ～152．

［8］穆紅玉．檢務公開制度的建立、發展和完善［J］．國家檢察官學院學報，2005，(5)．

［9］焦步宏．檢務公開制度謅議［EB/OL］．http://www．huangshi．jcy．gov．cn/Show．asp?id=3375．

［10］舒紅兵．完善檢務公開制度的思考［EB/OL］．http://www．cnjccn．net/wenhua/news50863．html．

［11］左衛民，吳衛軍．人民監督員:理念與制度的深化和發展［J］．人民檢察，2005，(1)．

［13］陸虞霖，王三忠．完善檢察機關外部監督機制之構想［EB/OL］．http://www．bl．jcy．gov．cn/newsfile/200986932158249011．asp．

［14］索進斌．試論刑事訴訟中審判權對檢察權的監督制約［EB/OL］．http://zyzy．chinacourt．org/public/detail．php?id=7268．

External Supervision and Restriction Mechanism of Procuratorial Power

CUI Li－mei

(People’Procuratorate of Chaoyang District，Beijing China 100025)

In our country，the People’s Procuratorate shall exercise procuratorial power independently in accordance with law，and exercise legal supervision．As a state organ exercising national function，it is likely to become the adjusting object．After studying the disadvantages of the external supervision，this article puts forward the corresponding measures for the perfection of the supervision．

People’s congress supervision;Lawsuit supervision;The people’s supervisor system;Supervision by public opinion

D926．3

A

1008－2433(2011)06－0089－04

2011－10－22

崔立美(1984—)，女，山東臨沂人，北京市朝陽區人民檢察院公訴一處助理檢察員，法學碩士。