農村社區警務機制改革與傳統社會控制資源的融合——以西峽縣公安局農村警務室建設為視角

封志曄

(河南警察學院，河南鄭州450046)

農村社區警務機制改革與傳統社會控制資源的融合
——以西峽縣公安局農村警務室建設為視角

封志曄

(河南警察學院，河南鄭州450046)

中國古代農村地區的社會控制模式主要是鄉里制度和保甲制度，這種制度的特點就是“國權不下縣”，農村居民實行“官督紳辦”的自我管理。新中國建立以后隨著國家政治形勢的發展，社會控制模式走了一條“國退民進”的道路。西峽縣公安局農村警務室建設的特點在于“有增長改革”和“大學生村官進入警務室”，較好地完成了國家強制力和村民自治之間的融合與對接，具有一定的積極意義和社會推廣價值。

警務機制改革;農村警務室;保甲制度;大學生村官

河南是一個農業大省，農村社區警務機制改革工作中最大的難題，就是農村警務室建設問題。如何在河南省廣闊、偏僻、貧窮的農村地區做專做實警務室，是一個非常艱巨的任務;如何協調國家強制力與農村地區村民自治的關系，更是一個敏感、微妙的政治難題。上述問題是否能夠妥善解決，是決定河南省農村社區警務機制改革成敗的一個關鍵因素。

河南農村社區的警務機制改革以農村警務室建設為標志性主題，以國家強制力為內容的警察力量進入農村社區必然與傳統的農村自治性社會控制模式產生交際和抵觸;回顧中國傳統社會控制模式的內涵與變遷，尋求警務室建設與傳統農村社會控制體系的磨合與交融，重建新形勢下合理可行的農村社會控制體系，是警務機制改革的重要課題，也是建立和諧、穩定、發展的社會主義新農村的必由之路。

在這一問題上，西峽縣公安局農村警務室建設的探索和實踐，對解決上述難題有著積極的啟示意義。

一、中國古代農村社區社會控制體系的回顧與剖析

回顧歷史，中國古代歷朝歷代統治者對于治理鄉村都十分重視。中華民族崇尚大一統，自古即有“普天之下，莫非王土;率土之濱，莫非王臣”的傳統觀念，中央集權的封建皇權專制體制在中國延續數千年，與之相適應的是以鄉里制度和保甲制度為主要類型的鄉村治理制度。鄉里制度萌生于傳說中的黃帝時期，濫觴于井田制，至清末依然實行之。保甲制度自宋代王安石變法后斷斷續續實行，直至新中國成立前的國民黨統治時期才結束。回顧和分析中國古代鄉村治理模式的演進歷史和特點，對于當前警務機制改革和社會主義新農村建設具有一定的參考價值。

鄉里制度:自商周至隋唐

中國古代鄉村治理的典型形態是鄉里制度，鄉官制是鄉里制度早期的具體形態與模式，這一時期自夏商周到春秋戰國直至隋朝建立。

夏商周時，出現了鄉里制度的萌芽。商周二代已出現“里正”、“族尹”等官名，《周禮》一書詳盡記載了當時劃分細密、職官詳細的鄉里區劃。據《周禮》記載，國中“五家為比，使之相保;五比為閭，使之相愛;四閭為族，使之相葬;五族為黨，使之相救;五黨為州，使之相赒;五州為鄉，使之相賓”，野中“五家為鄰，五鄰為里，四里為酂，五酂為鄙，五鄙為縣，五縣為遂。分別設置比長、閭胥、族師、黨正、州長、鄉大夫等職。”當時，鄉、黨、鄰、里是四種最基本的組織形式［1］。

春秋時期，鄉里制度繼續保留下來，并且出現了新的聚落形式——邑，鄉、黨、鄰、里也開始各有專名，如《論語》中的“互鄉”、“達巷黨”等。秦漢時期實行郡縣制，朝廷命官至郡縣而止，其鄉里制度則逐步成熟。秦統一六國后，將全國劃分為36個郡，郡下設縣，縣下置鄉、亭、里作為基層組織，從而簡化了先秦時期軌、伍、里、連、鄉等多級治理結構。西漢在地方治理方面基本沿襲前制，但其鄉里組織在結構與功能方面更趨細致，更趨嚴密完善。西漢在全國范圍內建立了鄉、亭、里三級組織，并以十里為一亭，十亭為一鄉。有學者考證研究后認為:“西漢平帝時全國有縣道邑國1587，鄉6620，平均每縣四鄉有余;東漢有縣道邑國1180，永興元年(153年)有鄉3651，平均每縣三鄉有余。”［2］《漢書·百官公卿表上》說:“大率十里一亭，亭有長;十亭一鄉，鄉有三老、有秩、嗇夫、游徼。”兩漢在里以下又設什伍組織，使之與里一起成為最基層的組織。里有里魁，掌一百戶，什和伍各設什長、伍長，并分別主十家、五家，各司其職。這種分工，與現行的村民自治組織內部分工有一定相似之處。

魏晉和南北朝主要是沿襲漢制，實行鄉、亭、里制，總體上來看，這一時期的鄉村治理制度，同一組織形式大小不一，并歷代因循，隨勢而變，但大體上不離“官有秩，各有掌，重教化”的功能模式。

(二)保甲制度:自隋唐至明清

隋朝建立伊始，其鄉村治理制度是族、閭、保三級制。《隋書·食貨志》載:“頒新令，制人五家為保，保有長。保五為閭，閭四為族，皆有正。畿外置里正，比閭正，黨長比族正，以相檢察焉。”唐代實行的是鄉、里、村三級制。以里正為主、村正為其輔貳是唐前期縣以下鄉村基層行政管理體制的主要特征［3］。

保甲制度真正的創始人，是宋朝的王安石。

“保”和“甲”二字，在先秦文獻中多次出現。“保”字可作“安”字、“守”字解，有保障、保護、保衛、保守等聯動用法;“甲”字有甲馬、甲兵、甲胄、甲士、甲第、甲舍等聯動用法，甲馬、甲兵、甲胄、甲士都是自衛工具，甲第、甲舍是門戶的次第。“保”、“甲”二字合并解釋，就是編聯甲第、組織兵甲，以保護甲第之意。簡單的解釋，就是以甲第保護甲第，即自己保護自己的意思，可以歸納為自衛二字［4］。因此，保甲最初的含義就是指基層民眾的自我防范和管理。

王安石創建保甲，始于宋神宗熙寧三年(公元1070年)，隨后幾年又陸續有調整。其主要內容有:(1)結保。相鄰的居民每10家結為1小保，設1保長;每5小保結為1大保，設1大保長;每10大保設1都保，設都保正、都保副各1人;保長、大保長、都保正、都保副都要選有行止、心力、材勇、富裕的主戶擔任。(2)抽取保丁。戶不分主客，家有2名年滿15歲以上的成年男丁，抽1人編入保甲為保丁。(3)自行裝備兵器。除朝廷法令禁止收藏的兵器外，保丁可根據自己的需要自己裝備，以便習武、制止犯罪。(4)輪差巡警。每夜由大保長輪流安排5名保丁在本大保巡邏;遇有盜賊，擊鼓報警，大保長及大保內居民需協助;抓獲盜賊，按標準賞賜。(5)伍保連坐。同保內有犯強盜、殺人、放火、強奸、略人、傳習妖教、造畜蠱毒等罪的，知而不告，按伍保法連坐;鄰居留宿三人以上強盜三日的，即使不知情，也要以“失覺罪”查處;若保內有外來行止不明之人，須覺察收捕送官［5］。

保甲制度作為鄉村的基層組織，其職責主要是維持基層治安，其特點就是全民參與維持社會治安，取得了較好的社會控制效果，自宋朝開始至明清乃至于民國時期沿用不輟。

(三)結論

縱觀中國古代農村社會控制體系的發展和變遷，我們可以得出一個結論:皇權作為國家控制力基本上停留在郡縣一級，鄉村主要是依靠村民自治，以鄉里或保甲作為維持社會秩序的主要手段，形成了西方政治學名之為“國家——社會”二元對立的社會控制模式。中國人民大學溫鐵軍教授把這種模式概括為五個字“國權不下縣”，清華大學秦暉教授把這種模式形容為:“國權不下縣，縣下為宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳。”［6］

保甲制度和鄉里制度是古人在其時的歷史條件下的必然選擇，具有歷史合理性。中國自古以來國土遼闊，鄉村人口分散，限于當時的歷史條件，官府不可能在所有的基層廣設官吏，維護秩序，只能通過居民編籍組織或社會組織來強制民眾承擔治安義務。同時，社會治安需要全社會的集體參與，保甲制度實際上就是動員基層民眾、利用民間社會控制資源參與社會治安管理，無論其社會效果如何，都應該成為我們今天警務機制改革的有益借鑒。

二、新中國農村地區社會控制體系的歷史與現狀

新中國成立以來，我國對于農村地區社會控制體系大致可以分為三個階段:

第一階段是1949年中華人民共和國建立至1958年人民公社成立，是新中國基層政權的初創階段。

1950年12月，政務院頒布了《鄉(行政村)人民代表會議組織通則》，確認行政村與鄉為一級地方政權機關。1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國憲法》，規定縣以下農村基層行政區劃為鄉、民族鄉和鎮，撤銷了行政村建制，從而確定了我國鄉、民族鄉是農村基層行政區劃、鄉政權是農村基層政權。《中華人民共和國各級人民委員會組織法》對鄉、民族鄉等基層政權管理農村文化、教育、衛生、優撫和救濟工作，保護公共財產、維護公共秩序、保障公民權利和少數民族的平等權利等社會管理職能也作出了明確規定。國家通過法律法規對基層政權的結構和職能所作出的制度安排，對于維護廣大農村社會穩定，鞏固新生的人民政權，對于完成土地改革，推動合作化運動，對于恢復和發展農村經濟文化都起了重要的作用。

第二階段是1958年到20世紀70年代末，是為人民公社體制下的“政社合一”農村社會管理階段。

1958年下半年，全國實現了農村人民公社化，鄉建制被“政社合一”的人民公社取而代之，公社管理委員會取代了鄉政權。人民公社作為農村基層行政建制，存在了將近25年之久。這種管理體制使國家高度整合，把國家對農村社會和農民個人的控制效力推到了頂點。但是，人民公社結構上的缺陷和功能上的障礙嚴重地束縛了農村經濟的發展，阻礙了農村的社會進步和生產力的發展。

第三階段是20世紀80年代初家庭聯產承包責任制實施以來至今，是為“鄉政村治”的農村社會管理階段。

1983年10月12日中共中央、國務院發出《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，撤銷25年的鄉建制得以恢復，使農村行政建制進入了一個新的發展時期，曾經實行20多年以超強控制為特征的人民公社體制被有一定自治性質的“鄉政村治”管理體制所取代，實現了農村社會管理體制的又一次轉換;國家行政權力從基層農村社會全面撤出，鄉鎮政府成為國家在農村的基層政府，村民委員會作為基層群眾自治組織，實行村民自我管理、自我教育和自我服務。

綜上所述，新中國成立后的農村管理模式走了一條從計劃經濟模式到市場經濟模式的變遷之路，基本上與國家政治形勢的變化一致，最后的發展方向是“國退民進”，村民自治成為社會主義民主法制建設的社會基礎。歷史仿佛是在新的基礎上出現了回歸，村民自治就是在新時代的鄉里制度和保甲制度。

三、農村警務機制改革與村民自治的關系設計

在本次河南警務機制改革中，農村地區警務室建設是一個難點，也是一個重點，如何解決這些難題關系到整個農村地區警務機制改革的成敗。

(一)農村警務室建設面臨的難題

做專做實農村地區的警務室，目前存在個體心理、經濟生活、政治協調三方面的難題。

1．民警個人心理價值趨向的難題

必要的社會流動是一個社會賴以存在和發展的源動力。對于個人心理價值趨向來說，向社會高階層流動是必然的選擇，也正是這種選擇推動了人類社會的不斷進步。在中國歷史上，幾千年以來的農村人口無不以跳出農門、擔任國家官吏為榮;在目前，農村的農民能夠進入城市，擔任公務員同樣是光宗耀祖的成功標志。毋庸諱言，農村、農民、農業是我國社會各階層的最底層，社會個體基本上以離開“三農”為向上進步、以回到“三農”為向下退步。新中國歷史上，凡是利用政府強制力實現的回歸農村運動，由于和這種心理價值趨向相悖，無不以失敗告終，文化大革命時期的知識青年上山下鄉運動就是一個典型的事例。

從人類社會發展的角度來看，伴隨工業化發展的是人類居住方式的城市化，大量農村人口離開農村進入城市，也是人類社會發展進步的標志，更是衡量一個國家現代化水平的重要指標。2010年上海世博會的宣言就是“城市讓生活更美好”。

而本次警務機制改革中，基層公安機關對于“做專做實警務室”的理解，普遍是在農村行政村層面設立警務室，并采用各種手段實現民警常駐警務室。這種理解和做法驅使民警離開城市進入農村生活，與民警心理價值趨向相背離，恐怕難以實現預期中的效果。

2．民警個人在經濟生活上的難題

我省農村地區基本上仍然是一種自給自足的自然經濟，社會服務業不發達，民警在警務室駐勤會面臨許多經濟生活方面的困難，比如吃飯、購物、孩子上學、配偶上班、贍養老人、文化娛樂等問題。這種局面在短期內沒有根本解決的可能性。

2008年，本人參加“我省公安機關執法隊伍及執法規范化建設”調研工作，對我省農村地區公安機關的警務室進行了調查，在信陽、三門峽、商丘等地走訪了十幾個農村派出所的警務室，發現基本上是空架子，沒有實現民警駐勤。其實這種情況是正常的，因為在那些偏僻貧窮的農村地區，民警缺乏基本的生活條件。

3．警務室建設與基層村民自治之間的關系難題

在農村基層民主政權建設方面，我國實行的是國退民進的“村民自治”模式，村民自我選舉領導班子，自我管理。基層社會治安的維持，也是基層村民委員會的重要職責。在實踐上，目前我省農村的村民委員會難以承擔農村地區社會治安維持的重任，需要警察作為國家強制力的直接介入;但是在理論和制度層面上，這種介入與村民自治之間是什么關系，如何實現二者的和諧對接，是一個微妙的難題。

如果由警務室承擔整個警務區的社會治安維持工作，那么村民自治就會出現名不副實的情況，可能在理論界和社會高層引發非議;如果警務室只起監督和指導的作用，那么與改革前就沒有本質的區別，也失去了做專做實警務室的實際意義。

可以說，農村地區警務室在這個方面，處于進退兩難的局面。

(二)日本駐在所制度難以在我省農村地區全面展開

在我省這次警務機制改革中，日本的駐在所制度引起了諸多熱議，很多人主張在我省農村地區警務室建設上參考日本駐在所制度，安陽和南陽的公安機關也進行了一些駐在所模式的夫妻警務室建設。但是，本人認為，這種駐在所制度與中國國情并不一致，難以在我省推廣。

日本是一個工業化和城市化程度很高的國家，農村地區和城市地區差別不大。日本的農村地區，經濟比較發達，社會生活條件完備，老人撫養、兒童教育、商業和服務業等基礎設施比較完備。和城市地區相比，日本警察在農村地區實行駐勤沒有帶來生活質量的明顯降低。所以，日本警察的駐在所制度得以廣泛推行，能夠取得較好的效果。

中國是一個發展中農業大國，新中國成立以來的城鄉二元結構，導致城市居民和農村居民在生活設施、經濟收入、醫療、社會服務、子女教育、老人撫養等眾多方面具有很大的差異。有人說:中國的城市像歐洲，農村像非洲。如此巨大的城鄉差異，決定了中國警察很難像日本警察一樣實施駐在所制度。如果強制民警常駐農村警務室，可能會引起基層民警的反感和抵制。

在河南農村，在個別地區的特殊情況下，實施農村警務室住在制度是可以的。但是作為一種普遍性的制度來要求全體社區民警常駐警務室，是難以實現的。安陽和南陽的“夫妻警務室”，可以作為特別情況下的補充措施，難以作為普遍意義上的適用模式。

河南農村地區警務室建設，必須走出一條適合自己發展的特色之路。

(三)來自中國古代歷史的借鑒

中國幾千年歷史中，警察作為國家強制力基本沒有進入農村地區;農村地區的社會治安，主要依靠民間自治力量來維持。

根據上文所述，在中國封建社會，鄉村社會的基層組織與管理并不是按血緣關系自然形成或農民自發組織的，而常常是依據官府指令而組建并得到縣府的認可的。這些民間組織雖然受制于官府并協助官府從事鄉村社會的組織與管理，但是，它們并不是正式的政府機構，這些亭長、三老、里正、鄉官、保甲長等通常無俸祿，且常常由民間推舉產生，可以說仍保持一定程度的“自治”。但是，需要明確的是，這并不是完全的自治，也非完全的官治或吏治，而是一種“官督紳辦”或“官督紳治體制”，官府透過家族和士紳對社會實行控制。

這種“官督紳辦”模式，可以為我們建設農村警務室所借鑒。

(四)西峽縣公安局的做法

西峽縣公安局吸收了兄弟公安機關的改革經驗，結合自身特點，在警務機制改革方面勇于創新，至少在兩個方面獨具特色:

1．有增長改革

作為河南省警務機制改革的先行者，新鄉市公安局提出“無增長改革”的理念，并貫穿于城市社區的警務機制改革中，取得了良好的成績。但是，這種理念是否適用于全省所有地區呢?

西峽縣公安局的領導班子認為，相比于警力集中的城市，農村地區普遍存在地廣人稀、警力相對較少的客觀事實。在經濟條件許可的前提下，西峽縣公安機關應該采用“有增長改革”的模式，增加一定的輔助警力，從而確保改革的成功。

西峽縣公安局在和政府有關單位協調后，招聘160余名事業編制巡邏人員，協助巡警執行任務;從大學生村官中，選拔一批輔助警力，作為農村警務室的駐勤人員，作為警務室建設的人力保障。這些人員沒有執法資格，也不從事執法工作，但是他們的存在可以把公安機關一部分警力從非執法工作中解放出來，從而提高了執法主體的工作效率，是警務機制改革的有力保障。

2．農村警務室采用一加多模式

大學生村官經過培訓，作為警務室駐勤力量，派出所民警對下轄警務室進行業務指導和法律監督，一個民警定期巡查三到五個轄區警務室，進行業務培訓指導，保證大學生村官完成警務室十大職能。

這種模式能夠較好地解決前文所述的警務室建設難題:

首先，民警不再需要常駐警務室，只負責定期巡查、培訓、指導工作，不會產生個人心理價值趨向的背離問題，也不會產生經濟生活上的困難。

其次，大學生村官本身就在鄉村工作，不存在生活環境變更問題，與村民有著千絲萬縷的聯系，便于開展工作;他們有著較高的文化水平，稍加培訓便可以勝任農村警務室的十大任務。

第三，大學生村官并非普通農民，也不是正式的國家干部，其半官方半民間的身份正好可以充當公安機關與村民自治機構的聯系點和黏合劑，通過這些大學生村官，公安機關和基層村民自治機構之間可以實現較為完美的協調與對接，是新時期的“官督民辦”模式。

本人認為，西峽縣公安機關在農村警務室建設方面，走出了一條充滿智慧與創新的道路，無論在實踐上還是在理論上都具有較高的可行性、合理性和合法性，值得其他農村地區借鑒和推廣。

如果我們上升一個高度，從國家強制力與農村非官方社會控制資源相結合的角度來看，目前河南農村可以利用的非官方社會控制資源并非局限于大學生村官，還有例如家族組織、宗教組織、民間經濟體組織等。這些組織是否都可以作為積極的社會控制因素與農村警務室建設相結合，從而建立更為廣泛的社會控制體系，應該是我們進一步研究和實踐的任務和課題。

［1］唐鳴，趙鯤鵬，劉志鵬．中國古代鄉村治理的基本模式及歷史變遷［J］．江漢論壇，2011，(3):69．

［2］孟祥才．中國政治制度通史(第三卷·秦漢)［M］．北京:人民出版社，1996．236．

［3］劉再聰．唐朝“村正”考［J］．中國農史，2007，(4)．

［4］周中一．保甲研究［M］．南京:獨立出版社，1947．3 ～4．

［5］(元)脫脫等．宋史(第 14冊)［M］．北京:中華書局，1977．4767 ～4768．

［6］秦暉．傳統十倫——本土社會的制度文化及其變革［M］．上海:復旦大學出版社，2003．3．

Integration of Policing Mechanism Reform in Rural Community and Traditional Social Control Resources

FENG Zhi－ye
(Henan Police College，Henan Zhengzhou China 450046)

Themainmodes of social control in rural areas of ancient China are Xiang－li system and Bao－jia system．The characteristic of themodes lies in the non－existing of state power and the self－regulating of the residents under the supervision of the government．With the development of the political situation after the founding of the People’Republic of China，the villagers’autonomy without government intervention becomes themode of social control．The feature of the rural police offices in Xixia Public Security Bureau lies in the reform of increasing police presence and hiring college－graduate village officials in the police offices，which makes the combination of the state power and villagers’autonomy come true，and has positive significance and social value of popularization．

Reform of policing system;Rural police offices;Bao－jia system;College－graduate village officials

D631

A

1008－2433(2011)06－0097－05

2011－09－16

河南省政府2010年決策研究課題《新時期河南農村民間社會控制資源的開發與重組》的階段性成果，課題編號B121。

封志曄(1965—)，男，河南鄧州人，河南警察學院法律系主任，教授，法學博士，碩士生導師，主要研究方向為刑法學、犯罪學。