建黨九十年以來農村土地關系變遷的歷程及經驗

聶磊

（中共徐州市委黨校，江蘇 徐州221009）

建黨九十年以來農村土地關系變遷的歷程及經驗

聶磊

（中共徐州市委黨校，江蘇 徐州221009）

建黨以來農村土地關系發生了巨大變化，大致經歷了五個階段：農民土地所有制的確立，農村土地公有制的確立，高度集中的土地公有制的確立，農村土地家庭經營制度的確立與完善，農村土地增值收益分配改革的不斷深入。農村土地關系是我國必須高度關注的問題，合理分配收益是農村土地關系調整的實質內容，暢通利益表達渠道是農村土地關系調整的必然要求。

農村；土地關系；經驗

關心農民、支持農業、發展農村，既是現實問題也是戰略問題；既是經濟問題也是政治問題。解決農村土地問題是解決三農問題的重要著力點。

一、建黨九十年以來的農村土地關系演進歷程

建黨以來，我國農村土地關系主要經歷了以下五個階段。

（一）1953年以前，農民土地所有制的確立

1947年中國共產黨全國土地會議通過的《中國土地法大綱》明確規定，“廢除封建剝削土地制度，實行耕者有其田。沒收地主的土地財產，征收富農多余的土地財產；……以鄉或村為單位統一分配土地，數量上抽多補少，質量上抽肥補瘦，所有權歸農戶所有。”大綱在分配土地時，允許中農保有高于貧農的土地量，并分給地主同樣的一份土地。既適應了農民的愿望，鞏固了后方，又為建國后的土地改革提供了經驗。1950年頒布的《中華人民共和國土地改革法》明確指出土地改革的目的是廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制，借以解放農村生產力，發展農業生產，為新中國的工業化開辟道路。

建國前后的土地改革不僅以無償的方式滿足了廣大無地、少地農民對土地和財富的要求，調動了他們的生產積極性，而且更重要的是土改對農村各階層經濟和政治關系的調整，為新生政權贏得了廣大的支持者，擴大和鞏固了中國共產黨在農村的統治基礎，使得新中國政府的號召力和行政命令以從未有過的力度深入農村，從而為中國共產黨建立社會主義經濟體制創造了條件。

（二）1953～1956年，農村土地公有制的確立

農民土地所有制的建立，使農民個體經濟得到蓬勃發展，但是自耕經營方式存在其局限性，無法抵御自然災害，無法采用農業機械和新技術，束縛生產力的發展。面對百廢待興、列強環伺的形勢，建國以后，急需集中力量推進工業化，提升國家綜合實力。1953年《中國共產黨在過渡時期的總路線》指出，從中華人民共和國成立，到社會主義改造基本完成，這是一個過渡時期。黨在這個過渡時期的總路線和總任務，是要在一個相當長的時期內，逐步實現國家的社會主義工業化，逐步實現國家對農業、對手工業和對資本主義工商業的社會主義改造。

實行農業合作化，將農民的土地私有制改造成集體經濟，成為當時的政治要求。農業合作化經歷了一個由低級到高級的改造過程，分為互助組、初級農業生產合作社、高級農業生產合作社三個階段。互助組是在經營管理上農民集體進行勞動，但土地所有權仍歸農民私有，而且產品分配方式也只是按農民所有土地進行分配，而不按勞動分配。初級農業生產合作社是農民將土地交合作社統一經營，除按勞動日分配收入外，仍按入股土地的數量質量分得一定的土地報酬，即采取土地入股分紅的辦法。高級農業生產合作社是農民把土地交合作社統一經營，按勞動日分配收入，廢除土地入股分紅，這實質上已經廢除了農民的土地所有制，建立起了集體所有制。

至1956年底，農業的社會主義改造基本結束，確立了農村嶄新的社會主義制度，農業生產合作社成為農村的組織形式，農民個體土地所有制演進為勞動群眾集體土地所有制，實現了建國以后農村土地制度的第二次重大變革。

（三）1958～1977年，高度集中的土地公有制的確立

1958年中國共產黨提出“鼓足干勁，力爭上游，多快好省地建設社會主義”的總路線，反映了人民迫切希望建成社會主義的良好愿望，但嚴重忽視客觀規律，標志著“左”傾思想又擴大到了經濟領域。發展農業生產要大修水利，平整土地，用大農業機器生產，那些幾百戶一社的農業社顯然已不適應生產的需要。人民公社化就是在這種背景下開始的，其核心內容就是合并和擴大農業生產合作社，提高公有化程度，擴大公有化規模。

人民公社的特點是“一大二公”、“一平二調”。具體說，公社的規模大、公有化程度高。農民的自留地、家禽家畜、家庭副業及一些財產無償地上交公社所有；在公社內，實行貧富生產隊拉平，平均分配，對生產隊的某些財產無代價地上調。同時實行平均主義的供給制，吃公共食堂、“大鍋飯”。1960年后出臺了“調整、鞏固、充實、提高”的八字方針和一系列文件，從而使公社規模有所縮小，使基本核算單位固定在生產隊人民公社體制基本固定下來，直到十一屆三中全會后進行農村經濟體制改革，才發生新的變化。人民公社體制存在著嚴重的弊端。一是生產規模較大，生產關系超越生產力的實際水平。二是存在著嚴重的平均主義，嚴重挫傷了農民的生產積極性，阻礙著農業的進一步發展。加上人口膨脹，糧食問題已成為制約我國經濟發展的一個“瓶頸”，國家的工業化也受到很大影響。

（四）1978～至今，農村土地家庭經營制度的確立與完善

十一屆三中全會后，農村揭開改革序幕。1979年安徽小崗村率先探索了責任制，1980年發布《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》，對實踐中創造出來的各種責任制形式給予充分肯定，為以家庭聯產承包為主要形式的多種責任制的推行掃清了障礙，目的是給農民生產經營自主權。在堅持農村土地集體所有的基礎上，集體統一規劃進行農田基本建設、統一管理，家庭為基本單位承包經營，農民在國家計劃指導下擁有了更多的經營自主權。土地的所有權和經營權實現了分離，產品分配體現了按勞分配、多勞多得的原則。到1982年底，我國農村普遍推行了這一制度。

事物總是發展變化的，以家庭承包為基礎的統分結合的雙層經營體制在實施中逐漸暴露出一些問題，生產要素的分割不利于規模經濟、大型機械的使用，分散經營不利于與社會化的市場銜接，政府、集體的統籌作用較弱。針對實踐中出現的問題，在總結各地經驗教訓的基礎上，政策不斷做出相應調整。

1998年黨的十五屆三中全會通過《中共中央關于農業和農村工作的若干重大問題的決定》，決定指出，“實行家庭承包經營，……，具有廣泛的適應性和生命力，必須長期堅持。穩定完善雙層經營體制，關鍵是穩定完善土地承包關系。這是黨的農村政策的基石，決不能動搖。”

2008年黨的十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確提出，“統一經營要向發展農戶聯合與合作，形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向發展，鼓勵龍頭企業與農民建立緊密型利益聯結機制，著力提高組織化程度。扶持農民專業合作社加快發展，使之成為引領農民參與國內外市場競爭的現代農業經營組織。”“加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。”

（五）1998～至今，農村土地增值收益分配改革的不斷深入

在市場經濟不斷深化的過程中，各種資源的稀缺性逐步顯現，農村土地的市場價格上升幅度巨大。在我國現行土地使用法律規定下，國有土地可直接進行流轉開發，而集體土地不允許直接入市流轉，所以集體土地必須先由政府按照土地管理法律的規定標準征用，才可以出讓給土地需求者使用。集體土地征用價格與市場價格之間的增值部分，成為政府和集體、農民之間博弈的焦點。當政府征地行為已經不完全基于公共利益目標的時候，各利益主體之間的沖突更為明顯。當政府利用管理者優勢，利用制定政策和管理市場的權力追求自身的利益，不同利益主體之間的博弈成為近年來農村土地關系變革的關注熱點。

1998年國務院23號文要求，停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化；建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系；發展住房金融，培育和規范住房交易市場。農村土地用途變更的增值收益開始增大。2003年國務院18號文關于促進房地產市場持續健康發展的通知，住房供應主體被改為商品房，房地產被作為國民經濟的支柱產業。住房的定位由注重保障功能傾向于注重消費和投資功能，伴隨著城市化的發展，農村土地用途變更后的升值空間進一步加大。圍繞增值收益的合理分配，政策根據形勢變化作出探索和調整。

1986年通過的 《中華人民共和國土地管理法》在1988年、1998年和2004年進行了三次修改：第一次修改允許土地作為生產要素進入市場；第二次修改確立了土地用途管制制度；第三次修改劃分了土地征收和征用的區別。現有法律對集體土地征收缺乏有效的制約，行政機關存在執法不嚴或濫用職權等情況，客觀上造成侵害農民合法權益的法律漏洞，必須加快立法或者修訂現行法律。

我國憲法及土地管理法明確規定了為“公共利益”才可征收土地，但目前我國對“公共利益”的范圍并無明確的規定。對征用土地僅按原用途補償是不符合市場法則的，應綜合考慮地理位置、人均耕地、升值預期乃至物價上漲情況等多方面因素，以市場價值為依據實行補償。對于房屋拆遷，應參照同一區位的市場價格確定補償標準。集體土地的補償應該參照機會成本而不能以農業產值的倍數來計算。要讓農民有均等的機會參與工業化和城鎮化進程，分享土地紅利，使政府擺脫土地財政依賴，加快轉變經濟發展方式。

二、關于九十年來農村土地關系演進的基本經驗

縱觀九十年來農村土地關系的發展變化，在促進農業發展、農民增收的同時，也積累了寶貴的經驗。

（一）堅持從我國國情出發，高度重視農村土地問題

農民占我國人口的絕大多數，土地是農民的生產資料、生活來源，中國共產黨歷來十分重視農村土地問題，不斷完善農村土地制度。少部分人片面的認為工業化、城鎮化和經濟國際化都是發展經濟、富裕農民的重要措施，農民暫時犧牲一點利益是應該的；有的則不尊重當地實際情況，作決策不考慮農民的利益和承受能力，違背農民的意愿，為了出政績急功近利。隨著城鎮化、工業化加速發展，我國建設用地缺口逐年擴大，近年來各地出現了一些的征地沖突。尤其是以新村建設、村莊整治、危房改造等名義，隨意擴大“增減掛鉤”試點范圍，強迫農民上樓居住的行為。解決好農村土地問題，直接關系到廣大農民的切身利益，事關農村改革發展穩定的大局。

（二）合理分配收益是農村土地關系調整的實質內容

事實上，我國農民或集體所擁有的土地所有權是不完全的，存在著土地所有權的殘缺，在農民所有制或者集體所有制的制度規定下，國家運用種種舉措實際上行使著部分土地所有者的職能。我國農村的土地所有制并非單一所有制形式，是一種復合所有制，國家、集體和農民都擁有部分的土地所有權，我國農村土地制度的演進繼承了中國歷史上的土地雙重復合所有制度。農村土地關系處理是否符合實際情況，主要還是看土地所有權在宏觀和微觀之間的分割是否合理，一種合理的制度安排應該顧及不同利益主體的要求，這種要求應該與其緊迫程度成比例，要實現要求權與滿足之間的比例平等。土地制度變化因為客觀條件的變化引起土地收益變化，當這種利益變化產生時，必須改變現行的土地制度安排，實現制度的創新，即源自土地收益變化的新的利益格局調整。工業化、城市化水平提高以后，使得土地資源更加稀缺，農村土地變更用途引致的收益分配成為改革關注的焦點。

（三）暢通利益表達渠道是農村土地關系調整的必然要求

暢通有序的利益表達渠道是利益均衡機制的重要組成部分，用有序化的方式控制利益差異和沖突、消融利益沖突，通過利益表達規范化、制度化的途徑動態地實現利益大致均衡。利益表達越充分，政策受社會的影響就越大。實現規范化和制度化是提高利益表達充分程度的保障。利益表達往往意味著沖突，它包括各種對政府和社會的壓力方式。如果表達渠道不暢通，利益訴求得不到回應就會日積月累醞釀出更嚴重的危機，要根據我國的實際情況進一步探索建立健全的利益表達暢通、有序的制度。

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[3]崔根住，梁宏.八十年來農村土地關系變革的軌跡[J].毛澤東思想研究，2001.6.