抓好土地整理 推動新農村建設
——對洪湖市實施土地整理的調查與思考

郭偉琴

（洪湖市國土資源局，湖北 洪湖433200）

抓好土地整理 推動新農村建設
——對洪湖市實施土地整理的調查與思考

郭偉琴

（洪湖市國土資源局，湖北 洪湖433200）

為了深入探討土地整理與新農村建設的內在聯系，以期通過土地整理來更好地推動社會主義新農村建設，筆者就如何發揮土地整理推動新農村建設這一課題進行了調研，并就相關問題提出一些建議。

土地整理；新農村；洪湖市；建議

土地整理是在不加重農民負擔的情況下，由國家直接投資，對田、水、路、林、村進行綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產生活條件和生態環境的行為。它是在人地矛盾激化，土地取得成本上升，國家對土地的經濟，技術能力增強，土地利用觀念發生重大轉變的背景下，對土地資源進行集約化、精細化利用的一種方式，是新時期發展現代農業的重要手段，是建設社會主義新農村的重要內容。近年來，洪湖市牢牢把握省委、省政府實施仙洪新農村試驗區建設這一重大歷史機遇，致力于改善農業生產生活條件，著力實施土地整理，有力地推動了全市的社會主義新農村建設。為了深入探討土地整理與新農村建設的內在聯系，以期通過土地整理來更好地推動社會主義新農村建設，筆者就如何發揮土地整理推動新農村建設這一課題進行了調研，并就相關問題提出一些建議。

一、洪湖市開展土地整理項目建設的基本情況

近幾年來，洪湖市的土地整理力度一年比一年大，質量和效益一年比一年好，為全市的農業增效，農民增收，農村發展以及社會主義新農村建設起到了巨大的推動作用。2002年以來，全市共爭取國家、省級投資土地整理項目11個，資金3.27億元，總建設規模24.54萬畝，涉及全市15個鄉鎮，142個行政村，其中，已經完工的項目2個，建設規模34579.35畝，總投資4214萬元，新增耕地2509.35畝。基本完工的項目3個，建設規模 77582.55畝，總投資 8743萬元，擬新增耕地2889.15畝。2009年完成6個項目，建設規模50843.7畝，總投資7211萬元，擬新增耕地1610.85畝。仙洪新農村建設試驗區“興地滅螺”土地整理項目4個，建設規模90946.2畝，總投資1.35億元，計劃新增耕地2840.1畝。

二、洪湖市土地整理工作的主要做法和成效

（一）增加了耕地面積，保障了耕地占補平衡。近年來，洪湖市的工業用地、城市建設用地、交通、水利、電力等大型基礎設施建設用地和農民個人建房用地逐年增加，加上國家實行退耕還林、退田還湖等政策影響，我市的建設用地伸縮空間越來越窄，土地供求矛盾日益凸現。通過土地整理，對廢棄坑塘、堤壩、田埂、墳地以及“空心村”，廢棄農村居民點等地塊的歸并和整理，既增加了耕地面積，也有效地保障了全市的工業化、城鎮化快速發展的用地需求。

（二）農業綜合生產能力顯著增強。截至目前，洪湖市已實施的土地整理項目，共挖填土方721.14萬方，新建和維修斗渠441公里，硬化渠道329.93公里，橋梁53座，各類涵槽20座，各類水閘90座，二級排灌站2座，泵站52座，田間道路128.15公里，生產道路51.52公里，植樹30.38萬株。通過土地整理，將分散零亂、高低不平的地塊合并成形狀規則、面積適度的標準農田；將淤塞、破損的溝渠、涵閘建成排灌及時通暢的灌溉系統；將彎曲無序、寬窄不一的田間小道建成便捷順暢的機耕路；搬遷建筑物、復墾廢棄地、營造防護林，防止了水土流失，防止了田塊沙化、鹽堿化，保護了生態環境。整理后所有的水田以及98%以上的旱地能機電灌溉，所有渠道硬化為“U”形槽，基本上達到了旱能澆、澇能排、機械能下田，大部分田塊實現了“無牛”化耕作，為全市的農業現代化生產打下了堅實的基礎。據測算，洪湖市已經實施土地整理的142個行政村，糧、油、棉等農作物的單產量普遍提高了30%以上，農戶的生產成本降低了5%～15%，農民的生產收益得到了大幅提高。

（三）改善了農村人居環境。自2006年以年，洪湖將過去片面追求增加耕地面積，注重田間工程的傳統思路調整到對田、水、路、林、村的綜合整治上來，將土地整理與遷村騰地相結合，與興地滅螺血防治理相結合，與改善環境相結合。通過對居民點沿邊大溝大渠大路的綜合治理，加強各類生活配套設施建設，有效地解決了出門難、行路難、飲水難、排漬難等突出問題，極大地改善了農村人居環境。另外，通過規劃設計引導，通過對大溝大渠大路的綜合治理，通過統一面積、統一樣式、統一公共配套設施建設集鎮式農村居民點，通過適當的政策鼓勵，還極大地調動了項目區外村民的積極性，廣大農戶紛紛放棄原有的宅基地，自覺地搬遷至項目區統一居住，為我市今后的遷村騰地，發展小區式農村、花園地農村，推進土地節約集約利用打下了基礎。

三、洪湖市土地整理工作中存在的主要問題

（一）規劃設計變更頻繁影響進度。全市已經開展的大多數土地整理項目從可行性研究——實地勘測——規劃設計方案形成都不超過3個月，規劃設計人員基本上停留在依圖設計，閉門造車的層面上，工程施工設計不可能面面俱到，也不可能十分齊全、準確，施工過程中難免與部分群眾的實際要求相違背，導致施工過程中變更設計頻繁。

（二）物資材料運輸及供應困難影響進度。土地整理項目施工現場都在田間、地頭，由于原有的田間道路網不配套、不健全，使施工材料的運輸較為不便，很多地方需要二次轉運，甚至有些地方需要臨時修建便道，使施工過程中所需的材料、涵管、U型槽等構件、機具和泵站設備等，不能按時運抵施工現場安裝施工。

（三）項目資金撥付緩慢影響施工進度。土地整理投資周期長、金額大、項目資金的合理調度與嚴格管理是項目得以順利實施的前提。從已經實施的項目看，普遍存在資金撥付與工程進度不大一致的問題，有的土地整理項目整個建設工程量已完成80%，但撥付的工程款預付款僅為30%，造成資金的周轉困難，一些施工單位因此停工，嚴重影響了施工進度。

（四）矛盾協調困難影響進度。土地整理項目點多面廣，與廣大農戶的生產生活息息相關，受種植結構、權屬及個人利益等各方面因素影響，施工人員在施工過程難免會與群眾發生各種矛盾。而土地整理的業方、施工方、監理又是分工實施，責權分開的，矛盾的協調主要依靠于當地鄉鎮政府，而土地整理項目資金中又沒有安排給當地鄉鎮政府的工作經費，導致有些矛盾，久拖不決，調息又起，給工程施工帶來極大的影響。

（五）假借資質、圍標串標、轉包分包仍較普遍。由于資質審查時間短、審查程序簡單，大部分工程都普遍存在假借資質、圍標串標現象，有些甚至一家企業借資質超過10個以上，主要集中在搖號劃分標段后，少數企業各方打聽，采用換標、買標形式來圍標、串標。再則，有的企業中標后，直接轉包或違法分包給其他單位，收取管理費以包代管，對工程質量和安全不聞不問。

四、對今后實施土地整理的幾點建議

（一）切實提高規劃設計水平。一是給予充裕的設計時間。項目規劃設計、施工圖設計和預算編制應安排半年甚至一年以上的時間。二是優選設計單位。三是廣泛征求規劃設計意見。可研階段，嚴格按照“貼近實際、貼近村情、貼近民意”的原則，組織干部群眾現場踏勘、反復討論，充分征求水利、農業、林業等部門專家意見，項目初步規劃設計應盡可能把項目建設工程內容做細做實。將可研報告在項目區公示，請干部群眾和專家、技術人員對溝渠、道路、田塊布局進行評價，從而編制出“群眾認同、業主認可、科學合理”的施工方案。在此基礎上，鎖定施工圖設計、工程量、預算價格，把項目建成真正的“民心工程”。

（二）進一步完善項目招投標。一是提高報名資格門檻。要求投標企業達到“五個必須”：必須在省國土資源廳備案，必須有銀行基礎賬戶，必須按上限交納80萬元投標保證金，必須由單位法定代表親自報名，必須提供稅務登記證件、企業法人營業執照等10多項資料。由紀檢監察、招投標管理辦公室、檢察、代理公司和業主五方組成預審專班，對報名資料進行清查核對，并將所有報名企業的工商營業執照復印留存，便于檢察機關上網查詢有無行賄受賄等不良記錄。二是招投標以商務標為主導。將商務標的取分比例提高，甚至可以只考核商務標，綜合標和技術標采取符合性評標少記或不記分，減少在評標打分中的人為因素，使評標更公平、公正、透明。三是多方制約，分散權力。委托招投標公司全權代理項目招投標，國土部門和土地整理中心全程跟蹤服務和監管。邀請紀檢監察、招投標管理辦公室、檢察、司法公證等部門全程監督。將招投標每一個環節公開，接受社會監督，排除行政干預等人為因素。四是推行網上招投標。

（三）健全施工管理機制。為確保做到“項目優良、工程優質、干部優秀”，可推行“工程質量管理上強化權利，工程數量管理上分散權利”的管理機制。一是建立管理責任制。由工程指揮部、業主代表、工程質量監理、標段責任人、技術組組成監管小組，并全部安排到各個標段，實行定崗、定責、定位，明確他們的管理范圍、崗位職責，實行網格化、全履蓋管理。同時，對參與項目管理的人員實行“五個不準”：不準項目管理人員家庭承擔本項目工程建設；不準項目管理人員利用職權或職務便利為家庭或親友謀利益；不準收受賄賂；不準利用職務便利占用或挪用項目工程資金或貴重物品；不準接受項目工程施工或監理單位的禮品饋贈、宴請等。對違反規定的，嚴肅追究責任。二是建立“五大員”檢查考核機制。對中標企業的項目經理證、五大員證的原件嚴管備查，經常檢查他們是否在施工現場。三是建立多方認定工程量機制。項目工程完工后，由指揮部組織監理方、技術組、施工方、甲方施工現場代表實地測量已完成的項目工程量，四方簽字認可，經紀檢監察、財政、審計部門派代表審核后，方可予以驗收。嚴格控制工程變更。四是實行監理人員雙重管理機制。業主單位要對監理人員的從業資質進行審查，對監理人員的行為進行監管，建立監理人員信用檔案，及時向社會公開監理從業人員資格、信用記錄等信息。監理公司要加強監理人員培訓，提高業務技能，培養執業精神和素養，促使其規范從業。

（四）健全項目管理制度。一是建立土地整理預防犯罪機制。建立工程項目職務犯罪專項預防民主監督制、聯席會議制、領導責任追究制、廉政檔案制四項制度。通報工程進展等信息，研究專項預防措施，構筑預防職務犯罪的“防火墻”。二是健全項目管理制度。在已有“五制”基礎上，細化從項目選址到工程后期管護各個環節的管理制度。三是健全資金管理制度。嚴格撥付程序，邀請審計、財政等部門早期介入，在撥付資金的同時，對上一筆資金進行審計，防止工程款流失，堅持“專戶儲存、專款專用、單位核算、專人管理”，建立“多人會簽，一支筆支出”簽字制度，嚴禁截留、挪用或擠占土地整理項目資金的行為，確保資金使用安全。

（五）加強土地整理體制建設。一是進一步加強土地整理隊伍建設。落實機構、人員和經費，解決土地整理單位生存、發展靠吃項目的問題。二是調整取費比例。保障與項目建設相關的各項經費，防止超支或挪用工程資金現象，對鄉鎮、村考慮一定比例的協調費，調動他們參與項目的積極性。三是實行輪崗。對分管土地整理的領導、土地整理中心主任等關鍵崗位人員，定期進行輪崗，有效制止崗位風險，保護干部。