基層治理的完善和農村沖突化解機制構建

鄭風田，郎曉娟，王 穎

（中國人民大學，北京 100872）

基層治理的完善和農村沖突化解機制構建

鄭風田，郎曉娟，王 穎

（中國人民大學，北京 100872）

農村沖突的發生源于基層治理過程中出現的種種問題，當基層政府的治理能力弱化，無力向農民提供公共服務，或者由于與資本相結合，出現“逐利”行為，直接侵害農民利益時，都有可能導致矛盾的發生和沖突的激化。要實現基層的“良治”，需要通過基層政府部門的職能轉化、上下級之間財權、事權不對等現象的重新調整、基層干部的評價方式變化，以及鄉村債務的化解等方式，促使基層政府真正做到為人民服務，從而構建起真正有利社會穩定的農村沖突化解機制。

基層治理；農村沖突化解；社會穩定

當前我國農村地區日益增多的矛盾和沖突，對地區經濟發展和整個國家的社會穩定都帶來了極大挑戰。我國中央政府高度重視農村社會穩定的維護，通過取消農業稅、減輕農民負擔、制定支農、惠農政策等一系列措施，促進農村經濟發展、改善農村社會環境。從全國的數據上看，到2009年，我國信訪總量已經連續5年保持了下降的態勢，意味著政府部門的“維穩”政策發揮了一定的效果，然而，對于我國農村社會穩定的維護仍然不能掉以輕心：基層政府的治理能力有待改善，農民利益被侵害、合法權益得不到保護等現象依然存在，對于基層政府的信任程度普遍偏低，而部分地區的基層政府或少數基層干部的作風不當、違法亂紀、直接侵占農民利益等行為，更是帶來了極為惡劣的影響，并常常成為當地沖突事件暴發的導火索。

總的來說，當前我國基層組織建設、管理能力建設等方面出現的一系列問題，是導致農村沖突多發、社會不穩定的重要原因，而要化解農村沖突、維護農村社會穩定，改善基層治理是關鍵。

一、基層治理能力的弱化可能導致農村社會沖突的增加

中央綜治委委員、民政部部長李學舉在中央綜治委第二次全體會議上的講話中指出，全國有62.9萬個村委會，工作軟弱渙散的約占10%[1]。基層治理能力的弱化可能通過兩種效應帶來農村沖突的增加：第一，直接利益損害效應，基層政府在公共服務供給上出現問題，并直接損害農民群眾的切身利益時，可能導致沖突的發生；第二，信任損失效應，即使政府部門或其中工作人員的行為本身尚未直接對個體的利益造成損害，但已經在農民心目中留下了“不可信任”的印象，會致使其在面對糾紛或者沖突等問題時對政府部門出面調解的可信度產生懷疑，并進而選擇更為個人化和激化的處理方式，而基層政府以“維穩”為目標采取的一些處理措施，可能繼續加強農民對于政府的不信任感，并導致事態的激化和惡性循環。

（一）基層政府在公共服務上存在的缺陷，當直接損害到農民群眾的切身利益時，可能導致沖突的增加

隨著中國經濟社會轉型的不斷深入，當前農村沖突的發生主體不再主要是鄉村內部農戶之間、村社之間的民間性質的資源利益紛爭，而是轉換為農民和基層政府之間的政治性沖突，表現為農民為了捍衛自身權益與基層政府之間的抗爭[2]。同樣，在鄉村基層干部普遍消極怠工條件下，沖突的發生主體已經十分明顯地轉換為農民和那些因主客觀原因沒有全面貫徹“以人為本”的基層政府的直接對立[3]。

1.基層政府維護社會治安、打擊黑惡勢力能力弱化，導致農民生命財產安全遭受威脅，可能引發沖突，或導致農村社會不穩定

首先，農村社會的治安狀況是農村社會穩定與否的一個重要衡量指標。我國有60多萬個行政村、300多萬個自然村，有8億多人口生活在農村，農村和諧穩定是農村發展的基礎，也是全國和諧穩定的基礎[4]。然而，目前我國農村社會的治安體系建設，卻存在著農村派出所基礎工作薄弱、人員警力嚴重不足、技術裝備和基礎設施落后等問題，一些研究者指出，當前許多農村地區的社會治安有嚴重惡化趨勢，其一表現為偷盜、詐騙、搶劫等治安案件多發，2006年1月至9月，全國農村地區共發生殺人案件8031起，傷害案件5.9萬起，同時，全國農村共發生盜竊糧食、牲畜、生產資料等侵財案件88萬起，占總數的31%；而一些黃、賭、毒等社會丑惡現象在農村地區出現，也滋生不少社會問題[1]。

其次，黑惡勢力侵入村莊，影響村莊事務甚至操縱選舉，形成“惡人治村”，而由于基層警力配備力量存在不足，相關的法律體系建設還有待完善，難以對此進行有力的打擊，農民群眾的生命和財產安全受到嚴重威脅，并因此產生強烈的不滿情緒。在一些地區，正是由于這種社會治安狀況的惡化，成為群體性事件爆發的根源，如在貴州甕安、湖北石首等地爆發的群體性事件，通過事后調查證明，這些地區基層社會治安狀況嚴重惡化、一些黑社會犯罪團伙行為猖獗，在當地造成極為惡劣的影響，并造成地方政府的公信力下降，事件發生時，多個潛藏的矛盾集中爆發出來，并使整個事態迅速擴大，變得難以控制。

2.基層政府追求一時政績，漠視甚至損害群眾利益，可能成為沖突發生的導火索

許多嚴重的沖突事件之所以發生，常常是由于一些地方政府的公務人員在經濟利益趨使下，與資本相媾和，在征地、拆遷、企業改制重組、移民安置補償等事務中突破法律規定，濫用公權力，不斷挑釁民間，甚至突破當地民眾容忍的底線。群眾受侵犯的權利在體制內難以得到有效的救濟，最后只能以沖突的形式爆發出來。

政府作為民眾的委托人，必然面對如何協調政府利益與民眾利益的“委托-代理”問題。在現行主要以經濟成就為考核指標的考核機制下，政府出于自身的利益最大化，理所當然地會在維護地方正義、公平與發展地方經濟之間更加傾向于經濟發展。因而，能夠給地方經濟創造產值，增加就業機會的企業自然備受青睞。從這個角度來看，企業與政府必然走得很近，為了吸引企業入境投資，一些基層政府常常通過犧牲農民群眾的合法權益來“招商引資”；另一方面，一些地方政府官員與企業之間也有著直接的交叉滲透和利益共享關系，敗壞了政府形象。

（二）基層政府不作為，官僚主義作風嚴重，漸漸失去群眾信任，可能導致沖突發生后難以得到及時化解

盡管現在中央政府出臺了許多的支農、惠農政策，并獲得了廣大農民群眾的熱烈擁護，但一些農村基層政府仍然未能形成“為人民服務”的主動性，許多基層干部常常只對上級負責，民眾無法有效地、直接的監督干部，而上級的監管又存在較大的信息不對稱問題，最后導致的結果是基層政府的“不作為”現象和官僚主義作風嚴重，基層組織與群眾的隔閡日漸加深。在調查中，甚至發現農村居民中有這樣的說法，“中央政府是我們的恩人，省級政府是我們的親戚，縣級政府是好人，鄉鎮政府是壞人，村級政府是敵人”[5]。本應最貼近農民群眾的基層干部失去了曾經有過的優良作風，大多不愿意下鄉與民眾打成一片，相應的，民眾也在情感上對基層政府感到疏離和冷漠，漸漸失去對基層組織的信任，這種信任的喪失，非常不利于農村已有矛盾沖突的化解和社會穩定的維護。

1.對于基層政府的高度不信任是各種上訪行為產生的根源，而地方政府在“維穩”壓力下的“截訪”行為更加劇了這種不信任，激化了矛盾和沖突

當農村居民卷入某種糾紛時，在不信任本地基層組織的情況下，會對其處理決議感到不滿或者不服，并相信上一級政府組織會更加公正，在知道其所遭遇的委屈后能夠為其討回公道，于是產生各種逐級上訪乃至越級上訪，然而，大多數沖突或者糾紛，最后還是要回到基層，由本地政府來加以解決，而這種對于本地基層政府的不信任情緒，又使得問題的解決結果難以令農民感到滿意，于是依然要不斷尋求上訪，由此造成惡性循環，并可能由于基層組織在“維穩”過程中的一些不恰當舉措，導致沖突激化。

由于當前中央層面上高度重視“維穩”工作，落實到基層，則變成信訪相關指標的層層下壓和“一票否決”，基層政府更多采取“截訪”等短期行為來試圖控制上訪量，不僅帶來了高額的“維穩”成本、浪費了許多行政資源，進一步影響了基層政府的服務能力建設；也造成基層政府與上訪群眾間的關系變得更為緊張，許多矛盾反而因此加深和激化，為基層社會管理和社會穩定帶來更大的困境。

2.不信任情緒的蔓延可能造成農村基層地區“謠言政治”盛行，群眾寧信謠言不信政府，進一步損害基層政府的權威和公信力，并使得沖突的化解更為困難

農民群眾對于基層組織的不信任程度蔓延，也可能導致“謠言政治”盛行。在這種情況下，地方政府制定的政策、給出的承諾和來自正式媒體的宣傳信息都被認為“不可信”，信息傳遞機制失靈，各種謠言大行其道，基層政府的權威被種種謠言所“消解”，群眾滿懷疑慮，一旦有沖突事件發生，政府部門則會第一時間成為群眾質疑的對象，并導致事態迅速惡化，難以獲得平息和化解。如在貴州甕安、湖北石首事件中，導火索都是一起看似普通的刑事治安案件，而由于當地基層政府失去人民群眾信任，官方出面做出的事件說明被一概報以懷疑態度，各種民間謠言則流傳甚廣，并一概將矛頭指向基層政府，群眾的情緒因謠言的傳播而更加激動，致使已經聚集起來的群眾很難在政府部門的勸說下自行散去，并會對政府部門出動警力等“維穩”行動感到強烈敵意，導致事態的激化。

二、基層組織治理能力弱化并造成農村沖突多發的主要原因

從根本上說，目前基層組織治理能力弱化、侵害農民利益行為不斷，導致各種社會矛盾的主要原因，與財權層層上繳、事權層層下壓的財政體系密切相關，在這種財政體系下，基層政府缺乏為人民服務的主動性，更多專注于那些能夠帶來稅收來源的項目，尤其是取消農業稅之后，這種基層政府的“資本化”現象更加突出。一些地區的基層干部不得不以“招商引資”為主要工作內容，這一方面分散了他們的精力，使他們無力為當地農民群眾提供應有的公共服務；另一方面，一旦外部資本出現侵害農民利益的行為時，基層政府的“親資本”性使他們失去公正性，結果則可能導致矛盾的激化和沖突的暴發。

（一）“農不養政”致使基層政府“權不為民所用”

近些年來，中央政府考慮到農民負擔重等實際問題取消了農業稅，當然這是一個利國利民的大好政策，然而，由于相應的配套措施和激勵機制沒有跟上，農業稅的取消使得鄉鎮一級基層政府進一步失去了為農服務的動力。

稅收體現的是社會公眾與政府以及政府官員之間的交換關系，是社會成員為了滿足公共需要所付出的成本。政府官員為社會提供公共產品和公共服務，并借此收取在提供公共產品和公共服務過程中耗費的費用。兩者之間是養與被養、服務與被服務的交易關系。取消農業稅之后，農民似乎不再負有養政的義務，那么，作為交易的另一方——基層政府還能一如既往地為農民提供公共產品、發展農村公益事業嗎？為農服務的數量和質量是否也因此而下降呢？在取消農業稅之前，許多研究者都曾討論過這個問題，得出的結論是必須加大工業反哺農業的力度，加大上級財政對于基層鄉鎮政府的撥款，同時還需要建立起農民群眾對于基層鄉鎮政府的監督機制。

然而，從目前的情況來看，農業稅的取消，只是簡單地斬斷了基層政府伸向農民的“手”，對于造成基層政府不斷向農民剝奪和攫取的制度因素卻沒有太多涉及，一些基層政府仍然具有“吃飯財政”性質，于是仍然沒有任何動力和能力為農民群眾提供服務，“不作為”現象嚴重；而上級政府的各種“一票否決”和指標任務還在層層下達，基層政府不得不去尋找新的稅源，并最終選擇同資本結合，農民的土地權益、環境權益等合法權益被侵害時，本應站在他們這一方的基層政府，反而站在了資本那一方，成為各種矛盾爆發的根源。與此同時，農民群眾對于鄉鎮政府的監督機制未能有效建立起來，司法渠道也常常受到行政權力制約，未能發揮應有的救濟作用，“上訪”成為農民的唯一選擇，而當制度內最后的“上訪”也變得難以奏效時，一些制度外的激烈沖突事件則會出現，即目前常常見諸報端的群體性事件、暴力化抗爭、自殺式維權等等。

（二）“上面千條線，下面一根針”——基層政府面臨嚴重的財權責不相稱問題

基層組織和政權的辦事人員少，辦事經費少，權力小，但是要辦的事情卻一點也不少。“上面千條線，下面一根針”很形象地形容了基層政府與上級的關系。鄉鎮一級的組織和政權相當多的精力都用在了辦理上級政府交辦的其他事項，如鄉政府代表交通部門修路，代表稅務機關收稅，代表教育部門興辦教育等等。另外，上級隨便來個人視察都會把鄉鎮政府弄得雞犬不寧，接待的話經費從哪來，不接待又說不過去，總之就是啞巴吃黃連，有苦說不出。投入到一個方面的精力多了，自然就沒有精力再去主動關心群眾的疾苦，往往會感到力不從心。如在發生嚴重群體性事件的貴州甕安，當地基層干部就曾表示：“不僅鄉鎮一級責權不相稱，包括縣一級領導班子的責權都不相稱。比如，鄉鎮一級的黨政‘一把手’都要跑到州委組織部批。我認為應該適當下放權力。在體制上，越到基層政府越是無限的責任，有限的權力。權責不統一，干部有的時候就會推，說這個東西不是我的責任，你找別的部門去吧。回避矛盾，導致矛盾越積越多。”[6]。

（三）村級債務缺乏還債資金來源，背負沉重負擔的鄉村無力承擔公共服務職能，侵犯農民權益現象經常發生

鄉鎮債務自20世紀90年代初開始形成，至90年代末期才引起關注。此時，相當部分鄉鎮因債務過于龐大而積重難返。絕大多數的村也背上了沉重的債務。有些鄉鎮為了能“打開門、揭開鍋”正常運轉，向干部、向社會高利集資，向農信社借貸，并以此作緩解債務的方式，引起新的債務。

在強大的債務負擔下，許多鄉鎮、村一級政府根本無力承擔各種公共服務職能，甚至上級部門下發的支農撥款也被他們用于清償以往的積債，由此導致政府公信力喪失，侵犯農民利益的行為也時有發生。

此外，基層政府為消減債務也可能存在侵犯農民利益、激化矛盾的現象。多年來，農民稅費的收繳基本都是采用動員其自愿上交的辦法，對那些不愿上交稅費的農戶，顯得束手無策。為了完成任務，實在沒辦法的只能由村干部自己墊付，存在“上清下不清”的現象，形成理不清的“債務鏈”，引發了一些社會矛盾。據有關資料顯示，目前我國鎮村債務累計達3800億元。在中西部不發達地區，幾乎所有的縣鄉村都有負債而且債務逾期不能償還現象比較突出。取消農業稅前，由于有農業稅附加，鎮村兩級在還債時還可以在農業稅附加上勉強做點文章。取消農業稅后，鄉鎮和村組就等于斷掉了還債的資金來源。這也從側面解釋了為什么鄉鎮干部愿意站在商人的背后，或許從基層組織的角度上來考慮，這也是一個“沒有選擇的選擇”。而這些債務尤如一個巨大的毒瘤，如果不能盡快切除它，必將對整個農村經濟、社會的穩定產生極為不利的影響。

（四）人少事多，結構失衡，基層組織力不從心，“洗碗效應①“洗碗效應”：大家一起吃飯，有的人吃完抹嘴走人，剩下的人洗碗。長期洗碗的人，打爛碗的幾率勢必高些，就會經常挨罵，不洗碗的人則可以明哲保身。洗碗的人被比喻成努力干工作的人。在單位里，干得多，會挨罵，還得罪人。提拔啊、投票啊什么的就沒你。所以長期下來，人們就覺得做得多還不如不做。”凸顯

《國務院關于2005年深化農村稅費改革試點工作的通知》中規定：嚴格控制鄉鎮領導職數，從嚴核定和控制鄉鎮機構編制和財政供養人員數量，由省政府實行總量管理，確保5年內鄉鎮機構編制和財政供養人員數量只增不減。中央的意思是要改善我國基層人浮于事的狀況，結果雖然遏制了鄉鎮人員的增長，卻又增加了其他的問題。現有的鄉鎮干部編內人員大部分年齡偏大，對外界的新鮮事物接受能力也不強，而由于國家相關文件不準進人的限制，農村真正需要的人才進不來，進來的又不是最需要的人才。知識、視野和年齡的限制使鄉鎮以下的干部只是被動地做上級布置下來的工作，缺乏主動性。另外，由于收入低微，有能力的人也不愿意擔任這種“吃力不討好”的工作，他們感到如此微薄的補貼和其承擔的工作任務、付出的辛勤勞動根本不相稱，又缺乏社會保障，后顧之憂得不到解決，沒有想頭，一定程度上影響了村組干部的工作積極性。

正是因為這些原因，在基層組織中，“洗碗效應”特別明顯。許多基層干部秉承“多一事不如少一事”的原則，只是應付上級交代的任務指標，缺乏為人民群眾服務的積極主動性。而具體到化解農村沖突、維護社會穩定的工作上，就會出現強烈的短期行為傾向：一是盡量“花錢買穩定”，寧愿耗費巨資去堵截、監控上訪群眾，或者對于少數上訪者許諾好處，也不愿意為農民群眾解決實際問題；二是作風簡單粗暴，脫離群眾，很少認真關注農民需求，維護社會穩定只滿足于表面上的平靜，對于各種隱患則不加注意，常常到了問題出現的時候才疲于應付，對于基層組織本身和農民群眾都帶來極大的傷害。

三、加強基層組織和政權建設，有效化解農村沖突、維護社會穩定

（一）在制度設計上改變財權和事權結構，減少各種“一票否決”和硬性指標，轉變基層政府職能，建設服務型政府

當前基層組織建設中最大的問題是財權和事權不對等的財政結構，要實現基層“良治”，則必須改變這種結構，在整個國家的財政制度一時難以調整的情況下，也應改變現有的評價機制，減少各種“一票否決”和量化指標，把鄉鎮干部從眾多繁雜事務中解脫出來，切實解除鄉鎮工作的額外負擔，以便集中精力為農村經濟社會發展服務。

在制度設計上，鄉鎮政權必須切實轉變職能，加強職權與事權的統一，科學規范鄉鎮政府職權，圍繞事權匹配職權，適應市場經濟條件下農村經濟社會管理的要求，把主要精力轉到加強社會管理、公共服務和改善經濟發展環境上來，努力建設服務型政府。應該加強基礎設施建設職能，科技服務職能，引導發展生產與市場培育職能，公共事業管理職能和規劃協調職能。

（二）改善基層組織和政權人員設置和管理，建立精干效率的工作系統，促進基層干部的工作方式轉變，切實做到為人民服務

規范基層機構設置和人員職位，建立精干效能的組織系統。按照精簡效能原則，根據各各地實際情況分類設置相應機構和人員職位，不搞上下對口，切實把目前臃腫龐雜的機構精簡下來。完善用人制度，嚴把進人關，穩定基層干部隊伍。改革鄉鎮干部身份多樣化，進出人員隨意性大的現狀，將基層干部分為兩類：一類為縣(市、區)管干部(正式干部)，一類為鄉鎮自聘人員。鄉鎮干部要相對穩定，縣(市、區)派干部調整不宜過于頻繁，鄉鎮自聘人員一律實行合同制。盡量做到不同類型人員在職期間的待遇大體平衡，對合同制人員的后顧之憂也應同時考慮，統一作出規定，不搞因人而異。干部的提拔交流應由鄉鎮向上級推薦，人員調動要經鄉鎮同意，以保證鄉鎮干部思想穩定，勞有所得，干有所獲，從而提高工作積極性。科學合理地定編定崗。鄉鎮人員編制應根據其經濟發展水平、人口、土地面積、區域位置等綜合因素核定編制標準，嚴格控制總量，超員一律清退，缺編可從市直機關精簡人員中下派補充。現在的“大學生村官”政策也鼓勵基層補充新鮮血液，讓一些具有時代思想的大學生到基層工作。

（三）妥善化解鄉鎮債務，防止產生新的債務

首先，要全面理清債權債務關系，強化審計，加強信息的透明度。其次，要千方百計籌集資金化解鄉鎮債務，但是所有資金的籌集都不應該觸及廣大群眾的切實利益，不能以犧牲群眾利益來還債。不僅要強化對群眾的教育增強其義務意識，更重要的是加大財政向基層的傾斜力度，緩解基層財政壓力，保證其不但不負債還會有足夠的資金完成基層的各項工作。基層本身也應該廣開財源，加快發展，培植稅源，努力開源節流。最后，要堅決制止新增債務。《國務院辦公廳關于堅決制止發生新的鄉村債務有關問題的通知》（國辦發【2005】39號）文件稱，必須堅定鎖定債務，堅決制止新增鄉村債務。從基層政府的角度來看，不得以任何名義投資興辦經營性企業，不得以任何名義由財政擔保貸款。應該從各個鄉鎮的實際出發，確定鄉鎮政府投資限額，投資超過限額的，應有上級財政和審計部門查實資金來源，經相關部門立項審批后批準。未經批準形成的新增債務，按“誰決策誰負責，集體決策主要領導負責”的原則處理。

［1］于濱.農村要考平安建設[J].瞭望，2006，（48）.

［2］趙樹凱.鄉村關系—在控制中脫節—10省（區）20鄉鎮調查[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2005，（5）.

［3］溫鐵軍.農村建設與共建和諧社會[J]，社會觀察 ，2006，（3）.

［4］武冬立.公安部談“維護農村治安 服務新農村建設”[EB/OL].社會主義新農村網，2007年8月22日.

［5］肖唐鏢.二十年來大陸農村的政治穩定狀況[J].二十一世紀，2003，（4）.

［6］劉子富.新群體事件觀——貴州甕安“628”事件的啟示[M].北京：新華出版社，2009.

［7］于建嶸.新時期中國鄉村政治的基礎和發展方向[J].中國農村觀察，2002，（1）.

Abstract:Conflicts in rural areas result from problems in grassroots management.When the governing capacity of grassroots government become weakened and cannot offer public service for farmers,or farmers'interest is directly encroached due to the combination with capital,contradictions are likely to happen and conflicts are likely to activate.To achieve good grassroots governance,functions of grassroots government departments should be transformed,asymmetric phenomena of ownership of properties and office power should be readjusted,evaluation forms for grassroots cadres and ways of solving rural debts should be reformed,thus to make the grassroots government serve the people and construct conflict resolving mechanism which is good for social stability.

Key words:grassroots management;conflict resolution in rural areas;social stability

（責任編輯：葉劍波）

Perfection of Grassroots Management and Construction of Conflict Resolving Mechanism in Rural Areas

ZHENG FENG-tian,WANG Ying,LANG Xiao-juan

（Renmin University of China,Beijing,100872,China）

D902

A

2095-1140（2011）01-0018-05

2010-12-20

國家社科基金“完善社會管理與維護社會穩定機制研究——農村對抗性沖突及其化解機制研究”（項目編號:07&ZD048），教育部人文社會科學研究項目（項目編號：05JA630057）。

鄭風田（1965-），河南鄭陽人，中國人民大學農業與農村發展學院教授、博士生導師，經濟學博士，主要從事三農問題研究；郎曉娟（1985-），女，湖北恩施人，中國人民大學博士研究生；王穎（1984-），女，山東聊城人，中國人民大學碩士研究生。