論流動人口管理的地區間警務交流與協作

沈惠章，王 焱，張建平，薛香君

（江蘇警官學院；江蘇 南京 210012）

論流動人口管理的地區間警務交流與協作

沈惠章，王 焱，張建平，薛香君

（江蘇警官學院；江蘇 南京 210012）

當前，隨著經濟社會的大變革和人財物的大流動，各類刑事犯罪活動越來越突破時空的概念，呈現出跨區流竄、快進快出的基本特征。加強地區間的警務交流與協作，在目前顯得更為重要與迫切。

流動人口；動態管理；警務協作

流動人口進城創業和就業，是經濟發展、城市規模擴大的產物。當前，全國范圍內的人口大流動，已成為市場經濟發展的內在要求和顯著特征。國家統計局數據顯示，至2009年，我國流動人口規模已達1.8億。由于長期受計劃經濟體制和戶籍管理制度的影響，我國公安機關目前的管理模式還遠不能適應人口大遷徙、大流動的新形勢，表現在對流動人口的管理中情況不熟、信息不通、被動應付。流動人口之所以難管理，其根本原因在于流動人口的流動性強，幾乎處于游離狀態。流動人口數量龐大和工作、生活不穩定的特點，使跨區域流動表現得非常突出。由于對流動人口信息掌握的不及時、不全面，從而出現“人戶不一致”的情況。無可非議，在社會治安的視野下，當前的流動人口管理出現了瓶頸性問題。這方面的研究雖然已取得了不少成果，但從警務協作角度探討流動人口動態管理問題的著述仍屬鳳毛麟角。同樣，就警務協作機制而言，對我國與國外警界在反恐、打擊跨國犯罪等方面的警務協作研究相對較多，而對國內的警務協作尤其是對流動人口動態管理方面跨區域協作的探討基本上是空白。為創新社會管理，切實服務好、管理好這一動態治安環境下的流動群體，及時、全面地掌握流動人口信息，著力提高“人戶一致”率，建立動態治安環境下流動人口服務、管理的跨地區警務協作的新格局，江蘇現代警務研究中心和江陰市公安局就此進行了合作，研究不同區域公安機關之間打破傳統上條塊分割的封閉狀態對流動人口進行動態管理的課題。江陰作為沿海地區經濟相對發達城市，一直以來，堅持用開放、包容、友善的姿態，熱忱歡迎前來投資、創業、務工的各方人士，吸引了近百萬的流動人口，并且正以每年20%左右的速度遞增，使之成為典型的犯罪輸入型城市。該市公安局把流動人口跨區域動態管理作為創新社會管理的重中之重，大膽探索嘗試，積極謀求突破，開全國縣級公安機關之先河，于3月中旬成功舉辦了由全國8省29縣（市）公安機關參加的流動人口服務管理協作座談會。他們讓流出地公安機關對本轄區外出務工時間在一個月以上的重點年齡段的流動人口，積極開展身份核查工作，其中屬于工作對象、高危人群、經濟反常的，及時把相關信息傳遞給流入地公安機關；而流入地公安機關對本轄區暫住的流動人口，定期向流出地公安機關反饋經濟收入、現實表現、違法犯罪等情況。通過協作雙方信息互通、優勢互補，實現了對流動人口真實、動態情況的有效掌控，及時發現和打擊了違法犯罪活動，創造了流動人口跨區域動態管理的新經驗。

一、跨區域警務協作反映了流動人口管理的全新理念

江陰市公安局堅持理念先行，他們統一思想，為跨區域實質性協作引路、架橋。由于獨特的地理區位優勢和發達的縣域經濟，讓江陰成為典型的犯罪輸入型城市，在每年抓獲的刑事作案人員中，外來人員比例一直保持在65%以上。然而在以塊為主的現行公安管理體制之下，各地總體來講是“各人自掃門前雪”，外出辦案不被對方理解，當地不配合、不支持的情況也不同程度地存在著。針對現有流動人口服務管理模式存在的實有底數不清、信息資源封鎖、跨區辦案不便、聯動協作困難等實際情況，他們在深入調研的基礎上，作出了探索建立流動人口原籍地與暫住地公安機關聯管聯控長效協作機制的決策。他們按照各地流動人口在江陰的數量和高危等級進行梳理排序，從中選定了河南、江西、山東、湖南、貴州、四川、安徽以及我省蘇北等8省29個縣（市）作為協作對象，舉辦了流動人口原籍地公安機關協作機制座談會。座談會遵循“平等、協作、共贏、發展”的主題，在相互尊重、相互信任、相互理解的基礎上，就新形勢下共同加強流動人口服務管理、打擊跨區流竄犯罪進行了深入探討，在達成共識的基礎上，他們分別與應邀到會的29個縣（市）公安局簽署了《協作備忘錄》。

跨區域警務協作是創新流動人口管理的高招，通過動態管控實現對流動人口實時的、及時的管理，真正將流動人口定位管理落到實處。我們應當始終堅持“只有服務和管理好流動人口，才能服務大局和管好治安”的理念，始終堅持熱情服務與嚴格管理并舉，既最大限度地保護守法敬業人員的創業激情，又最大限度地打擊外來違法犯罪的囂張氣焰，以此維護好社會治安秩序穩定。當今社會，隨著經濟社會的大變革和人財物的大流動，各類刑事犯罪活動越來越突破時空的概念，呈現跨區流竄、快進快出的特征，各地公安機關面臨著增強駕馭動態治安能力的共同課題，加強地區間的警務交流與協作，顯得更為重要與迫切。同時，科技強警日新月異、信息警務快速發展，為密切地區警務聯系合作，提供了更多的機遇，開辟了更為廣闊的空間，流動人口跨區域動態協作已經可行。江陰的經驗告訴我們：要做到動態管控，單靠流動人口暫住地公安機關的力量是不夠的，我們應當發動一切可以動員的力量，尤其是流動人口輸出地公安機關的力量，不斷創新管理工作才能達到動態管控的要求。誠然，通過對技防設施的巨額投入，建設設備一流的技防監控網絡，建立情報研判、指揮互動、社會面巡防的各項新機制固然重要，但要從根本上改變流動人口違法犯罪中的“人難管”、“案難防”的被動局面，還需要我們與流動人口輸出較為集中的重點地區建立全面的警務協作機制。當前的公安工作正面臨著新的形勢，特別需要公安機關創新發展思路，轉變發展方式。

二、跨區域警務協作共享了流動人口的信息資源

隨著公安信息化建設的長足推進，各地都在自身管轄范圍內打破警種界限，實現了信息資源的整合共享。但在省市之間，除了公安部八大數據庫全國共享之外，一些信息資源更為豐富、鮮活的省級庫、市級庫、縣級庫，仍然設有查詢權限，一定程度上制約了日常管理、偵查破案的效率，有時甚至因為一項關鍵信息無法獲取，導致整個偵查計劃被迫“擱淺”。信息化環境下的警務協作，各類信息數據的互通共享是核心，也是基礎。江陰建立全面的警務協作機制，使信息資源多方面共享。他們圍繞流動人口管理和流竄犯罪打擊這兩方面的工作，重點建立了三個方面的常態化信息傳遞交流機制。一是流動人口信息共享的常態化信息傳遞交流機制。他們與協作地公安機關定期互換流動人口流出流入信息，重點關注工作對象、高危人群、經濟反常人員，定期反饋經濟收入、現實表現、違法犯罪情況，通過信息互通、優勢互補，實現對流動人口的動態實時管控。目前，他們已在春節民工高峰期、人口普查等兩個關鍵節點，向協作地發出重點流動人口信息2萬余條，均得到了及時回應，同時為安徽阜南等協作單位提供重點人員信息核查11批135人次。二是刑事發案信息共享的常態化信息傳遞交流機制。他們與流動人口流出地公安機關互通流竄性、系列性刑事案件線索和盜、搶、騙、假幣犯罪等高危人群信息，交流犯罪新形式、新手段、新趨向。特別是從逃犯的社會關系入手，由戶籍地公安機關全面收集梳理家屬、親友信息，并及時傳遞給辦案地公安機關，如果家屬、親友也在辦案地的，據此進行針對性布控，從而有效提高了逃犯的緝捕率。通過與協作地公安機關緊密配合，已抓獲協作地籍逃犯18名，破獲案件近200起。三是刑事技術信息共享的常態化信息傳遞交流機制。與所有協作單位建立雙方采集的現場指紋信息、現場痕跡信息、高危人員指紋捺印信息定期傳送比對“綠色通道”，互相利用對方資源破案，從而節省有限的警力和經費。同時建立重大指紋協查案件快速比對通道，對協作單位案件現場指紋比對要求，優先查詢、及時反饋。他們與28個協作單位建立了重點人員指紋信息數據交流平臺，通過公安內網FTP，定期互換現場指紋信息、現場痕跡信息、高危人員指紋捺印信息，供對方串并比對，實現互相利用對方資源破案，有效節省了警力和經費。此外，在逃人員信息也共享。近年來，“三逃”人員日趨增多，有的返回原籍，逍遙法外，追捕困難較大。這方面的協作，他們除了加強對通報對象的協查外，還有重點地在市與市之間，省與省之間定期通報“三逃”人員名單，實行雙向就地追捕。這樣既省去大量的人力、物力、財力，又便于追捕工作的開展。他們破解了“流出地公安機關管不到、流入地公安機關管不好”的難題。

跨區域警務協作是創新流動人口管理的高招，它切中要害，抓住了當前社會治安管理的“牛鼻子”，找到了新時期轉變警務發展方式的突破口。現代警務作為一種全新的警務理念、警務機制和警務模式，核心是信息警務，基礎是合成警務。信息警務，要求我們順應公安信息化建設與應用潮流，實現各類信息資源的大采集、大流通、大整合、大共享、大應用，通過信息流與業務流的高度融合，改革警務流程、創新警務模式、提升警務效能。合成警務也即協作警務，要求我們打破傳統的公安機構條塊分割的封閉狀態，拓寬工作視野，突破人為界限，加強警種之間、地區之間的警務交流與協作。事實上，信息警務與協作警務相輔相成，協作是信息化條件下的協作，重點是各類信息資源的協作；信息資源也只有在大開放、大協作環境下，才能從根本上破除體制機制、思想理念的束縛和禁錮，最大限度地實現自由流動、優化組合、高度共享、充分應用，釋放它的最佳效能。江陰的經驗告訴我們：只有通過建立跨區域警務協作機制，使各類信息資源交流共享，使各類成功經驗的交流互鑒，才能形成打擊流竄犯罪的聯動協作機制。

三、跨區域警務協作體現了聯動打擊違法犯罪的明顯優勢

江陰，享有“江南明珠”的美譽。改革開放以來，該市始終引領著中國縣域經濟的發展潮流，公安工作也一直保持了與經濟社會發展相協調、相適應的水平，平安和諧度在全國處于先進行列。然而，由于經濟社會發展快、開放程度高、人財物流量大，各種矛盾和問題來得早、來得多，反映到社會治安上，外來人員犯罪不斷增多，已經成為影響社會穩定的最大問題，成為左右刑事發案的主要因素。加強和改進流動人口服務管理工作，日益成為當前社會和諧穩定發展的重點和難點。對于公安機關而言，首當其沖亟待解決的重大課題，就是預防和打擊流動人口違法犯罪。近年來，江陰每年抓獲的刑事作案人員中外來人員比例一直在65%以上，逮捕的人犯中外來人員比例在80%以上。出差辦案的民警到外地核查線索、緝捕犯罪嫌疑人，往往是風里來、雨里去，千里迢迢、跋山涉水，特別由于交通環境不熟、風土人情不熟、方言俚語不熟，一些當地公安機關舉手之勞就能辦了的事情，往往也要費九牛二虎之力，幾經周折才能如愿，有時甚至無功而返。與此同時，出差辦案需要大量的警力、精力和經費，周期長、難度高、消耗大，辦案成本可想而知。

跨區域警務協作有利于聯動打擊犯罪。江陰警方的協作機制，具有豐富的內涵。一是查詢布控機制。他們建立了人員、物品、信息快速查詢布控機制，一方發出請求后，他方立即核查布控，結果及時反饋。查詢人員，主要是對涉案人員的真實身份、通訊方式、落腳地點、關系人員進行查證反饋；查詢物品，主要是對可疑手機、可疑車輛等涉案物品進行查證反饋；查詢信息，主要是對通訊話單、QQ號、網絡信息進行查證反饋。涉案人員布控，主要對協作方通報的重大涉案嫌疑對象，及時落實布控抓捕措施；涉案物品布控，主要對可疑車輛、被盜搶物品，以及各類易銷贓重點場所陣地落實布控措施。二是跨區保障機制。他們全力保障協作單位跨區抓捕犯罪嫌疑人，積極配合對跨區涉案財物采取扣押、查封、凍結、追贓等措施。2010年4月29日，利港派出所接到協作單位安徽無為縣公安局電話，稱一名涉嫌詐騙23萬元的無為籍嫌疑人趙某某可能落腳利港，請求配合抓捕。利港所立即指令無為籍特情采取行動，于5月2日準確掌握趙慶章行蹤，當日即在利港鎮興港新村23幢將該犯抓獲，并移交無為警方。三是遠程輔助機制。他們對嫌疑人已經到案的跨區域案件，協作方做好案件核實、制作當事人筆錄、調取嫌疑人前科證明等輔助性辦案工作。2010年初，他們在偵辦一湖南保靖籍黑社會性質組織案件中，在協作單位湖南保靖縣公安局的支持下，迅速查明犯罪嫌疑人在保靖的落腳點，最終摧毀以唐亦明為首的12名湖南保靖籍涉黑團伙，繳獲手槍1支，破獲開設賭場、尋釁滋事、敲詐勒索等案件34起。四是特情交流機制。在流動人口中精心物建一批秘密力量，并建立定期變更、良性循環機制，輔助協作方挖掘第一手情報線索，實現精確打擊、及時打擊。他們物建特情異地使用，輔助協作方挖掘第一手情報線索，并建立定期變更、良性循環機制。五是協同維穩機制。發生涉及流動人口的重大群體性事件，戶籍地公安機關接到協助請求后，第一時間協調地方黨委政府前來，合力配合做好穩定工作。

跨區域警務協作是創新流動人口管理的高招，針對現行公安體制之下出差辦案存在的諸多困難，在基礎信息互通共享之上，抓捕、打擊等實戰也可以實現聯動，真正起到“遠水解近渴”的作用。江陰的經驗告訴我們：對于一些跨省市、流竄化、系列性犯罪團伙作案，互通轄區內刑事案件線索，共享犯罪規律、作案特點，將有助于形成打擊合力，減少隱案積案，提高打擊犯罪的綜合效益。

當前，政治領域、經濟領域的區域合作、國際合作，已經成為一種潮流。公安機關加強流動人口服務管理、打擊流竄犯罪方面的跨地區交流與協作，從現代警務機制的發展要求來看，也將成為一種理性選擇。公安機關迫切需要創新流動人口管理體制，積極探索符合各地實際情況的警務機制。江陰的協作模式，突破了傳統習慣做法，沖破了行政體制障礙，用真摯實在的公安“兄弟”情，開創了縣級公安機關跨省市大協作的新局面。江陰市局黨委一班人，在“全國優秀公安局”這一高平臺上，堅持繼承與創新相結合，以敢為人先的勇氣，提出了三年打造“全國現代警務先導區、示范區”的發展戰略，以勇爭一流的底氣，叫響了各項工作都要“無錫第一、全省領先、全國一流”的奮斗目標。開展地區間警務交流與協作應順勢而為，在交流中迸發新的理念，在協作中開辟新的空間。目前，我國流動人口的動態管控建立跨區域警務協作機制正在浙江、廣東的部分地區進行了初步嘗試，江陰的經驗具有重要的參考價值。在當前和今后一個時期內，人口的流動仍有上升之勢，外來流動人口對流入地的社會穩定和經濟發展的影響也越來越大。從某種意義上講，這種協作機制代表了未來流動人口管理模式的發展趨向，對其進行深入研究不僅將有利于提升公安機關流動人口動態管控能力，而且也必將進一步豐富和完善相關的警務協作理論。

Abstract:At present,with the rapid change of economic society and flow of human,financial and material resources,various kinds of criminal activities are of such basic features of going across regions and being fast in and fast out.It's more important and urgent to strengthen regional policing exchanges and cooperation at present.

Key words:floating population;dynamic management;policing cooperation

（責任編輯：王道春）

On Regional Policing Exchange and Cooperation of Floating Population Management

SHEN Hui-zhang,WANG Yan,ZHANG Jian-ping,XUE Xiang-jun

(Jiangsu Police Officer College,Nanjing,210012,Jiangsu)

D631.12

A

2095-1140（2011）01-0094-04

2010-12-08

江蘇現代警務研究中心警務研究合作課題《流動人口動態管控跨區域合作機制研究》，項目編號10JWYJ10。

沈惠章（1956- ），男，江蘇啟東人，江蘇警官學院教授；王焱、張建平，江蘇警官學院副教授；薛香君，江蘇警官學院講師。