農村地區社會治安防控主體的結構分析

劉振華

（湖南警察學院，湖南 長沙 410006）

農村地區社會治安防控主體的結構分析

劉振華

（湖南警察學院，湖南 長沙 410006）

建立農村地區社會治安防控體系是維護農村社會穩定的重要途徑，是建設社會主義新農村的基礎和前提。在構建農村地區社會治安體系過程中，社會治安防控主體是體系中的重要元素，是體系的“心臟”，也是社會治安防控行為的組織者和發動者。農村地區社會治安防控主體是個多元復合體，主要是在黨委政府的領導下，以公安機關為組織者和發起者，以群防群治力量為依托，以社會上廣大群眾積極參與為基礎，多種防控力量共同存在于同一體系中。

農村；治安；防控；主體；公安機關

建立農村地區社會治安防控體系是維護農村地區社會穩定的重要途徑，是建設社會主義新農村的基礎和前提。在構建農村地區社會治安體系過程中，社會治安防控主體是體系中的重要元素，是體系的“心臟”，也是社會治安防控行為的組織者和發動者。任何社會治安防控行為都離不開主體，主體對防控客體的認識程度、防控措施的運用以及防控的效果產生決定性的作用。筆者認為，農村地區社會治安防控主體是個多元復合體，主要是在黨委政府的領導下，以公安機關為組織者和發起者，以群防群治力量為依托，以社會上廣大群眾積極參與為基礎，多種防控力量共同存在于同一體系中。農村地區社會治安防控力量需要優化整合，以便發揮出農村地區社會治安防控主體的整體功能，以維護農村地區社會穩定。

一、農村地區社會治安防控主體的基本內涵

主體是與客體相對的概念。從哲學層面上講，主體是指實踐活動和認識活動的承擔者。古希臘的亞歷士多德最初用“主體”表示某些屬性、狀況和作用的承擔者。從17世紀開始，主體和客體成為說明人的實踐活動和認識活動的一對范疇。辯證唯物主義認為，主體是具有意識性、自覺能動性和社會歷史性的現實的人或者組織；客體是相對于主體而言的，是處于主體之外，不依主體意識而轉移的客觀現象，是主體的認識與活動所作用的對象。從法律層面說，主體又稱權利主體，是指法律關系的參與者，是法律關系中權利的享受者和義務的承擔者[1]。因此，筆者認為，農村地區社會治安防控主體是農村地區社會治安防控對策和措施的制定者和執行者。農村地區社會治安防控主體本身具有安全的需求或承擔實施治安防控的任務，通過對農村地區各方面情況的分析、判斷，尤其是對農村地區可能存在的不安定因素、條件進行分析，制定防控規劃，采取有效的防范措施，預防農村地區違法犯罪行為的發生。

由此可見，農村地區社會治安防控主體具有以下特征：

1.防控主體具有廣泛性。農村地區社會治安防控主體的廣泛性是指參與農村地區社會治安防控的主體具有普遍性，涉及社會上諸多的組織、家庭和個人。只要是社會成員都有被違法犯罪行為侵害的可能，也就都有進行自我保護和依法采取治安防控措施的權利。因此，廣大社會成員，無論是家庭、個人還是組織都可以成為社會治安防控的主體。[1]農村地區社會治安防控主體的范圍是十分廣泛的，主要包括黨委和政府、公安機關、群眾性社會治安保衛組織、家庭和個人等。

2.主體的防控行為具有目的性。農村地區的社會治安防控主體無論是組織還是家庭、個人，他們的的活動是有目的的。具體來說，農村地區社會治安防控主體的目的至少有兩個：第一，公益目的。這主要是黨委和政府、公安機關、國家的其他行政機關、群眾性治安保衛組織以及社會團體，他們主要的目的是通過制定相關的農村地區社會治安防控的方針、政策，采取防控措施，達到實現農村地區社會穩定，維護農村地區公共秩序，具有公益目的。第二，家庭和個人利益目的。這體現在家庭和個人，為了維護家庭和自身的生命財產安全不受侵害，采取一系列的防控措施和對策，實現其家庭和個人利益的目的。當然，從宏觀上講，家庭和個人利益也是公益目的的一部分，是公益目的的細胞。

3.防控主體能夠充分發揮其能動性。農村地區社會治安防控工作中，社會治安防控主體可以根據農村地區實際情況確定防控對象；根據農村地區政治、經濟、文化、社會的發展趨勢，預測防控對象活動的內容、形勢及存在的治安風險，制定相應的防控對策；防控主體可以不斷完善，調整自身功能，豐富、發展防控技術、手段，增強對農村地區違法犯罪行為的預防和控制能力。當前，公安機關為維護社會治安穩定，解決“貓鼠不同步”①貓鼠理論：將人民警察比作是貓，違法犯罪人員比作是鼠，貓有抓老鼠的職能，但人民警察往往是在白天進行警務活動，而違法犯罪人員的活動時間主要在晚上，這樣就容易形成貓鼠不同步、貓抓不到老鼠的局面。的問題，實施的彈性工作制，改變民警8小時工作制，消除防范空間和時間上的“死角”和“空白”，這就體現了治安防控主體的能動性。

4.防控主體之間具有關聯性。農村地區社會治安防控主體十分廣泛，但是，這些主體并不是孤立存在的，而是相互關聯的。也就是說，農村地區社會治安防控主體在制定防控對策和措施，開展自我防范的同時，必須積極與其他社會治安防控主體建立緊密的聯系，必要時還要借助其他防控主體的力量。如當前諸多公安機關建立的“聯勤警區”②聯勤警區：以農村警務室為中心，實施民警工作室、綜治辦、司法調解中心合署辦公，聯勤運作。聯勤警區能充分發揮鄉鎮調處中心、司法所、法庭、綜治辦、鄉鎮駐村干部、村級調解組織的職能作用，加強聯系，相互協作，確保一方平安。就是一個很好的佐證。這種發展趨勢表明，農村地區社會治安防控主體之間為了使防控效益最大化，必須相互配合，積極協調，優化整合，走農村地區社會治安防范社會化的道路。

二、農村地區社會治安防控主體的結構分析

農村地區社會治安防控主體是多種主體有機結合的復合型主體，每個防控主體在農村地區社會治安防控體系中有各自的職責，發揮著不同的作用。

（一）黨委和政府是起領導作用的防控組織

農村地區社會治安防控體系的建立必須在黨委和政府的統一領導下，因此，中國共產黨和各級國家的政權組織是農村地區社會治安防控工作的領導核心。黨組織設政法委員會，政府設社會治安綜合治理委員會，代表黨委和政府統一部署，領導和監督轄區范圍內的社會治安防控工作的實施。具體地說，各級黨委和政府在農村地區社會治安防控工作中主要發揮“三導”作用。[2]第一，權力領導。權力領導在農村地區社會治安防控中發揮著重大作用。黨委和政府在農村地區社會治安防控中通過權力領導本區域防控，將本區域的社會治安工作進行統一部署，統籌解決社會治安問題。這是其他農村地區社會治安防控主體無法做到的。第二，政策指導。社會治安防控工作是攸關全局的大事，黨和國家的政策可以保證農村地區社會治安防控工作沿著正確的方向發展。黨 和國家對農村地區社會治安的客觀調控，從根本上說是黨和國家的路線：方針和政策的指導。第三，榜樣引導。農村地區社會治安防控工作歸根到底是人所進行的工作，無論是采取防范、管理，還是服務、處置等措施，最終要靠人來進行。而在農村地區社會治安防控主體中，黨委和政府對于其他組織來說，起著“脊梁”的作用。

（二）公安機關是社會治安防控的組織者和發起者

公安機關是維護農村地區社會治安的骨干力量，是農村地區社會治安防控工作的組織者和發起者，因此，公安機關是農村地區社會治安防控體系重要主體之一。這里所講的公安機關主要是指縣級公安機關和農村公安派出所。

1.縣級公安機關。公安機關是武裝性質的國家治安行政力量，是國家政府機構的重要組成部分，是維護國家安全和社會穩定、保護人民群眾生命財產安全的最主要的國家行政力量。由此可見，公安機關是負責農村地區社會治安的政府主管部門和專門力量，在農村地區社會治安防控中應發揮組織者和發起者作用，其職責主要是有以下四項：第一，參謀助手職責。黨委和政府是農村地區社會治安防控的領導、協調中心，公安機關作為農村地區社會治安的政府主管部門，作為農村地區社會治安防控工作的骨干成員單位，與其他社會治安防控主體的地位和職責有所不同。公安機關應作為黨委和政府的首要參謀和助手，承擔著為黨委和政府在農村地區社會治安防控工作中提供信息、決策咨詢、完成委托交辦任務的工作。第二，組織指導職責。根據《人民警察法》第六條規定，公安機關有權組織社會的消防工作，指導和監督國家機關、社會團體、企事業單位組織和重點建設工程的治安保衛工作，組織指導治安保衛委員會等群眾性治安保衛組織，推動農村地區社會治安防控工作的社會化。農村地區社會治安防控體系作為社會治安防控工作社會化的重要措施，公安機關理應履行組織指導的職責。第三，治安行政管理職責。公安機關作為農村地區社會治安的政府主管部門，除履行組織指導職責外，還有直接行使對農村地區人口、槍支彈藥、公共復雜場所等的治安行政管理職責。通過農村地區治安行政管理，堵塞漏洞，消除隱患，達到預防、發現和制止農村地區違法犯罪的目的。第四，打擊監管職責。公安機關通過偵查破案，嚴厲打擊農村地區嚴重刑事犯罪活動，堅決取締和打擊農村地區賣淫嫖娼、拐賣婦女兒童、吸毒、封建迷信等各種社會丑惡現象，加強對管制、緩刑、監外執行、假釋、保外就醫的人員的監督、考察、教育和改造。

2.農村公安派出所。公安派出所是縣級公安機關直接領導和管理的派出機構，是集防范、管理、打擊、服務于一體的基層綜合性戰斗實體。農村公安派出所作為我國數量最多的公安派出所，對農村地區的社會治安防控工作具有舉足輕重的作用。如浙江省蘭溪市公安局以推出“駐村聯戶”①駐村聯戶制：農村公安派出所民警進駐農村，住進村家中，解決農村地區的一些社會治安問題，維護農村地區社會治安秩序的一種制度。警務模式而聞名，其中該局永昌派出所實行了“重點問題重點駐，苗頭問題及時駐，季節性問題提前駐，疑難問題反復駐”的“四駐”下村工作法，使公安派出所民警無一例外地從原來的“門診醫生”轉入“赤腳醫生”，紛紛卷起鋪蓋，融入治安一線和基層群眾中去，對治安問題變群眾“上門就診”為民警“巡回診斷”。通過“駐村聯戶”這一勤務載體，去實踐警力下沉、職能延伸、貼近群眾、務實基礎的農村治安管理新路子[3]。

（三）農村地區群眾性社會治安防范組織是治安防控的依托力量

1.村民委員會。村民委員會是我國《憲法》和法律規定的基層群眾性自治組織，得到村民委員會的支持和配合是公安機關構建農村地區社會治安防控體系必不可少的條件。目前，村委會的職責有三個：一是公益方面的職責，即辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向政府反映村民的意見、要求和建議。二是經濟方面的職責，即支持和組織村民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟，承擔本村委會管轄范圍內的生產服務和協調工作，促進農村生產建設和社會主義市場經濟的發展。三是宣傳教育方面的職責，即宣傳憲法、法律、法規和國家的政策，教育和推動村民履行法律規定的義務，愛護公共財產等。由此可見，村民委員會在調解民間糾紛，協助維護農村地區社會治安，宣傳法律法規和政策，對維護農村地區社會穩定具有重要作用。

2.農村治安保衛委員會。農村治安保衛委員會是群眾性的治安保衛組織，是黨和政府聯系群眾的橋梁和紐帶，是協助公安機關維護社會治安的有力助手，是農村地區社會治安防控體系的有力支柱。公安機關應采取有效措施調動農村治保會干部的積極性，使之充分發揮其在農村地區中的人口、場所的協管作用；發揮其調解農村地區民間糾紛的第一道防線作用，發揮安全防范的組織作用以及了解農村地區治安信息，迅速提供違法犯罪線索的作用。

3.農村人民調解委員會。根據2010年8月通過的《人民調解法》的規定，人民調解是指人民調解委員會通過說服、疏導等方法，促使當事人在平等協商基礎上自愿達成調解協議，解決民間糾紛的活動。人民調解制度作為一種訴訟外的糾紛解決制度，在農村地區民間糾紛的解決方面取得了很大的成績，它能夠及時化解農村地區社會矛盾糾紛，防止糾紛激化，維持農村地區社會治安和社會穩定發揮了重要作用,是促進農村地區社會和諧、維護社會穩定的“第一道防線”。據有關資料顯示，海南省萬寧市和樂鎮，自2001年起，鎮黨委轉變工作思路，鎮黨委書記親自擔任調解中心主任，凝聚各方力量，狠抓人民調解工作。2001年至2005年上半年，全鎮共發生矛盾糾紛675宗，調處率100%，成功率達到98%。各種社會矛盾及時得到化解，社會治安狀況良好，刑事和民事訴訟案件大幅度下降，連續三年沒有發生群體性越級上訪事件。[4]因此，公安機關應加強同人民調解委員會的協調，及時掌握農村地區社會矛盾糾紛情況和相關信息，為構建農村地區社會治安防控體系服務。

4.農村地區治安巡防組織。農村地區治安巡防組織是指在農村地區基層政府指導下，由村委會或農村地區單位組建的治安聯防隊、治安巡邏隊、護廠隊、護校隊、護村隊等不同形式和稱謂的群眾性治安防范組織，受當地基層政府或所在企事業單位的領導，在治安防范業務上受公安機關的指導和監督。農村地區治安巡防隊是群眾性的治安聯防組織，是協助公安機關預防和打擊違法犯罪活動，維護農村地區社會治安秩序的重要力量。如早在2006年長沙市人民政府就頒布了《長沙市治安巡防隊組建和管理辦法》，明確了治安巡防隊的職責是負責轄區內的治安巡防，維護轄區治安秩序；負責對本轄區可疑人員的查詢，在公安機關指導下配合做好重點要害部位、重大活動的安全保衛；對現行違法犯罪及時予以制止并向公安機關報告，將抓獲的現行犯罪嫌疑人員及時扭送公安機關處理；開展法制宣傳和安全防范宣傳工作[5]。

5.農村地區單位內部治安保衛組織。農村地區單位內部保衛組織是指農村地區企事業單位內部成立和設置的、在公安機關的指導和監督下，依法維護單位內部治安秩序、保障單位安全的一種專業化社會治安保衛組織。2004年9月，國務院頒布了《企事業單位內部治安保衛條例》，這是我國第一部全面系統地規范單位內部安全保衛工作制度的行政法規，它的頒布實施標志著我國單位內部安全保衛工作真正納入法制的軌道。2007年6月，公安部頒布了《公安機關監督檢查企業事業單位內部治安保衛工作的規定》，對公安機關監督檢查企業事業單位內部治安保衛工作進行了進一步的明確。

農村地區企事業單位主要包括農村地區的鄉鎮企業、學校等，其主要指責是開展法制、安全宣傳教育；制定和組織落實各項保衛工作制度和治安防范措施；制止各種違法犯罪行為，維護單位內部的治安秩序等。

（四）家庭和個人是社會治安防控的基礎力量

農村地區社會治安防范工作除需要在黨委政府的統一領導下，公安機關、社會組織和群眾性治安防范組織的積極參與外，還需要農村地區的家庭和個人的積極參與，形成“家家皆警”、“人人皆警”的良好范圍，起到威懾違法犯罪分子、預防農村地區違法犯罪行為的作用。

1.家庭。家庭是每個公民個體的第一生活環境，又是一個人在其中生活最長久的社會組織，家庭對一個人的個人意識、生活目的、人生觀和價值觀的形成起直接的決定性作用。家庭是社會的細胞，也是財物集中的區域，入室類侵財案件的高發區域多集中在家庭。因此，家庭在農村地區社會治安防控體系中有著重要的作用。一是提高家庭防范意識，增強防范能力。家庭在農村地區社會治安防控中的作用主要體現在提高家庭的防范意識，增強其治安防范能力。據有關資料顯示，湖北省恩施市從山區農村治安狀況實際出發，積極探索推行以建立“治安中心戶”①治安中心戶制：農村公安派出所在轄區內劃定一些治安片區，在片區內選舉一些治安積極戶擔任治安中心戶，協助公安機關維護片區內治安的一種制度。為主要內容的社會治安綜合治理改革，將鄰近家庭組織起來開展治安防范工作。自實施“治安中心戶”制以來，恩施市農村地區社會治安大為好轉，戶長們共調處各類糾紛2559起，調處成功率達70%以上，向公安機關提供有價值情報信息500余條，協助破獲案件30余起，抓獲違法犯罪嫌疑人43人。[6]二是發揮家庭的教育作用。家庭教育既是保障子女健康成長的重要環節，又是家庭預防違法犯罪首要內容，是學校教育和社會教育的基礎。對家長教育子女的責任、義務，我國法律有明確要求廣泛予以宣傳，使之深入家庭，讓廣大未成年人家長清楚自己的職責，來增強父母教育子女的責任感。

2.個人。個人就是具有防范能力的每一個公民。公民個人的人身權利、財產權利等容易成為違法行為人侵害目標，并且由于農村地區個體防范意識不強，防范措施不嚴密等原因也給農村地區違法犯罪行為人以可乘之機。因此，農村地區公民個人是社會治安防范主體的重要元素，應采取力所能及的措施加強個人防范措施，避免、減少個人權益受到侵害。同時，每個公民應積極參與農村地區治安防范，把參與治安防范、維護社會安定作為自己義不容辭的責任。例如，當違法犯罪分子在實施搶劫、盜竊、破壞國家財產等犯罪行為時予以制止，或者及時向公安、司法機關告發，積極提供線索等。因此，公民既可以采取積極措施，加強自防，降低被侵害的機率，也可以積極參與農村地區社會治安防控，是農村地區社會治安防控的一個重要主體。

［1］常濤.治安防范學[M].北京：群眾出版社，2007.111.

［2］金其高.中國社會治安防控[M].北京：中國方正出版社，2004.132．

［3］展萬程.新編社區警務教程 [M].北京：群眾出版社，2006.119.

［4］張立平.我國農村法律服務的歷史和轉型[M].北京：中國法制出版社，2006.170.

［5］長沙市人民政府辦公廳關于印發《長沙市治安巡防隊組建與管理辦法》的通知[EB/OL].http://www.changsha.gov.cn/web/htmlPage/20040831000000005829/2006102500005246205 6.html.

［6］吳希寧.建立治安中心戶制度 維護農村社會和諧穩定[J].政策，2005，（5）.

Abstract:Establishing the prevention and control system of social public order in rural areas is an important way to maintain the stability of the countryside,which is the foundation and precondition for constructing new socialist countryside.The subject of the prevention and control system of social public order is the essential factor-the heart of the system,and also the organizer and starter.Meanwhile,the subject is diverse and complex.It's mainly under the leadership of the Party and government,public security organs as organizers and starters,based on social groups and the participations of the mass,and various forces of prevention and control coexist in the same system.

Key words:countryside;public order;prevention and control;subject;public security organs

（責任編輯：左小絢）

An Analysis on the Structure of the Subject of Social Public Order Prevention and Control in Rural Areas

LIU Zhen-hua

(Hunan Police Academy,Changsha,410138,Hunan)

D631.4

A

2095-1140（2011）01-0120-04

2011-01-01

劉振華（1969-），男，湖南漣源人，湖南警察學院治安系教授，主要從事社區警務和農村地區治安管理研究。