輔警職業化問題的探討

劉 彬

（江蘇警官學院，江蘇 南京 210012）

輔警職業化問題的探討

劉 彬

（江蘇警官學院，江蘇 南京 210012）

當前我國在警力嚴重不足的情況下，聘用大量輔警作為警力的補充，在一定程度上起到了積極作用，但是輔警這支日益龐大的隊伍卻存在著一些不容小覷的問題。加強輔警的人力資源管理和輔警的制度法規體系建設，使輔警隊伍早日走向正規化的發展道路。是解決問題的重要途徑。

輔警；人力資源管理；制度法規體系

輔警這一概念，是一個舶來品。最早產生于英國，后來逐步擴展到英屬殖民地和其他地區。輔警一詞，在英國被稱為special constable，在新加坡被稱為auxiliary police，又稱特別公務員，特別警察。輔警的概念起源于海洋法系。海洋法系認為，社會治安應該由政府和民間共同承擔。因此，在海洋法系的國家，民間自組輔警，協助正規警察維持社會治安。香港原是英國殖民地，輔助警察早已有之。

目前我國有大量輔警的存在，主要原因在于許多地方現有警力嚴重不足，當地公安機關不得不依靠聘用輔警來協助維持治安秩序，打擊違法犯罪行為。據估算，在我國一名警察配備輔助警力的比例最低達到了1∶4，有些地方甚至高達1∶11。應該肯定的是，輔警對維護社會治安起到了非常積極的作用。江蘇昆山為例，近五年來，全市輔警共協破刑事案件4815起，協查治安案件17306起，協助或直接抓獲各類違法犯罪嫌疑人員49774起，其中網上逃犯360人，調處各類糾紛48893起，制止現行違法犯罪14427起，救助民眾24029起，繳獲贓款物價折價2089.7萬元，有403名輔警受到縣市級以上表彰。2004年以來，昆山市連續五年被省委省政府命名為“社會治安安全縣（市）”，連續兩度被省委省政府評為“江蘇省法治縣市區創建工作先進單位”。這些成果的取得都離不開輔警這支隊伍所作的貢獻。但不可否認的是，其中存在的問題也很多，在一些地方，輔警違法亂紀、侵犯群眾利益現象嚴重，甚至到了令人觸目驚心的程度。有些地方為此也曾多次撤消輔警隊伍，但撤了后治安力量又不足，于是又設，反反復復陷入了一個怪圈。輔警存在的問題究其原因有很多，但本文僅就輔警隊伍本身建設存在的問題來做分析。

一、沒有統一的定義和稱謂

1984年左右，全國公安機關根據當時的形勢展開了聲勢浩大的“嚴打”斗爭，隨著“嚴打”的開展，凸現了警力不足的矛盾，于是產生了“聯防隊”，產生了“聯防隊員”——今天的“協警”。之后，逐步將這支隊伍應用到各項國家政策、法律、地方條例、法規的執行貫徹中去。這支隊伍的工作在群眾中甚至產生了“催糧催款，刮宮流產”等順口溜。這充分說明這支隊伍是政府機器中不可缺少的一個齒輪。到1987年左右，這支隊伍絕大多數人經考試，錄用為“合同制民警”，1999年、2000年左右解聘了這支隊伍，又恢復成“聯防隊員”，到2002年，又轉換了一個稱謂“協警”。輔警擁有了治安聯防隊員、協警、協管員、專管員、保安員、治安員等一系列的稱謂。雖然一些地區統一將輔協警稱為保安，但是只不過有社會上使用的保安及公安機關使用的治安員之分。正是因為社會上大多數單位使用保安，所以公安機關就將協警統稱為治安員。以蘇州為例，輔助人員大體分雇員、治安輔助人員、各類管員（社區、消防等）、聯防隊員、經營性單位合同工（保安公司、押運公司、機動車檢測部等）等。

二、沒有統一的人力資源管理體系

一是招錄主體多元。有的地方在輔警錄用方面實行誰用工、誰招錄的原則，由基層公安機關負責招聘輔警；有的地方成立了專門的輔警隊伍，由輔警支隊（與市級公安機關對應）負責輔警的招收培訓；還有的地方由基層政府的勞動人事部門負責招聘輔警。我國各地使用的輔警分為自籌經費制輔警、合同制輔警、保安制輔警和政府雇員制輔警四種模式。自籌經費制輔警是指公安機關根據自己的需要自行聘用，并自籌經費解決其待遇的一種輔警使用模式。合同制輔警，是指公安機關直接與輔警簽訂勞動合同，以勞動合同來約定雙方權利、義務的一種輔警使用模式。保安制輔警，是指地方政府從保安公司聘請保安，并將聘請的保安交由公安機關作為警察輔助力量使用的一種輔警使用模式。政府雇員制輔警，也可稱為警察雇員，是指政府以事業編制的形式錄用雇員，并將雇員分派到公安機關從事警務輔助工作的一種輔警使用模式。自籌經費制模式是現存模式中最早的輔警模式，它形成于犯罪率劇增、警力嚴重不足的市場經濟初期。隨著法制的進一步健全，自籌經費制模式已經不能適應社會和法制發展的要求，正在逐步退出歷史舞臺。合同制輔警以公安機關直接與輔警簽訂勞動合同的用工形式而存在，其待遇比自籌經費制輔警更有保障，但仍存在待遇不高，沒有社會地位和法律地位的問題。保安制輔警是在保安業發展與公安機關對輔助警力的強烈需求的雙重背景下形成的一種輔警模式。在這四類輔警模式中，政府雇員制輔警的社會地位相對較高，他們享有行政事業編制人員所享有的工資、福利待遇。這種模式在我國尚屬起步和探索階段，仍有許多具體的問題尚需進一步規范。[1]

二是招錄程序各異。很多地方尚未制定明確的輔警招錄程序，在輔警招錄上隨意性較大，往往填張表就完事。一些地方雖然制定了輔警招錄辦法，規定了筆試、面試、體檢等程序，但在具體實施上又往往流于形式，致使一些素質較低甚至屢有劣跡的人員進入輔警隊伍，影響了輔警隊伍的整體水平和社會形象。輔警錄用缺乏標準科學的程序。具體表現在錄用程序沒有體現公平和擇優的精神，沒有嚴格、統一的考錄方式，隨意性很大。許多地方招錄輔警沒有通過公開公平的考試程序,也沒有嚴格的政治審查。

三是招錄對象簡單化。在組建輔警隊伍時，很多地方都將目光盯在財政供養人員和鄉村干部身上。《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，村民委員會組成人員本來就身負調解民間糾紛、協助維護社會治安的責任,同時又往往身兼治保會主任、副主任，現在又戴上一頂輔警的帽子，身份重疊導致身份模糊，責任重疊導致責任不實。[2]許多地方的輔警錄用沒有對報名人員的資格條件提出明確適當的要求。具體表現在沒有對報名人員的學歷、政治表現、品行、身體條件等提出嚴格適當要求。造成許多低素質人員被錄用為輔警隊員。有的隊員只有小學文化，有的隊員其直系血親正在服刑，有的身體和精神有嚴重疾病，甚至有的是劣跡斑斑的刑滿釋放人員。[3]以蘇州為例，黨員比例8.5%，小學學歷占0.5%，初中學歷占49.2%，高中學歷占41.8%，大專以上學歷占8.5%。這還是經濟發達地區的情況，而在經濟落后地區這種情況會更加嚴重。

四是輔警待遇不均衡。以昆山為例，治安輔助隊伍經費來源于市、鎮二級財政撥款。據統計，市級財政輔警和市區派出所輔警人均每年收入在3萬元左右，相差不大，但與鎮級財政輔警收入相差較大。其他地區還有村級財政，經費來源渠道不一，保障標準也不一，甚至相差好幾倍，同一派出所同時存在不同性質的輔助人員，同工不同酬，這也引起輔助人員的不滿甚至消極怠工。

五是輔警發展空間狹窄。輔警這支龐大的隊伍，由于沒有明確的定位和編制，既無發展空間也無發展的平臺，從而造成大量優秀人才的流失。以蘇州為例，輔警隊伍30歲以下占34.2%，30-39歲占24.1%，40-49歲占30.5%，50歲以上占11.2%。而公安隊伍的特殊性又要求從業人員必須年富力強，這就產生了一個問題，年齡偏大的輔警該如何安置，這也是影響輔警隊伍穩定的重要因素。

三、沒有完備的制度法規體系

目前，我國的輔警組織，除了治保會有憲法的規定之外，其他組織均無法律規定，大多數是由部門規章加以規范，由此導致政出多門、政出‘“小”門；各地發布實行的有關輔助警力的規章、政策，帶有明顯的地方保護的色彩。輔助警力一個很大特征是它的市場化，但實際上，從未具備過市場化的功能。我國的保安服務公司，并不完全受公司法的制約，保安市場基本壟斷化，談不上任何的競爭。因此，我國保安服務組織盡管發展很快，但缺乏市場化的洗禮，其服務質量、服務項目和人員素質等，難以滿足社會的安全需求，更難以與國外同行相比。[4]而這方面昆山走在了全國前列，2004年11月根據《江蘇省治安聯防工作暫行管理辦法》和《江蘇省保安聯防隊伍建設管理規范》制定并下發了《昆山市治安輔助隊伍建設管理規范》，《規范》分九章三十五條，對輔警隊伍的組織設置、職責權限、人員招聘、教育培訓、監督管理、經費保障、考核獎懲做了具體的規定要求。根據《規范》和治安輔助人員勞動合同書的相關條款，相繼制訂了《治安輔助隊伍考核辦法》、《治安輔助人員工作情況通報制度》、《治安輔警中隊長、指導員競聘制度》、《獎懲制度》、《治安輔助隊員主要職責》、《著裝管理制度》、《安全行車制度》、《執勤制度》、《治安輔助人員“零犯罪”責任制度》、《昆山市治安輔警隊伍督查制度》等。統一了管理規范，使各項管理機制基本形成。

四、沒有嚴密的組織結構及職級

我國輔助警力的數量龐大，僅保安公司的從業人員就近40萬，加上各類安保組織以及其他防范組織的成員，其數量遠遠超過正式警察。治安聯防隊，是公安機關維護社會治安的重要輔助力量，成員大都來自基層政府所轄的企事業單位，業務上受公安機關的指導和監督。這種由政府組建、業務受公安機關領導、而人事關系又隸屬于不同單位的體制存在較大的弊端。因為沒有建立嚴格的雇傭輔警人事管理制度，在使用中存在著臨時性隨意性的問題，造成雇傭人員思想不安心，臨時觀念重。以昆山為例，全市治安輔助隊伍由市輔警大隊（又稱輔警辦公室）統一管理，但至今既無上級發文明確，又無機構代碼證，屬于非實體機構，無法真正實施管理職能。另外，輔警隊伍實行市、鎮兩級財政，在管理上增加了難度。市輔警大隊既無明確的級別定位，也無編制，在行使管理職責時，無法起到業務指導和監督管理作用。而英國，大倫敦警察廳輔助警察的職級序列自低而高分別為警員、分區警官、區警官、地區指揮官、總指揮官。我國香港地區設立的專門的輔警總部，隸屬于香港警察總部行動處支援部，內設交通、通訊、樂隊、學警四個部門，下轄港島、九龍東、九龍西、新界四個輔警總區，區內設總區輔警總部，在總區之下又分設若干輔警區。輔警的職級序列由低到高為輔警警員、輔警警長、輔警警署警長、輔警督察、輔警高級督察、輔警總督察、輔警警司、輔警高級警司、輔警總警司、輔警助理處長、輔警高級助理處長。這樣職級清晰自然管理起來也就容易多了。

五、沒有明確的職責與權力

從法律上講，輔助警力是不具備執法權的。但在現實生活中，情況卻遠非如此，輔助警力一旦與警察一起抓捕犯罪嫌疑人，經常出入于公安機關，自身便產生角色錯位。于是，輔助警力的非法拘禁、非法搜查、故意傷害等違法行為時有發生，而普通群眾并不清楚他們享有什么權力，經常是敢怒不敢言，使輔助警力隊伍成了一支破壞公安形象的“雜牌軍”。[5]

公安機關缺乏對輔助警力管理的危機意識。主觀上，輔助警力都是從社會直接招聘的，輔協警自身素質普遍較低。一是文化素質較低。近年來不少地方招收輔協警時要求高中以上文化程度，但實際上是達不到的。二是思想道德素質較差。從違法犯罪的輔協警身上人們往往會看到人生觀、價值觀的扭曲。這在一些公安機關內網論壇甚至外網論壇上，經常會看到輔協警發的帖子，與民警比待遇，發泄抱怨、不平甚至憤恨的心理。此外，還有些人當輔協警的動機、目的不純，有的是為原本從事的非法活動尋找保護傘，認為求別人還不如自己進公安機關當輔協警，有的是想利用輔協警的工作之便撈點兒外快。缺乏職責意識和組織紀律觀念，法律意識淡薄[6]；客觀上，輔助警力工資和福利待遇不高，法律地位不明確，沒有執法權，而職業風險非常大，影響著他們主觀能動性的發揮。這些主客觀因素造成了這支隊伍總體素質的局限性，并直接影響著輔助警力隊伍在社會治安防范工作中輔助作用的發揮。[7]而個別民警甚至把本職工作全部放手到輔助警力人員身上，一些地方的公安機關由于治安壓力越來越大，任務越來越重，對輔協警多采取粗放式管理、教育，這些現象的出現給我們敲響了警鐘，如果不及時改變這種狀況，公安工作的專業性、專職性將逐漸弱化，嚴重的會影響到公安隊伍的整體形象。而輔助警力一直以來是發揮群防群治作用的，與公安民警的專職性存在根本的區別，盡管現在已形成了相當的規模，納入了規范管理，日益顯現出重要作用，但是只能作為輔助力量，不能越權。然而有不少基層治安組織和輔助警力人員職責不清，工作責任心不強，在社會治安防范工作吃“大鍋飯”等等，這些不僅不利于輔助警力隊伍的發展壯大，而且直接影響到社會治安防范效能的發揮。

綜觀現階段我國輔警發展的混沌狀態，我們不難發現，目前，我國輔警的來源較隨意、輔警素質不高、公安機關對輔警隊伍的管理不規范、輔警職責不清晰，輔警發展呈現出有需求但無標準的特點。可喜的是，近年來，公安機關已經意識到輔警隊伍游離于規范化之外，不但影響輔警隊伍自身的發展甚至生存，而且最終會影響公安機關維護社會治安的效果的現實。于是，各地正積極地開展輔警規范化建設。如何使我國輔警的使用和管理真正從混沌走向理性，這對今后公安理論和實踐研究提出了新的挑戰和要求。[8]

［1］張亞強.輔警的涵義界定[J].金卡工程(經濟與法)，2010，（2）：109.

［2］楊顯達，李勇.我國輔警模式初探[J].江西公安專科學校學報，2009，（3）：38-41.

［3］政工言.建設正規化輔警隊伍若干問題探討[J].公安研究，2008，（9）：80-84.

［4］周磊，李安娜.關于我國輔警的幾點思考[J].四川警察學院學報，2008，（6）：95-99.

［5］馬占偉，李合力.國外輔警研究與我國輔警構建[J].2006，（5）：60-64.

［6］趙永昌.對輔警制度的考察與借鑒[J].新疆警官高等專科學校學報，2009，（1）：22-24.

［7］張應立.輔協警制度及其發展問題初探[J].吉林公安高等專科學校學報，2009，（2）：60-66.

［8］王金鑫.對國際輔警制度的考察與有效借鑒[J].成都大學學報（社科版），2008，（2）：15-17.

［9］沈瑞.新中國輔助警察的發展歷程[J].江西公安專科學校學報，2009，（3）：34-37.

Abstract:At present,due to the insufficiency of police force in our country,it's of positive effect to employ large amounts of auxiliary police to some extent.However,there are some problems that cannot be ignored in the increasingly larger team of auxiliary police.Strengthening the human resource management of auxiliary police and construction of the system of laws and regulations,and making them professionalized is a good way of solution.

Key words:auxiliary police;human resource management;system of laws and regulations

（責任編輯：左小絢）

An Exploration on the Professionalization of Auxiliary Police

LIU Bin

（Jiangsu Police Officer College,Nanjing,210012,Jiangsu）

D631.3

A

2095-1140（2011）01-0085-04

2010-11-03

江蘇省教育廳高校哲學社會科學項目（08SJD6300011，09SJB840004）；江蘇警官學院科研項目（09Y06，10JWYJ08）。

劉彬（1976-），女，內蒙古人，江蘇警官學院公安管理系副教授，博士，主要從事公共安全、社會風險、危機管理研究。