地方政府在長株潭城市群低碳轉型中的作用

鐘榮丙

(中共株洲市委黨校，湖南株洲412008)

地方政府在長株潭城市群低碳轉型中的作用

鐘榮丙

(中共株洲市委黨校，湖南株洲412008)

地方政府是長株潭城市群低碳轉型的最主要推動者，在低碳轉型過程中必將起著巨大的作用和扮演十分重要的角色。發揮地方政府在低碳轉型中的作用，要強化組織指導、完善政策體系、加強機制創新、健全法律法規。

長株潭城市群;低碳轉型;地方政府;地位;作用

地方政府是低碳轉型的巨大推動力量，是低碳轉型的主要推動者和政策供給者。政府主導力量首先體現在低碳城市治理的制度安排方面。要向低碳轉型，就要在政府層面建立起完整的制度體系，包括目標體系、行動計劃、推進機制，以及相應的法規和標準體系，制定低碳技術和產品的政府采購政策，并設立專門的機構負責政策的實施，使政府在低碳城市的建設中發揮作為監管者和提供者的基礎性作用。［1］政府主導力量其次體現在轉變經濟增長方式上。轉變經濟增長方式是產業保護和產業安全最重要的基礎性力量，要真正實現長期的、動態的保護，必須培育一批具有國際競爭力的主導產業，這就需要地方政府通過政策引導、資金扶持等措施，積極培育地方支持產業，使其逐步成長為具有國際競爭力的企業集團，形成主導型的產業生產優勢。充分發揮地方政府在低碳轉型中的作用，要做好以下幾方面的工作。

一、強化組織指導

1．加強規劃

長株潭城市群低碳轉型既要求經濟發展低碳轉型，也要求社會發展低碳轉型。我們應根據長株潭城市群的實際情況和發展特點，制定一系列經濟、社會發展規劃，主要包括:長株潭城市群產業發展規劃(包括高新技術產業發展規劃、優勢產業集群發展規劃、承接產業轉移規劃等)、長株潭城市群城鎮體系規劃、長株潭城市群環境保護規劃、節能中長期規劃、可再生能源中長期發展規劃、風電核電中長期發展規劃、長株潭城市群應對氣候變化科技專項行動、節能減排綜合性工作方案。要在湖南省國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要中規定十二五期間單位GDP能耗降低率，污染物排放降低率。

2．耦合“兩型”辦組織領導職能

長株潭城市群“兩型”社會建設與低碳轉型具有強烈的協同性，旨在節約資源和能源，減少環境污染。現長株潭城市群地方政府都設立了“兩型”辦，為了提高行政效能，我們可以將長株潭城市群低碳發展的各類專項規劃和各類專項行動實施方案的組織職能都耦合到“兩型”辦。

二、完善政策體系

1．產業政策

一是完善產業準入政策。要按照低碳發展和資源循環利用的要求制定產業準入制度，明確產業進入的標準，確定產業進入的目錄清單。主要包括資源節約型產業和產品、能源及原材料的替代產業和產品、廢舊物資循環利用產業和產品、資源綜合利用產業和產品、環保產業和產品、高新技術產業和產品幾大類。

二是完善產業退出政策。針對浪費資源、污染嚴重、工藝落后的產業果斷采取限制性政策或產業退出政策;設立產業調整援助基金，特別是設立針對資源型產業的接續產業的發展基金，援助企業的退出和產業轉型，消除產業退出障礙。

三是完善產業規劃。一要合理布局單個企業的清潔生產，資源的內部循環利用，完成區域內“點”上的資源循環利用;二要合理布局產業鏈的聯接和延續，吸納共生企業，形成企業間或產業間資源循環利用的“生態網絡”，實現資源循環利用“生態群落”的藕合，完成區域內“線”上的資源循環利用;三要合理布局產業區域發展，用資源鏈條將不同行業和區域連接起來，形成整個區域社會廢物回收和資源循環利用系統，進而建成區域資源循環利用型社會，完成區域內“面”上的資源循環利用。

2．稅收政策

一要完善資源循環利用和低碳技術創新補助金制度，完善廢物再資源化試驗裝置補助金制度，完善能源使用合理化事業者補助金制度，制定廢水“零”排放企業免交排污費等政策。

二要調整企業所得稅優惠政策。對單位和個人為生產節能產品服務的技術轉讓、技術培訓、技術咨詢、技術服務、技術承包所取得的技術性服務收入，可予以一定的企業所得稅優惠;企業用于清潔生產審核和培訓的費用，可以列入企業經營成本;對企業為減少污染而購入的環保節能設備實行加速折舊或在一定范圍內實行投資抵免;對企業購買的防治污染的專利技術等無形資產允許一次攤銷;企業提供環保、環境美化、園林綠化等方面的捐贈，可享受與普通捐贈相同的稅收優惠待遇。［2］

三要嘗試擴大資源稅征稅范圍、征收緊缺資源的消費稅。一方面，在現行資源稅的基礎上，將土地、森林、草原、灘涂、淡水等自然資源列入征稅范圍;另一方面可將現行資源性收費，如礦產資源管理費、林業補償費、育林基金、林政保護費、電力基金、水資源費、漁業資源費等改為稅。

四要開征碳稅。碳稅是一種混合型稅種，它的稅率由該能源的含碳量和發熱量決定，不同的能源由于含碳量和發熱量不同，會有不同的稅負，低碳能源的稅負要低于高碳能源的稅負。近幾年，英國，美國、日本、德國、丹麥、挪威、瑞典等發達國家對燃燒產生的二氧化碳的化石燃料開征國家碳稅，如英國對與政府簽署自愿氣候變化協議的企業，如果企業達到協議規定的能效或減排就可以減免80%的碳稅。［3］

3．金融政策

一要組建低碳經濟發展銀行，彌補政府投融資的不足。目前可以考慮組建長株潭低碳經濟發展銀行，以財政資金和金融債券籌集資金為支持，促進長株潭區域經濟結構平衡，并為城市群的低碳經濟發展問題提供政策性資金支持。

二要建立民間低碳經濟基金。環保投資基金就是一個典型，它是指對環保產業有投資意愿的特定投資者通過精通環保產業、善于投資及資本運營的投資專家管理，將分散的資金集中起來，為環保企業提供直接的權益性資本支持，并通過各種投資組合分散風險，追求長期收益的投資基金。

三要進一步擴大環境污染責任保險的范圍。環境污染責任保險又稱綠色保險，指的是企業發生污染事故對第三者造成損害時，由保險公司來賠償。湖南省開展綠色保險試點已兩年多了，取得了一定成效，已有130家試點企業投保環境污染責任保險，我們應強制與激勵并舉，調動企業和保險公司的積極性，進一步擴大環境污染責任保險的范圍。［4］

四要建立長株潭碳排放權交易中心。為了提高碳交易信息透明度和效率，完善碳市場，我們應建造碳交易平臺，設立碳交易中心或碳交易所，披露更權威更透明信息，推動碳排放市場化交易更符合。交易中心或碳交易所應具有一定的官方權威性，結合芝加哥氣候交易所和歐洲排放交易體系優點的基礎上運行。［5］

4．低碳技術創新政策

一要加大科技投入，支持低碳轉型關鍵技術的研究開發。重點組織開發和示范具有普遍推廣意義的資源節約和替代技術、能量梯級利用技術、延長產業鏈和相關產業鏈接技術、“零排放”技術、有毒有害原材料替代技術、回收處理技術、綠色再制造等技術，努力突破制約循環經濟發展的技術瓶頸，促進技術進步和科技成果轉化。

二要建立科技創新平臺。借鑒國際成功經驗，以“院地合作”、“市校合作”等方式組建科技研發機構，通過這個平臺將技術研發、成果轉化應用、人才培養等有機結合，壯大科技人才隊伍，形成產、學、研基地，推動科學研究與科學應用協調發展，提高低碳轉型技術支撐能力和創新能力。

三要建立低碳轉型的信息系統和技術咨詢服務體系，全面收集分析相關的信息和國內外發展動態，實現信息資源共享。及時向社會發布有關循環經濟的技術、管理和政策等方面的信息，開展信息咨詢、技術推廣、宣傳培訓等活動。

三、加強機制創新

1．建立健全生態補償機制

一要明確生態補償的主體和原則。生態補償主體應根據利益相關者在特定資源循環利用中的責任和地位加以確定，主要包括當地政府、資源循環利用的主要受益者和資源浪費者。

二要科學制定生態補償的方式。按照實施主體和運作機制的差異，可以分為政府補償和市場補償兩大類型。政府補償機制是以政府為實施和補償主體以財政補貼、政策傾斜、項目實施、稅費改革和人才技術投入等為手段的補償方式，包括:財政轉移支付、差異性的區域政策、生態保護項目實施、環境稅費制度等。市場補償方式包括:公共支付、一對一交易、市場貿易、生態(環境)標記等。

三要形成生態補償的合力。要理順和完善管理體制，克服多部門分頭管理、各自為政的現象，加強部門、地區的密切配合，整合生態補償資金和資源，形成合力，共同推進生態補償機制的加快建立。

四要強化生態補償監督。強化各級人大和政協的監督力度，促進資源循環利用補償決策的民主化、科學化。建立健全實施資源循環利用補償的信息公開制度，各級政府和有關部門應當定期公布資源循環利用補償重點工程項目進展情況和流域交接斷面的水質達標情況，鼓勵廣大人民群眾參與到建立資源循環利用補償機制的全過程，努力實現資源循環利用補償制度的公開化、透明化。

2．建立健全資源節約利用機制

(1)礦山資源管理機制。一要科學編制規劃，嚴格控制，合理設置探礦權、采礦權，依法促進資源整合。二要進一步提高開采企業的準入條件，嚴格審查和監督礦產資源的開采方案，加強和改進儲量管理。三要健全礦山資源開發的保證金制度，提高保證金的標準。

(2)節約用地機制。一要對政府鼓勵的產業用地采用限價不限地的政策，對政府限制的產業用地采用限地不限價的政策。二要建立集約用地機制。土地集約利用的目標就是以合理布局、優化用地結構和可持續發展為依據，通過增加存量土地投入，改善經營管理等途徑，不斷提高土地使用效率和經濟效益。主要做法有:合理調整存量土地和非農用土地的規劃功能和指標;放寬建筑高度和嚴控建筑密度;制訂基準地價和協議出讓土地最低價標準。

(3)節約用水的價格機制。一要根據不同行業制定不同收費標準，要較大輻度提高產值不高且浪費嚴重的行業的水費。二要對住戶用水制定基準價和超量價。

四、健全法律法規

1．制定相關配套法規

我國在有關低碳經濟的開發利用領域已經制定了《煤炭法》、《電力法》、《節約能源法》、《可再生能源法》、《清潔生產促進法》、《循環經濟促進法》等法律，長株潭城市群地方政府應盡快制定相關配套法規。如《長株潭地方政府綠色采購辦法》、《長株潭家用電器回收管理辦法》等。對高耗能產品設定強制性的節能標準，嚴格限制不符合環保標準的產品進入市場;確定地區性溫室氣體總的排放上限，列出排放實體清單，分配給每個部門或企業在相關承諾期的配額數量。

2．建立認證制度

實施“綠色證書”制度和能源認證制度以改善消費結構，對促進企業節能減排、提高能源效率和降低化石能源消耗將起到重要作用。

［1］郭萬達，劉藝娉．政府在低碳城市發展中的作用——國際經驗及對中國的啟示［J］．開放導報，2009，(6)．

［2］阮宜勝．發展循環經濟的稅收政策探討［J］．稅務研究，2006，(11)．

［3］趙運林，傅曉華．低碳經濟:生態型城市發展的引擎［J］．湖南行政學院學報，2010，(4)．

［4］王偉鍵．綠色保險:如何叫好又叫座［N］．人民日報，2010－05－06．

［5］周璐，吳鴻杰．低碳經濟的發展途徑之二:碳排放權交易機制［J］．消費導刊，2010，(2)．

責任編輯:詹花秀

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1009－3605(2011)01－0014－03

2010－11－25

鐘榮丙，男，湖南永州人，中共株洲市委黨校副教授，主要研究方向:技術經濟及管理、科技管理。