論美國政府信息公開制度的演進及其啟示*

殷荷芳，蔣明敏

(1．南京藝術學院，江蘇 南京210013;2．南京信息工程大學，江蘇南京210044)

論美國政府信息公開制度的演進及其啟示*

殷荷芳1，蔣明敏2

(1．南京藝術學院，江蘇 南京210013;2．南京信息工程大學，江蘇南京210044)

知情權作為公民的基本權利之一，是實現其他政治權利的重要條件。而傳統體制慣性作用下政府部門控制信息的內在偏好不利于公眾及時獲取信息。消解信息資源服務社會的障礙，保障公民知情權，必須推進政府信息公開制度化建設。綜觀世界各國，美國政府信息公開制度建設起步較早，制度化水平高，發展更為完備。在實踐中，我們應立足本國國情，借鑒國外的有益經驗，重視制度銜接，明確公開范圍，完善公開方式，強化外部監督等。

美國;政府信息公開;制度;演進;啟示

政府在管理活動中制作、搜集和存儲了大量信息，這些信息具有明顯的公共性特征，政府有責任向社會公開其管理過程及其結果。一般來說政府信息公開是指各級政府部門依法在其職責范圍內公開其政務活動與結果，允許用戶按照法定程序，通過查詢、閱覽、復制、下載、摘錄、收聽、觀看等方式利用各種公共信息資源。政府信息公開制度在現代民主國家已普遍推行，其中，“美國在行政公開方面的立法比其他西方國家早，而且更為完備，在一定程度上對其他西方國家起了示范作用?！保?］P21本文分析了美國信息公開制度的演進歷程，總結其有益經驗，籍以對當前我國推進政府信息公開有所助益。

一、現代政府信息公開制度確立的基石

作為美國民主制度的重要組成部分，政府信息公開制度從確立到完善經歷了一個長期發展的過程，其中不乏曲折和反復，但最終成為不可逆轉的時代潮流，根本原因在于其所具有的深厚理論支撐、廣泛社會認同和有效運行機制。

(一)人民主權原則是政府信息公開的理論依據

人民主權原則是現代民主制度確立的基礎，它重新詮釋了公民與國家的關系，構成了現代國家權力合法性的依據。人民主權原則強調人民才是國家權力的源泉，政府的合法性歸根到底來自于民眾的認同與支持，如果掌權者濫用權力，那么人民有權收回它。戰后，人民主權原則在各民主國家憲法中得到確認。政府信息公開正是體現了一切權力屬于人民的憲法原則。在美國《憲法》第1條中，有兩款內容涉及信息公開。其一是第5款第3項，該項規定:“參眾兩院都應保存本院議事錄，并隨時公布，但它認為需要保密的部分除外。每院議員對于任何問題的贊成和反對，如出席議員中有1/5的人提出要求，亦應載入本院議事錄中?！保?］這項規定保證了社會公眾對立法過程的知情權，民眾可以通過這一渠道了解法律出臺的過程，監督議員是否踐行其競選綱領。其二是第9款第7項，該項規定:“除根據法律規定的撥款外，不得從國庫提取款項。一切公款收支的定期報告和帳目，應經常公布?！保?］通過這一款，民眾可以直接監督國家的財政收支，確保公共資金由民監督、為民所用。另外，美國《憲法》第1條修正案規定，國會不得制定限制言論或出版自由的法律。這條規定被視為信息公開的直接憲法依據。

(二)建設透明政府是現代民主國家的基本價值

美國作為一個新興移民國家，傳統文化負擔較小，其政治文化氛圍更加開放，政府信息公開制度建設也更為完備。建設透明政府是西方國家進行制度設計的重要原則和價值追求。美國的締造者同樣借鑒了這一民主制度發展的積極成果。美國的開國元勛普遍認為，‘秘密政府’必然走向暴政，只有將政府置于人民的監督之下，現代民主制度才有保障。《美國獨立宣言》的起草人托馬斯·杰弗遜提出:“我們政府的基礎源于民意，因此，首先應當做的就是使民意正確。為避免使人民失誤，有必要通過新聞，向人民提供有關政府活動的充分情報?！保?］P120他形象地將政府信息公開的重要性類比為太陽對空氣中的細菌或路燈對小偷的關系。所以，要防止政府侵占社會資源、侵害公民權利，唯一辦法就是使行政權力在人民的監控下運行，而實現有效監督的前提是保證人民及時、充分地了解行政機關所掌控的信息。對于政府而言，交流渠道越暢通，信息占有越充分，行政決策就會更正確，實施起來就能更順利。

(三)實現行政平衡是保障公民權利的有效機制

隨著行政職能的擴大和機構膨脹，行政活動的范圍愈加廣泛，行政權力呈現出不斷擴張的趨勢，這也凸顯出監督機制的重要性。按照公共選擇理論的觀點，任何一個政府都想擁有廣泛的自由裁量權。政府信息公開是行政自由裁量權的體現，這種行政權力的行使對于行政相對人影響很大，這實質上是行政權力和公民權利的博弈，行政平衡也就是行政機關和相對方權利義務的平衡。正如西蒙所說，現代管理就是決策，而行政決策是類似于市場交換的政治過程，利益集團之間以及內部都進行著一系列交易，也就是說，在政治生活中，存在著一種政治市場，需求者是選民和納稅人，供給者是政治家、官員和其他公務員。［5］P100在這個政治市場中資源是稀缺的，掌控資源的人或組織可以利用壟斷地位獲得利益。由此，行政官員具有控制信息、逃避監督的內在偏好，而保密增加了信息成本，可以使得民眾知難而退，這樣更利于行政官員進行暗箱操作。所以，要遏制不當行政保密，有效監督行政行為，就必須實現行政權力與公民權利的均衡博弈，鼓勵公民參與政治生活，了解、掌握政府信息。

(四)促進資源共享是信息時代發展的重要條件

信息資源作為一種重要的生產要素，對國家經濟建設和社會發展產生深刻影響。信息具有可以同時被多個主體所有并使用的特性，在一定范圍內的信息共享，能夠充分發揮其經濟和社會價值，最大限度產生效益。如果不考慮技術制約和制度約束，作為公共資源的政府信息，可以為政府與社會在合法的前提下進行共享，即某人對信息資源內容的控制并不以他人減少或失去對該資料內容的控制機會為前提。［6］P47而且政府建設信息基礎設施的目的，就是為了最大限度地共享信息資源，發揮其在政務溝通和決策支持中的重要作用，信息共享有助于減少資源閑置和浪費，滿足社會對公共信息資源的需求。事實上，西方發達國家推進政府信息共享的實踐由來已久。早在1766年，瑞典就頒布了《出版自由法》，此后許多國家和國際組織也相繼出臺了類似的法規，美國現已制定《信息自由法》、《行政公開法案》、《陽光下的政府法》、《美國公共信息準則》和《文書工作削減法》等法律規范，為公眾共享政府信息資源提供了制度保障。

二、美國政府信息公開制度演進歷程的考察

美國是世界上較早進行政務公開和開發利用政府信息資源的國家之一。在建國之初，美國的政治家就強調政府信息公開對于民主政府建設的重要性。前總統約翰遜曾說，“在國家安全許可的范圍內，人民能夠得到全部信息時，民主政治才能最好地運行”。［7］P959綜觀其制度演進的歷程，盡管美國較早確立政府信息公開制度，有著良好的社會環境，但從建立到完善也經歷了一個較長的發展過程。

1789年，美國國會制定了《管家法》(Housekeeping Act)，該法授權政府部門控制機關文件的發布，各級行政機關通過各自的出版物分別公布其法規條例。在《管家法》的庇護下，政府機關可以主張“官方信息特權”(通常被稱為行政特權)，拒絕提供大量文件。20世紀30年代以后，政府加大對社會的調控力度，行政職能擴大的同時導致機構膨脹，政府文件急劇增加，公眾更難以判斷如何獲得所需的信息。為改變這種狀況，國會于1935年通過了《聯邦登記法》(Federal Register Act)，它授權美國國家檔案館設立聯邦登記處，專門負責出版《聯邦登記》日報，集中公布所有聯邦機構的法規條例和政務信息?！堵摪畹怯洝烦蔀槁摪钫蚬娂皶r、統一提供信息服務的重要渠道。從總體上看，戰前美國政府機關可以自由裁定是否公開信息，唯一例外的是，在訴訟中公民可以要求相關機構公開必要的法律依據。

隨著戰后民主運動的興起，國會于1946年制定了《行政程序法》(Administrative Product Act，簡稱APA)。該法規定政府應把信息發布在《聯邦政府公報》上，公眾有權得到相關信息，同時又賦予行政機關廣泛的裁量權。該法要求公眾向文書檔案的保存單位提出查詢申請，必須證明自己有“正當理由”而且不能損害“公共利益”。由于法律和司法解釋沒有明確界定“公共利益”的內容，政府部門往往援引其中的限制性條款加以拒絕，法律對此卻沒有規定可資救濟的手段，這就使《行政程序法》變成了行政機關強化保密權限的護身符。1966年通過的《信息自由法》(Freedom of Information Act，簡稱 FOIA，也譯作《信息公開法》)改變了這種狀況，約翰遜總統在簽署時深情地說:“任何人不可能對可以公開的決定蒙上一個秘密的屏幕而不損害公共利益……美國是一個開放的社會。這個社會里，人民知道的權利受到重視和保護。”［8］P959

《信息自由法》是一部旨在促進聯邦政府公開信息的法律，在美國法制史上具有重要地位。它改變了聯邦《行政程序法》中規定的只有正當理由且有直接利害關系的當事人才可請求查閱政府文件的作法，以成文法的形式確認公眾能夠在不提供任何理由的情況下接近可確定的政府檔案。如果政府機關拒絕公眾的特定請求，它必須說明理由。同時，申請人可以據此向該機關行政首長提起復議，如果復議請求被拒絕，申請人可以向法院提起司法審查，一旦開始訴訟程序，政府機關負舉證責任。該法廢除了《行政程序法》中含糊不清的關于情報公開適用除外(即不予公開)的事項的規定，而代之以含義清楚、定義相對狹窄的九種適用除外事項規定(即保密文件;機關內部人事規則與制度;其他法律規定保密的信息;商業秘密與商業或金融信息;政府內部和機關之間的備忘錄;個人信息、醫療信息及類似信息;執行法律的記錄和信息;關于金融機構的信息;地質信息)。《信息自由法》的立法原則和司法實踐，對西方國家信息公開制度建設產生較大影響。此后，該法經過1974年、1976年、1986年等幾次大的修改，已成為美國政府信息公開制度的核心。

在信息技術迅速發展的背景下，美國于1996年又頒布了《電子信息自由法令》(Electronic Freedom of Information Act，簡稱EFOIA)。其中，對電子信息的檢索、公開等問題進行了規范。根據這個修正案，包括國家檔案館在內的各聯邦機構有義務提供聯機獲取信息的系統，使公眾能夠利用電子郵件請求信息公開、公布和從因特網上檢索信息，以解決政府信息電子化和政府對信息請求反應遲緩給信息公開帶來的問題。

“9·11事件”以后，布什政府利用《信息自由法》中允許為保護國家安全和對外政策的目的，通過執行令的方式明確特定信息不受限制的規定，如在國家安全信息中采用并沒有提供科學定義的“敏感非加密信息”和“重要基礎設施信息”，延長加密信息的保密和解密時間等，使政府信息公開受到一定程度的抵制，但它改變不了公平的基本價值和發展趨勢。

綜上所述，戰后美國的政府信息公開制度在不斷適用和完善中，基本形成以《信息自由法》為核心，由《聯邦咨詢委員會法》(Federal Advisory Committee Act)，《隱私權法》(Private Act)以及《陽光下的政府法》(Federal Government in the Sunshine Act)等組成的一個較為完備的制度體系。

三、美國政府信息公開制度變遷的啟示

自2008年5月1日起，《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)正式實施，標志著我國政府信息公開制度化建設邁出重要一步。但由于諸多原因，現有制度仍然很不完善，實施中存在不少障礙，分析美國信息公開制度建設的經驗，可以為我們提供有益借鑒。

第一，立足中國國情，穩步推進改革，突出行政文化建設。隨著經濟體制改革的深入，行政體制中的問題愈加突出，一些學者倡導西方的改革模式，對我國政治體制改革提出很多不切實際的要求，其根本問題是沒有立足于中國國情。實踐證明，移植異質文化土壤中的文明成果，使之中國化往往需要經歷長時間的培育。中國歷經二千多年的封建社會，有著“法藏官府，威嚴莫測”的傳統，從這個意義上說，傳統政治文化是排斥民眾參與政治生活的，更不用說讓民眾掌握信息并監督政府。盡管改革開放以來，我國制度建設取得豐碩成果，但也必須看到，政治文化的轉型是一個長期的歷史過程。在現有文化環境下推進政府信息公開，必須分層次、有步驟地進行，特別要重視創設與現代文明相適應的公民文化?；仡櫭绹_立政府信息公開制度的歷程，法制、民主、平等的價值理念已融入其政治文化，公眾有著較高的參與意識、政治素質與能力。因此，我們應立足本國國情，綜合政治體制、社會經濟和文化傳統等因素，重在制度文化建設，注意探索易于為公眾接受、社會成本較低的改革路徑。

第二，樹立法治權威，重視配套制度建設是推進政府信息公開的關鍵。《條例》的頒布實施是制度建設漫長道路上的重要一步。但《條例》屬于行政法規范疇，其位階較低，立法精神與《保密法》和《檔案法》相去甚遠，實踐中兩者可能發生沖突。加之《條例》本身存在措辭模糊，可操作性不強等問題，所以，單純依靠《條例》難以保障信息公開的權威性和持續性。美國的做法是在實施《信息自由法》后，又相繼制定《隱私權法》、《陽光下的政府法》等一系列法律制度與之相配套。筆者認為，我國應將提高現有法律的效力與制定配套制度相協調，著眼于建構一個相對完備的法律體系。當務之急是修改《保密法》和《檔案法》，《保密法》、《檔案法》是傳統體制下的產物，不符合現代發展理念。在實施過程中，它們往往成為政府拒絕公開的借口，必須加以修改使其適應發展要求，并制定出臺規范、合理的實施細則，如對《保密法》關于密級的確定主體、《檔案法》中的解密年限和程序作出具體規定。另外，還可以考慮在充分論證的前提下將《條例》上升為《政府信息公開法》，逐步出臺一系列與之配套的法律、法規，提高現有法律效力和權威，以彰顯現代法治精神。

第三，正確界定政府信息公開的范圍。正確劃定信息公開范圍是政府信息公開工作正常開展的前提。就《條例》本身而言，某些規范過于寬泛。如第8條規定“行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定”。第14條規定“行政機關不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息”。其中，對于什么叫做“危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定”很不確定，對“國家秘密”的定義非常寬泛，“商業秘密”在《反不正當競爭法》中的解釋是否適用《條例》缺少相關解釋，“個人隱私”現在還沒有明確的法律界定。［9］P8沒有對公開范圍做出較明確的規定可能增加制度的閑置風險。在實施過程中，一些政府部門不適當地限制或擴大政府信息公開范圍的現象時有發生。借鑒美國政府信息公開制度建設的經驗，必須協調好公開與保密的關系:一方面應堅持“公開是原則，不公開是例外”的基本精神，并對不予公開的內容作列舉式規定，只要信息不屬于除外規定的情形就都應該公開，信息公開的范圍應盡可能最大化，重點推進財政預算、公共資源配置、重大建設項目和社會公益事業等領域的信息公開;另一方面要充分保護公民的個人隱私和商業秘密等合法權益，對我國政府信息公開中涉及個人隱私的信息加以確認，可以考慮制定專門的《隱私權保護法》。

第四，強化外部監督是推進政府信息公開的保證。任何制度一旦離開了監督，都難以保證其有效性，因為監督缺位就意味著違反制度的成本低廉。推進政府信息公開必須完善多層次的監督體系，特別是培育行政系統之外的監督主體。一是加強人大監督的權威性。我國人大的成員具有廣泛的代表性，這為開展監督工作提供了有利條件，但也面臨人大權威性不夠的問題。充分發揮權力機關的監督作用，關鍵是理順其與各級黨組織、政府的關系，應賦予人大以高度權威性，可以成立專門的監督委員會，授予其獨立的監督職權，使其直接對人大常委會負責。二是加強司法監督力度，保障其獨立性。無救濟也就是無保障。在行政機關拒絕提供信息的情況下，申請人請求司法救濟，法院應有權對行政決定所根據的事實進行重新審理，法院可以不公開地審查行政機關拒絕提供的信息是否屬于免除公開的情況。三是發揮現代傳媒作為“第三種力量”在引導社會輿論、監督公權力行使方面的重要作用。媒體作為一種監督力量，具有公開、及時和權威等特點，各級政府機關應主動配合新聞媒體對違法或者不當行政行為進行曝光，以彌補制度性監督的缺位，從而構筑起一個權威規范、嚴密有序、持續有效的外部監督體系。

第五，促進公開方式多樣化，這直接關系到政府信息公開的實施效果。公眾能否及時、便捷、準確地獲得所需信息，是評價政府信息公開程度的重要指標?？梢栽O想，如果公民為了獲得相關信息，必須付出高昂成本，那么最終他可能會放棄。換句話說，現實中要防止個別部門利用公開方式來逃避義務。當前群眾接受信息的方式具有地域性、群體性和多樣化的特點，傳統公開方式如電視、廣播和報紙等，聯系著廣大農村、邊遠地區和特定社會群體，仍具有廣泛的社會影響力，因此，還應繼續發揮這一溝通渠道的作用。同時，政府網站日益發展為公開信息的主要形式。政府網站具有超越時間、空間限制，傳播速度快、影響面廣等特點，它可以滿足個性化、交互性較高的應用需求。筆者認為，我們可以借鑒國外的一些做法，如進一步明確責任主體和公開方式，細化欄目內容，規定處理時限，加強績效評估，同時加快推進政府網站統一入口、搜索引擎和服務導航系統建設。美國的“第一政府”網站連接全美2萬多個政府網站，2400多萬個政府網頁，進入了這個網站，就等于連通了整個美國的電子政府。［10］

四、結語

改革開放以來我國經濟社會快速發展，民主法治建設出入正軌，各項事業穩步推進。但隨著舊體制中深層次矛盾的顯現，改革面臨的阻力也將不斷增大。從本質上說，改革是一個利益結構重組的過程。政府信息公開不僅是行使行政權的一次變革，更是改變監督方式的一場革命。行政官員是傳統體制的受益者，在部門利益和體制慣性的作用下，他們往往會利用制度的“空隙”來逃避公開責任。筆者認為，當前寄希望《條例》從根本上改變中國政府信息公開制度化水平偏低的狀況是不現實的。因為推進政府信息公開是一個長期的發展過程，制度化建設是其根本出路，培育有助于公開的行政文化是關鍵。因此，化解政府信息公開的障礙，既要立足國情，聯系具體實際，找到問題癥結，堅持以群眾利益為著眼點，重視利益協調機制建設，不斷推進制度創新，又必須具有世界眼光和比較視野，善于總結歷史經驗，借鑒國外制度建設的積極成果，做到循序漸進，穩步推進。

［1］朱斌．美國依法行政制度考察［J］．人民與權力，2004，(3)．

［2］［3］美利堅合眾國憲法［DB/OL］．中國知網．http://kbs．cnki．net/forums/10170/ShowThread．aspx．

［4］劉友華，何振．論電子政務信息公開與隱私權沖突之協調［J］．甘肅政法學院學報，2005，(4)．

［5］［12］張杰等．政府信息公開制度論［M］．長春:吉林大學出版社，2008．

［6］顏海．政府信息公開理論與實踐［M］．武漢:武漢大學出版社，2008．

［7］［8］王名揚．美國行政法(下)［M］．北京:中國法制出版社，1995．

［9］莫于川，林鴻潮．政府信息公開條例實施指南［M］．北京:中國法制出版社，2008．

［10］上海市信息中心．加強政府信息公開工作建設透明政府［DB/OL］．http://222．66．64．131:8080/．

責任編輯:肖 琴

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1009－3605(2011)01－0023－05

*本文系江蘇省社會科學基金項目《政府信息公開研究》［編號:08ZZB005］的階段性成果。

2010－11－08

1．殷荷芳，女，江蘇丹陽人，南京藝術學院學生工作處講師，主要研究方向:高校思想政治教育理論;2．蔣明敏，男，江蘇溧陽人，南京信息工程大學公共管理學院講師、南京師范大學博士研究生，主要研究方向:馬克思主義理論與當代中國政治